Resumo: trata-se de explanação acerca do sistema de seguridade social pátrio e do dever legal da Administração promover, periodicamente, a verificação da subsistência das condições que ensejaram a concessão de benefícios previdenciários por incapacidade laboral e do benefício assistencial previsto no art. 20 da Lei 8.742/93. Analisa-se, à luz da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a possibilidade de se efetuar a revisão administrativa do benefício concedido judicialmente.

Palavras-chave: seguridade social; previdência; assistência; revisão administrativa; paralelismo das formas.

A seguridade social abrange um conjunto de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. É o que prescreve o art. 194 da Constituição Federal.

Trata-se de instituição típica do paradigma jurídico do Estado social, que se incumbiu de tarefas tão diversas quanto a criação de um sistema de seguridade social, a regulamentação do mercado e das relações de trabalho entre as classes, o controle do fluxo de capitais, a formação da poupança nacional, a criação de uma rede redistributiva de renda e assunção de atividades diretas na produção de bens e serviços para a sociedade. [i]

A seguridade social “é a expressão maior do Welfare State”. [ii] Visa, em última instância, a integração dos direitos de primeira e segunda geração, mediante a preservação da dignidade da pessoa em sua dupla dimensão, isto é, tanto na ideia de autodeterminação, quanto no que diz respeito à necessidade de proteção e assistência, por parte da sociedade e do Estado, daqueles que não possuem ou tiveram reduzida sua capacidade de autodeterminação. [iii]

A previdência social é organizada sob a forma de regime geral, em que vigora o caráter contributivo e impõe-se a filiação obrigatória dos seus segurados, devendo ser observados os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.[iv]

Já a assistência social deverá ser prestada a quem dela necessitar, independen temente de contribuição à seguridade social.

A previdência tenciona atender a cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada, a proteção à maternidade, a proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário, a concessão de salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda e a pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependente supérstite.

Por sua vez, a assistência social tem por objetivos a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice, o amparo às crianças e adolescentes carentes, a promoção da integração ao mercado de trabalho, a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária, bem como a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

A origem da assistência social remete à caridade religiosa; é fundada na solidariedade e na filantropia. Assim é que na Carta Encíclica Rerum Novarum, o Papa Leão XIII exortava a sociedade e o Estado a promoverem a caridade:

Veneráveis Irmãos, não se cansem de inculcar a todas as classes da sociedade as máximas do Evangelho; façamos tudo quanto estiver ao nosso alcance para salvação dos povos, e, sobretudo, alimentem em si e acendam nos outros, nos grandes e nos pequenos a caridade, senhora e rainha de todas as virtudes. Portanto, a salvação desejada deve ser principalmente o fruto duma grande efusão de caridade, queremos dizer, daquela caridade que compendia em si todo o Evangelho, e que, sempre pronta a sacrificar-se pelo próximo, é o antídoto mais seguro contra o orgulho e o egoísmo do século. Desta virtude, descreveu S. Paulo as feições características com as seguintes palavras: «A caridade é paciente, é benigna, não cuida do seu interesse; tudo sofre; a tudo se resigna».[v]

A institucionalização da assistência social no Brasil se deu por meio da  Legião Brasileira de Assistência (LBA), fundado em 28 de agosto de 1942, pela então primeira-dama Darcy Vargas, com o objetivo de ajudar as famílias dos militares brasileiros que combateram na Segunda Guerra Mundial, sendo apoiada pela Federação das Associações Comerciais e da Confederação Nacional da Indústria.

Com o final da guerra, a LBA se tornou um órgão de assistência às famílias necessitadas em geral. Uma curiosidade é o fato de a instituição ter sucessivamente sido presidida pelas primeiras-damas da República.

O principal benefício assistencial concedido no âmbito da seguridade social é a prestação continuada devida ao idoso e à pessoa com deficiência, previsto no art. 20 da Lei nº 8.742/93:

Art. 20.  O benefício de prestação continuada é a garantia de um salário-mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011) 

No que tange à previdência, embora grande parte da doutrina aponte a Lei Elói Chaves – Decreto nº 4.682/1923 – como sendo o ponto de partida do sistema previdenciário brasileiro, pode-se dizer que o embrião da previdência social no Brasil remonta ao Decreto n° 9.912-A, de 26 de março de 1888, que regulamentou a aposentadoria dos empregados dos Correios. O ato fixava em 30 anos de efetivo serviço e idade mínima de 60 anos os requisitos para a aposentadoria[vi]. Ainda no século XIX, outros atos normativos também instituíram modelos previdenciários, como  a Lei n° 3.397, de 24 de novembro de 1888, que criou a Caixa de Socorros em cada uma das Estradas de Ferro do Império, o Decreto n° 10.269, de 20 de julho de 1889, que criou o Fundo de Pensões do Pessoal das Oficinas de Imprensa Nacional, o Decreto n° 221, de 26 de fevereiro de 1890, que instituiu a aposentadoria para os empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil, benefício depois ampliado a todos os ferroviários do Estado (Decreto n° 565, de 12 de julho de 1890), o Decreto n° 942-A, de 31 de outubro de 1890, que criou o Montepio Obrigatório dos Empregados do Ministério da Fazenda, e a Lei n° 217, de 29 de novembro de 1892, instituiu a aposentadoria por invalidez e a pensão por morte dos operários do Arsenal da Marinha do Rio de Janeiro.[vii]

Destacam-se entre os benefícios concedidos pela previdência social as aposentadorias por idade e por tempo de contribuição, o salário maternidade, o auxílio reclusão e o salário família, ambos pagos aos dependentes do segurado, e também os benefícios por incapacidade, tais como o auxílio-doença, a aposentadoria por invalidez e o auxílio-acidente, todos previstos na Lei nº 8.213/91.

Atualmente o sistema previdenciário brasileiro – um dos maiores do mundo – é gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social, autarquia federal criada pelo Decreto n° 99.350, de 27 de junho de 1990, mediante a fusão do Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (Iapas) com o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).

Os números revelam a grandeza do sistema de previdência social pátrio: existem cerca de 47.900.000 (quarenta e sete milhões e novecentos mil) de segurados, o que corresponde a aproximados 48% (quarenta e oito por cento) da população nacional economicamente ativa. Somente no ano de 2013 foram concedidos cerca de 5.200.000 (cinco milhões, duzentos mil) novos benefícios, havendo mais de 30.000.000 (trinta milhões) de benefícios em manutenção. O total de pagamentos referentes a benefícios previdenciários realizados em 2013 alcança a monta de R$ 357.000.000.000,00 (trezentos e cinquenta e sete bilhões de reais).[viii]

Foram concedidos, também, cerca de 356.000 (trezentos e cinquenta e seis mil) novos benefícios assistenciais em 2013, perfazendo um estoque de aproximados 4.190.000 (quatro milhões, cento e noventa mil) benefícios.[ix]

De outro lado, têm-se os benefícios previdenciários concedidos por ordem judicial, que correspondem a aproximados 8,50% (oito e meio por cento) do universo de benefícios implantados. Embora tal índice não se afigure elevado em termos relativos, verifica-se um significativo número de ações judiciais em números absolutos, em decorrência do amplo número de segurados atendidos pelo sistema.

Diante de números tão expressivos, torna-se fácil compreender a necessidade de se conferir um rigoroso controle no que tange à concessão e à manutenção dos benefícios previdenciários e assistenciais, sob pena de se comprometer a saúde financeira do sistema.

É nesse contexto que a legislação determina que os benefícios previdenciários concedidos em razão da incapacidade laboral e os benefícios assistenciais da LOAS sejam revistos periodicamente, de forma a se averiguar se subsistem as condições que ensejaram a concessão da prestação.

A incapacidade – ou a redução da capacidade – laboral é requisito indispensável para a concessão dos benefícios previdenciários auxílio-doença, aposentadoria por invalidez e auxílio-acidente.

Por sua vez, o benefício assistencial de prestação continuada possui como destinatário, além do idoso, a pessoa com deficiência, condição essa que deve ser comprovada por perícia médica. Outro requisito é a situação de penúria, que impeça o beneficiário de manter a própria subsistência.

O legislador cuidou de positivar a regra jurídica que estabelece a necessidade da revisão periódica dos benefícios mencionados. Assim é que o artigo 21 da Lei nº 8.742/93 estipula que:

Art. 21. O benefício de prestação continuada deve ser revisto a cada 2 (dois) anos para avaliação da continuidade das condições que lhe deram origem. (Vide Lei nº 9.720, de 30.11.1998) 

§ 1º O pagamento do benefício cessa no momento em que forem superadas as condições referidas no caput, ou em caso de morte do beneficiário.

§ 2º O benefício será cancelado quando se constatar irregularidade na sua concessão ou utilização.

Por sua vez, o art. 71 da Lei 8.212/91 cuida da revisão administrativa dos benefícios previdenciários por incapacidade:

Art. 71. O Instituto Nacional do Seguro Social-INSS deverá rever os benefícios, inclusive os concedidos por acidente do trabalho, ainda que concedidos judicialmente, para avaliar a persistência, atenuação ou agravamento da incapacidade para o trabalho alegada como causa para a sua concessão. 

Não obstante a previsão legal, a possibilidade de revisão administrativa do benefício por incapacidade concedido judicialmente é tema que já gerou muita polêmica em sede jurisprudencial.

Todavia, o Superior Tribunal de Justiça, no seu mister de fixar a interpretação do direito infraconstitucional e uniformizar a jurisprudência pátria, tem sedimentado o entendimento pela possibilidade de a Administração cumprir seu dever legal de verificar se persistem as condições que ensejaram a concessão do benefício. É o que se verifica no recém julgado Recurso Especial 1.429.976/CE:

PREVIDENCIÁRIO. CANCELAMENTO OU SUSPENSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO UNILATERALMENTE. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO PARALELISMO DAS FORMAS. DESNECESSIDADE. EXIGÊNCIA DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL POR MEIO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO. RECURSO ESPECIAL IMPROVIDO.

1. Cinge-se a controvérsia dos autos a obrigatoriedade da aplicação do princípio do paralelismo das formas nos casos de suspensão ou cancelamento de benefício previdenciário.

2. O Tribunal de origem manifestou-se sobre a possibilidade de a Autarquia suspender/cancelar o benefício previdenciário, porém, deve obedecer os princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, bem como a observância do princípio do paralelismo das formas.

3. É inaplicável o princípio do paralelismo das formas por três motivos: 1) a legislação previdenciária, que é muito prolixa, não determina esta exigência, não podendo o Poder Judiciário exigir ou criar obstáculos à autarquia, não previstos em lei; 2) foge da razoabilidade e proporcionalidade, uma vez que através do processo administrativo previdenciário, respeitando o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, é suficiente para apurar a veracidade ou não dos argumentos para a suspensão/cancelamento do benefício, e não impede uma posterior revisão judicial; 3) a grande maioria dos benefícios sociais concedidos pela LOAS - Lei Orgânica da Assistência Social - Lei n.  8.742/93, são deferidos por meio de decisão judicial, o que acarretaria excessiva demanda judicial, afetando por demasia o Poder Judiciário, bem como, a Procuradoria jurídica da autarquia, além da necessidade de defesa técnica, contratada pelo cidadão, sempre que houvesse motivos para a revisão do benefício.

4. O que a jurisprudência desta Corte exige não é a aplicação do princípio do paralelismo das formas,  é a concessão do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sempre que houver necessidade de revisão do benefício previdenciário, por meio do  processo administrativo previdenciário, impedindo com isso, o cancelamento unilateral por parte da autarquia, sem oportunizar apresentação de  provas que entenderem necessárias.

5. Conforme bem ressaltou o Tribunal de origem, o recorrente cancelou unilateralmente o benefício previdenciário, o que vai de encontro à jurisprudência desta Corte e do STF.

Recurso especial improvido.

(REsp 1429976/CE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/02/2014, DJe 24/02/2014)

O mesmo STJ já decidiu de forma diferente. Conforme lembrado no voto do e. Min. Humberto Martins, no voto proferido no REsp 1.429.976, a Corte já exigiu, para a revisão da situação fática que ensejou a concessão do benefício, o ajuizamento de ação revisional prevista no art. 471, inciso I, do Código de Processo Civil:

PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. CONCESSÃO POR ATO JUDICIAL.  CANCELAMENTO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE AÇÃO JUDICIAL PARA REVISÃO DE BENEFÍCIO CONCEDIDO JUDICIALMENTE. ANÁLISE DE VIOLAÇÃO DE MATÉRIA CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. "Deferida a aposentadoria por invalidez judicialmente, pode a autarquia previdenciária rever a concessão do benefício, uma vez tratar-se de relação jurídica continuativa, desde que por meio de ação judicial, nos termos do art. 471, inciso I, do Código de Processo Civil, e em respeito ao princípio do paralelismo das formas." (REsp 1201503 / RS, Relatora Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, SEXTA TURMA, Data do Julgamento 19/11/2012, DJe 26/11/2012)

2.  Não compete ao Superior Tribunal de Justiça manifestar-se sobre suposta ofensa constitucional, ainda que para fins de prequestionamento, sob pena de invasão da competência do Supremo Tribunal Federal.

3.  Agravo regimental a que se nega provimento.

(AgRg no REsp 1267699/ES, Rel. Ministra ALDERITA RAMOS DE OLIVEIRA (DESEMBARGADORA CONVOCADA DO TJ/PE), SEXTA TURMA, julgado em 16/05/2013, DJe 28/05/2013)

Não obstante, o douto magistrado ressaltou que o que a jurisprudência da Corte exige, na verdade, é a oportunização do contraditório ao segurado, de forma que seja possível lhe assegurar o exercício da ampla defesa. Eis os julgados mencionados no voto do e. Relator:

PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO CONTRA DECISÃO QUE DENEGOU O PROCESSAMENTO DO RECURSO ESPECIAL. RECURSO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DE EFEITO SUSPENSIVO. AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO DO INSS. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.

1.   O entendimento desta Corte é firme quanto à impossibilidade de suspensão do benefício previdenciário sem que seja assegurado o contraditório e a ampla defesa ao segurado.

2.   No caso, o ora agravado interpôs recurso administrativo do qual não obteve qualquer manifestação por parte da Autarquia, nem mesmo sobre o pedido de concessão de efeito suspensivo ao recurso, tendo esta se limitado a proceder ao cancelamento do benefício. Diante da possibilidade,  prevista em lei, de concessão de efeito suspensivo ao recurso administrativo, não poderia esse direito ser subtraído do beneficiário sem que houvesse decisão fundamentada por parte da Autarquia.

3.   Agravo Regimental desprovido.

(AgRg no Ag 949974/MG, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, QUINTA TURMA, julgado em 19/08/2009, DJe 28/09/2009)

Diante desse cenário jurisprudencial, é possível concluir que, em sede de revisão administrativa de benefício por incapacidade concedido judicialmente, o princípio do paralelismo das formas não implica a necessidade de que a revisão ocorra no bojo de um processo judicial, mas, isso sim, que seja franqueado ao segurado o devido processo legal, ainda que em sede administrativa, com seus consectários lógicos, o contraditório e a ampla defesa.

Trata-se de uma salutar e necessária opção pela valorização do processo administrativo, que bem conduzido tem potencial para contribuir decisivamente para o desafogo do Poder Judiciário.

REFERÊNCIAS:

ACUNHA, Fernando José Gonçalves. A Administração Pública brasileira no contexto do Estado Democrático de Direito. Brasília: CEAD/UnB, 2012.

ALENCAR, Hermes Arrais. Benefícios Previdenciários. 4ª ed. São Paulo: LEUD, 2009.

BRASIL. Ministério da Previdência Social. Resultado do Regime Geral de Previdência Social – RGPS. Disponível em http://www.previdencia.gov.br/a-previdencia/historico/1888-1933/. Acesso em 12/04/2014.

LEÃO XIII. Carta Encíclica Rerum Novarum. Disponível em: <http://www.vatican.va/holy_father/leo_xiii/encyclicals/documents/hf_lxiii_enc_15051891_rerum-novarum_po.html> Acesso em 03/04/2014.

SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais na Constituição Federal de 1988. 9ª ed. Porto Alegre: Revista dos Tribunais, 2012.