RESUMO: O presente texto tem por objetivo fazer alguns apontamentos acerca do rito do Procedimento Administrativo para Averiguação de Denúncia – PAVD, após a edição do novo Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, e que revogou o Regimento Interno anterior, aprovado pela Resolução nº 270, de 19 de julho de 2001.

PALAVRAS-CHAVE: ANATEL. PAVD. RITO. NOVO REGIMENTO INTERNO

SUMÁRIO: Introdução; 1 Apontamentos acerca do Procedimento Administrativo para Averiguação de Denúncia (PAVD) no âmbito da Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL); 2 Conclusão; Referências.

INTRODUÇÃO

O Regimento Interno da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) prevê a possibilidade de instauração de um processo preliminar à instauração do processo administrativo sancionador: o Procedimento Administrativo para Averiguação de Denúncia (PAVD). Este somente será iniciado se houver indícios da prática de infrações constatadas naquele.

Nesse contexto, algumas particularidades desse “procedimento” serão analisadas nas linhas que seguem.

1 APONTAMENTOS ACERCA DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PARA AVERIGUAÇÃO DE DENÚNCIA (PAVD) NO ÂMBITO DA AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES

De acordo com a sistemática antecedente, sob a égide do Regimento Interno da Agência Nacional de Telecomunicações - Anatel (RIA), aprovado pela Resolução nº 270, de 19 de julho de 2001, o Procedimento Administrativo para Averiguação de Denúncia (PAVD) tinha a finalidade de averiguar a existência de indícios de violação à ordem jurídica, aptos à caracterização de infrações às normas de telecomunicações. Esse procedimento seguia o disposto nos arts. 95 a 97 do RIA anterior, verbis:

Art. 95. Qualquer pessoa que tiver seu direito violado ou tiver conhecimento de violação da ordem jurídica, envolvendo matéria de competência da Agência, poderá reclamar ou denunciar o fato à Agência.

Parágrafo único. A reclamação ou a denúncia poderá ser feita verbalmente, por meio eletrônico, por intermédio da Central de Atendimento ao Usuário ou por correspondência convencional.

Art. 96. A denúncia conterá a identificação do denunciante, devendo indicar o fato em questão e suas circunstâncias e, tanto quanto possível, seus responsáveis e beneficiários.

§ 1º Quando a denúncia for apresentada verbalmente, será lavrado termo, assinado pelo denunciante.

§ 2º Apresentada a denúncia, será instruído o procedimento administrativo para averiguação, devendo o denunciado ser notificado a apresentar a sua defesa no prazo de cinco dias úteis.

§ 3º Não havendo indícios ou comprovação dos fatos denunciados, os autos serão arquivados e o denunciante informado dessa decisão.

§ 4º O prazo para conclusão do procedimento de que trata o § 2º deste artigo será de noventa dias, podendo ser prorrogado por igual período ante justificativa fundamentada, devendo o denunciante ser informado das ocorrências.

Art. 97. Será instaurado o devido PADO, conforme o disposto na Seção X, Capítulo VI, Título IV, se houver demonstração de indícios ou comprovação dos fatos denunciados.

Parágrafo único. O denunciante não é parte no procedimento, sendo, no entanto, cientificado de seu resultado, que será comunicado também ao Ouvidor.

Com a edição do novo Regimento Interno, aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, o PAVD passou a ser regido por ele, aplicando-se suas regras imediatamente aos procedimentos em curso na Agência, por se tratar de norma processual. Com efeito, acerca do PAVD, o RIA atual dispôs sobre seu rito no art. 105, no capítulo sobre o procedimento de denúncia, nos seguintes termos, verbis:

Art. 105. Aquele que tiver conhecimento de violação da ordem jurídica, envolvendo matéria de competência da Agência, poderá denunciar o fato, observado o procedimento disposto neste artigo.

§ 1º A denúncia conterá a identificação do denunciante, a indicação do fato em questão e suas circunstâncias e, sempre que possível, as partes envolvidas e, quando apresentada verbalmente, será lavrado termo, assinado pelo denunciante.

§ 2º A denúncia anônima será recebida e processada quando se verificar a verossimilhança das alegações nela constantes.

§ 3º Recebida a denúncia, a autoridade competente adotará as medidas necessárias para a apuração do fato, assegurando o sigilo necessário para tanto, nos termos do art. 174 da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997.

§ 4º Não havendo indícios ou comprovação do fato denunciado, o processo será extinto e o denunciante intimado dessa decisão.

§ 5º O prazo para conclusão da apuração de que trata este artigo será de 90 (noventa) dias, podendo ser prorrogado por igual período ante justificativa fundamentada.

§ 6º Constatado indício de descumprimento de obrigações ao final da Denúncia, a Superintendência competente deverá ser informada com vistas a adoção das providências cabíveis, podendo ensejar a instauração de Pado.

Da leitura dos dispositivos acima se infere que o procedimento de denúncia continua a ter a mesma finalidade perseguida pelo Regimento Interno revogado: se, ao final da instrução, não houver pelo menos indícios do fato denunciado, o procedimento será extinto e a denúncia arquivada; por outro lado, se for constatado indício de descumprimento de obrigações ao final do procedimento, a Superintendência competente deverá ser informada para a adoção das providências cabíveis, podendo ensejar, inclusive, a instauração de Procedimento para Apuração de Descumprimento de Obrigações (PADO).

Para reforçar esse entendimento, o art. 80 do Regimento Interno atual dispõe que o PADO será instaurado de ofício, ou a requerimento de terceiros, mediante reclamação ou denúncia. Confira-se o que preconiza o citado artigo, verbis:

Art. 80. O Procedimento para Apuração de Descumprimento de Obrigações (Pado) destina-se a averiguar o descumprimento de disposições estabelecidas em lei, regulamento, norma, contrato, ato, termo de autorização ou permissão, bem como em ato administrativo de efeitos concretos que envolva matéria de competência da Agência, e será instaurado de ofício ou a requerimento de terceiros, mediante reclamação ou denúncia, compreendendo as seguintes fases:

I - instauração;

II - instrução;

III - decisão;

IV - recurso.

Parágrafo único. Em se tratando de descumprimento de obrigações constatado em ação de fiscalização, o processo poderá iniciar-se com a emissão do Auto de Infração, a que se refere o art. 83, que valerá como o Despacho Ordinatório de Instauração.

Ocorre que, por ser o PADO um processo sancionador, a sua instauração necessita de, ao menos, indícios de descumprimento das normas de competência da Anatel. Por esse motivo, se as denúncias e reclamações feitas à Agência não forem aptas a demonstrar a existência de indícios de infrações, elas devem ser averiguadas preliminarmente, mediante procedimento próprio, a fim de verificar a existência de vestígios que indiquem a prática de irregularidades cometidas por empresas ou pessoas sujeitas ao poder de polícia da Agência.

Nesse ponto, o art. 105, § 6º (já transcrito retro), e o art. 102, inc. XI^[1], ambos do RIA, dispõem que, apenas se for constatado indício de descumprimento de obrigações ao final da denúncia, ou da reclamação, é que a Superintendência competente deverá ser informada com vistas à adoção das providências cabíveis, podendo acarretar a instauração de PADO.

O PAVD tem início com uma denúncia feita à Agência, por qualquer pessoa, desde que contenha, no mínimo, a indicação do fato em questão e suas circunstâncias. Recebida a denúncia pela Gerência competente e verificada a necessidade de realizar alguma diligência para examinar se a denúncia é verossímil, a teor do art. 240, inc. II^[2], deve ser instaurado e instruído o respectivo procedimento para averiguação da verossimilhança das alegações formuladas pelo denunciante.

A autoridade competente para os atos de instauração e de conclusão do procedimento de denúncia é o respectivo Gerente, enquanto competem à Gerência correspondente os atos de instrução necessários à verificação da plausibilidade do conteúdo da denúncia, conforme se infere do art. 240, inc. III, e art. 245, inc. II, ambos do RIA, verbis:

Art.240. No que se refere às rotinas de suporte, são competências comuns das Gerências, em suas respectivas áreas de atuação:

[...]

III - instaurar, instruir e concluir averiguação preliminar;

[...]

Art. 245. No que se refere às rotinas de suporte, são competências comuns dos Gerentes, em suas respectivas áreas de atuação:

[...]

II - instaurar e decidir procedimentos de averiguação;

Pela argumentação expendida no presente texto, pode-se inferir que o PAVD se inclui no conceito de “procedimento de averiguação”, ou “averiguação preliminar”, em que a Gerência competente realiza a instrução do procedimento correspondente com o fim de investigar a existência de indícios da prática de infrações às normas de telecomunicações.

O novel Regimento Interno não dispôs sobre quais atos devem ser praticados na instrução do PAVD, dizendo apenas que “a autoridade competente adotará as medidas necessárias para a apuração do fato”. Observe-se que não há previsão no art. 105 de notificação do denunciado para apresentação de defesa, como ocorria no RIA revogado, e como prevê o procedimento relativo à reclamação (art. 102).

Essa ausência de previsão de prazo para apresentação de defesa do denunciado deve ser interpretada como a intenção da Agência de conferir competência discricionária à sua área técnica para decidir quais atos devem ser praticados para apuração dos fatos denunciados. O PAVD não se trata de processo, mas de procedimento prévio com vistas apenas a aferir a verossimilhança de denúncia feita contra pessoa ou ente sujeito ao poder de polícia da Anatel. Portanto, não é obrigatória a observância de princípios como ampla defesa e contraditório.

A Gerência responsável pela instrução do PAVD tem à sua disposição diversos atos praticáveis com o objetivo de constatar a presença de indícios de irregularidades, dentre eles, a notificação do denunciado para apresentação de informações necessárias à elucidação do caso. Ressalte-se, no entanto, a observância do prazo de 90 (noventa) dias, prorrogáveis por igual período, mediante justificativa fundamentada, para conclusão da apuração da denúncia.

Quanto à natureza do ato que conclui o PAVD, há que se fazer uma interpretação sistemática do art. 40, inc. V, art. 82, inc. I e § 2º, e art. 119, todos do Regimento Interno da Anatel, que seguem, verbis:

Art. 40. A Agência manifestar-se-á mediante os seguintes instrumentos:

[...]

V - Despacho Ordinatório: manifestação de mero expediente, sem cunho decisório, não abrangida pelos demais instrumentos deliberativos previstos neste artigo, que promove uma providência ordinatória propulsora do processo administrativo;

Art. 82. O Pado observará as seguintes regras e prazos:

I - a expedição de documento específico, denominado Despacho Ordinatório de Instauração, pela autoridade competente, apontando os fatos em que se baseia, as normas definidoras da infração e as sanções aplicáveis;

[...]

§ 2º Não cabe recurso administrativo ou pedido de reconsideração contra ato administrativo que determine ou formalize a instauração de processo administrativo competente para apuração de descumprimento de obrigação regulamentar.

Art. 119. São irrecorríveis na esfera administrativa os atos de mero expediente ou preparatórios de decisões, despachos ordinatórios, bem como os informes, os opinativos da Procuradoria e análises ou votos de Conselheiros.

Segundo o § 2º do art. 82, o ato administrativo que determina ou formaliza a instauração de processo administrativo para apuração de descumprimento de obrigações, o PADO, é irrecorrível. Ora, o ato que conclui o PAVD só pode ter um dos seguintes conteúdos: proposição de instauração de PADO, ante a constatação de indícios de irregularidades no âmbito da matéria de competência da Anatel, ou de arquivamento da denúncia, caso não se identifiquem indicações de descumprimento de obrigações determinadas pelas normas de telecomunicações.

Portanto, o ato final do PAVD que determinar a instauração de PADO não pode ser objeto de recurso. De acordo com as normas colacionadas acima, esse ato administrativo pode ser classificado como Despacho Ordinatório, definido no art. 40, inc. V, do RIA, visto não ter cunho decisório, e que somente promove uma providência ordinatória propulsora do processo administrativo, qual seja, a instauração do processo sancionador.

Para corroborar a intenção do Conselho Diretor da Anatel, ao editar o Regimento Interno, o art. 119 reiterou a irrecorribilidade dos Despachos Ordinatórios.

Por fim, o Gerente é a autoridade competente para a conclusão dos PAVDs, por meio de Despacho Ordinatório que, segundo o Regimento Interno da Anatel, não é passível de ser modificado por recurso.

2 CONCLUSÃO

Diante do exposto, pode-se concluir que:

a) O procedimento de denúncia continua a ter a mesma finalidade perseguida pelo Regimento Interno revogado: se, ao final da instrução, não houver pelo menos indícios do fato denunciado, o procedimento será extinto e a denúncia arquivada; por outro lado, se for constatado indício de descumprimento de obrigações ao final do procedimento, a Superintendência competente deverá ser informada para a adoção das providências cabíveis, podendo ensejar, inclusive, a instauração de Procedimento para Apuração de Descumprimento de Obrigações (PADO);

b) A autoridade competente para os atos de instauração e de conclusão do procedimento de denúncia é o respectivo Gerente, enquanto competem à Gerência correspondente os atos de instrução necessários à verificação da plausibilidade do conteúdo da denúncia, conforme se infere do art. 240, inc. III, e art. 245, inc. II, ambos do Regimento Interno da Anatel (RIA);

c) Segundo o § 2º do art. 82 do RIA, o ato administrativo que determina ou formaliza a instauração de processo administrativo para apuração de descumprimento de obrigações, o PADO, é irrecorrível. Ora, o ato que conclui o PAVD só pode ter um dos seguintes conteúdos: proposição de instauração de PADO, ante a constatação de indícios de irregularidades no âmbito da matéria de competência da Anatel, ou de arquivamento da denúncia, caso não se identifiquem indicações de descumprimento de obrigações determinadas pelas normas de telecomunicações;

d) Portanto, o ato final do PAVD que determinar a instauração de PADO não pode ser objeto de recurso. De acordo com as normas colacionadas retro, esse ato administrativo pode ser classificado como Despacho Ordinatório, definido no art. 40, inc. V, do RIA, visto não ter cunho decisório, e que somente promove uma providência ordinatória propulsora do processo administrativo, qual seja, a instauração do processo sancionador.

REFERÊNCIA

BRASIL, Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013, do Conselho Diretor da Anatel. Regimento Interno da Anatel. Disponível em <http://legislacao.anatel.gov.br/resolucoes/2013/450-resolucao-612>. Acesso em 12 de fevereiro de 2014.