Resumo: Este trabalho objetiva analisar a implantação do modelo de custos pela Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, em atendimento às disposições constantes do Decreto nº 4.733/2006.

Palavra-chave: Modelo de Custos. Abordagens. Tipos de Modelos. Base de Custos. Redes de Telecomunicações. Telecomunicações. Interconexão. Metodologia. Competição.

Sumário: 1. Introdução. 2. Das diretrizes constantes no Decreto nº 4.733/2006 e da necessidade de implementação da modelagem de custos. 3. Da implementação dos modelos de custos pela Agência Nacional de Telecomunicações - Anatel. 4. Conclusão. 5. Referências Bibliográficas.

1. INTRODUÇÃO

O artigo 2º da Lei Geral de Telecomunicações – LGT (Lei nº 9.472/1997) estabelece, dentre outras coisas, que o Poder Público tem o dever de garantir a toda a população o acesso às telecomunicações, a tarifas e preços razoáveis, em condições adequadas; de estimular a expansão do uso de redes e serviços de telecomunicações pelos serviços de interesse público em benefício da população brasileira; e de adotar medidas que promovam a competição e a diversidade de serviços.

Compete, pois, à Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, órgão regulador do Setor de Telecomunicações, adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público, controlando, acompanhando e revisando as tarifas dos serviços prestados no regime público, definindo valores e homologando reajustes segundo os critérios regulamentares.

Deve-se buscar, no acompanhamento tarifário, a modicidade tarifária para o usuário em condições adequadas, a justa equivalência entre a prestação e a remuneração, a ampla e justa competição, e o estímulo ao uso e ao desenvolvimento das redes. Deve-se garantir, assim, a diversidade de opções.

Reza o artigo 6º da Lei Geral de Telecomunicações - LGT que os serviços de telecomunicações serão organizados com base no princípio da livre, ampla e justa competição entre todas as prestadoras, devendo o poder público atuar para propiciá-la, bem como para corrigir os efeitos da competição imperfeita e reprimir as infrações da ordem econômica.

A revisão das tarifas ou a fixação de critérios de reajustamento de tarifação consiste em instrumento que viabiliza a concretização da Política Nacional de Telecomunicações, permitindo, de um lado, a ampliação do acesso da população às telecomunicações, ao mesmo tempo em que deve possibilitar às prestadoras a exploração do serviço com atratividade econômica, atualidade e continuidade.

O Decreto nº 4.733, de 10 de junho de 2003, que dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações, determinou que a Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL adotasse o modelo de custo de longo prazo na definição das tarifas de interconexão e nos preços de disponibilização de elementos de rede.

Contudo, até o presente momento, a ANATEL não implementou o modelo de tarifas orientado a custos, em virtude da alta complexidade da matéria, que exige, dentre outras coisas, o desenvolvimento de metodologias bastante complexas e a apuração dos custos incorridos pelas prestadoras de telecomunicações.

Para que a modelagem de custos seja implementada com sucesso, é preciso desenvolver metodologias, avaliar as especificidades no mercado de telecomunicações no Brasil e analisar os impactos regulatórios no setor de telecomunicações.

Muito embora o assunto envolva aspectos técnicos e eminentemente econômicos, é forçoso notar que, frequentemente, esses aspectos guardam estreita interface com conceitos, regras e princípios jurídicos que necessitam de interpretação. Nesse sentido, é preciso compreender a sistemática da modelagem de custos.

Este trabalho não objetiva aprofundar os conceitos econômicos, mas sim avaliar o contato interdisciplinar dessa matéria com a área jurídica.

Como a modelagem de custos ainda está em fase de implementação pela ANATEL, existe pouca coisa escrita sobre o assunto. Contudo, trata-se de matéria de fundamental importância para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, notadamente o incremento à competição e o desenvolvimento e funcionamento das redes de telecomunicações.

As redes de telecomunicações são destinadas a dar suporte à prestação de serviços de interesse coletivo, no regime público ou privado. Para que os usuários de todas as redes possam se comunicar, a interconexão é fundamental.

Desde julho de 2013, a ANATEL vem estudando uma proposta de Regulamento sobre Metodologia para Fixação dos Valores de Tarifas de Uso de Rede Fixa do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), Valores de Referência de Uso de Rede Móvel do Serviço Móvel Pessoal (SMP) e de Exploração Industrial de Linha Dedicada (EILD) Padrão com base em Modelos de Custos, por meio do Processo nº 53500.016296/2013.

Referida proposta objetiva implantar modelagem de custos no setor de telecomunicações brasileiro, em consonância com a orientação normativa insculpida no Decreto Presidencial nº 4.733/2003.

Objetiva-se, com isso, a fixação das tarifas de uso de rede do STFC e a apuração de valores de referência para o valor de remuneração de uso de rede do SMP (VU-M) e para a EILD.

Com vista a atender os ditames do Decreto retromencionado, a ANATEL celebrou contrato, mediante processo licitatório internacional, com a União Internacional de Telecomunicações (UIT) e com consultoria especializada (Advisia and Associates) com o objetivo de dotar a Anatel dos conhecimentos e tecnologias necessários ao desenvolvimento de modelagens de custos de prestadoras de serviços de telecomunicações.

É relevante, então, verificar como se dará a implantação da modelagem de custos no setor de telecomunicações.

2. DAS DIRETRIZES CONSTANTES NO DECRETO Nº 4.733/2006 E DA NECESSIDADE DE IMPLEMENTAÇÃO DA MODELAGEM DE CUSTOS.

O Decreto nº 4.733/2006, que dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações, estabelece que:

Art. 4º As políticas relativas aos serviços de telecomunicações objetivam:

I - assegurar o acesso individualizado de todos os cidadãos a pelo menos um serviço de telecomunicação e a modicidade das tarifas;

(...)

V - a promoção do desenvolvimento e a implantação de formas de fixação, reajuste e revisão de tarifas dos serviços, por intermédio de modelos que assegurem relação justa e coerente entre o custo do serviço e o valor a ser cobrado por sua prestação, assegurado o equilíbrio econômico-financeiro do contrato;

Dentre os serviços de telecomunicações, dois se destacam: o Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC e o Serviço Móvel Pessoal – SMP. O primeiro é o serviço de telecomunicações que, por meio da transmissão de voz e de outros sinais, se destina à comunicação entre pontos fixos determinados, utilizando processos de telefonia. Já o segundo é o serviço de telecomunicação móvel terrestre de interesse coletivo que possibilita a comunicação entre estações móveis e de estações móveis para outras estações, observadas as disposições constantes da regulamentação.

Na prestação dos serviços de telecomunicações, é preciso considerar a necessidade de preservação, em regime de ampla competição, da justa equivalência entre a prestação e a remuneração, com o fim de vedar o enriquecimento imotivado às custas de outra parte ou dos usuários do serviço. Com efeito, deve-se reprimir toda prática prejudicial à competição, bem como o abuso do poder econômico.

Após a privatização dos serviços de telecomunicações e a introdução da competição no setor, a interconexão passou a ocupar um lugar de destaque, passando a ser acompanhada de perto pelo órgão regulador.

Operou-se uma verdadeira mudança de paradigma no setor de telecomunicações. Essa modificação na organização das telecomunicações brasileiras se insere no contexto do processo de privatização do Sistema Telebrás, em que se passou do monopólio estatal para um sistema que introduziu o regime de competição na prestação dos serviços de telecomunicações.

Gabriel Godofredo Fiuza de Bragança salienta que a estrutura do setor de telecomunicações no Brasil passou por profundas transformações e evoluiu de um monopólio estatal verticalmente integrado para um modelo de regulação baseado na livre entrada de agentes[1].

Para implementar tal mudança foi necessária a edição da Emenda Constitucional nº 8, de 15 de agosto de 1995, que afastou a exigência de que os serviços de telecomunicações fossem diretamente prestados pelo Estado ou pelas empresas sob seu controle, muito embora tenha permanecido inalterada a titularidade estatal concernente a tais serviços.

As Concessionárias têm a obrigação de efetivar a interconexão, à rede por ela operada, de redes de outros prestadores de serviços de telecomunicações de interesse coletivo, em regime público ou privado, observando e fazendo observar as normas e regulamentos editados pela Anatel a este respeito. Do mesmo modo, para as autorizadas de SMP é obrigatória a interconexão entre redes.

No tocante ao assunto, Gabriel Godofredo Fiuza de Bragança salienta que:

A LGT estabelece as principais diretrizes para a interconexão de redes. No tocante ao regime tarifário, destacam-se duas determinações em particular: a obrigatoriedade de interconexão e a de tratamento não-discriminatório. Isso implica que uma determinada detentora de rede não pode proibir o acesso à sua rede por um potencial rival e não pode oferecer tarifas diferenciadas, nas mesmas condições de acesso, para distintas operadoras interessadas na interconexão. O Regulamento Geral de Interconexão (RGI), Resolução 40/98 da Anatel, disciplina de maneira mais pormenorizada diversos aspectos envolvidos na interconexão.

Nota-se uma especial preocupação com a coibição de comportamentos anticompetitivos. Em particular, o artigo 8º proíbe a prática de subsídios para a redução artificial de preços, o uso não-autorizado de informações obtidas dos concorrentes, a omissão de informações técnicas e comerciais relevantes à prestação do serviço por outrem, a exigência de condições abusivas para a celebração do contrato de interconexão, a obstrução ou protelação intencional das negociações, a coação visando à celebração do contrato de interconexão e a imposição de condições que impliquem uso ineficiente das redes ou equipamentos interconectados[2].

O legislador estabeleceu condições ao uso das redes de telecomunicações, com o objetivo de fomentar a competição no setor e de ampliar o acesso às redes. Nesse sentido, a Lei Geral de Telecomunicações – LGT estabelece que:

Art. 146. As redes serão organizadas como vias integradas de livre circulação, nos termos seguintes:

I - é obrigatória a interconexão entre as redes, na forma da regulamentação;

II - deverá ser assegurada a operação integrada das redes, em âmbito nacional e internacional;

III - o direito de propriedade sobre as redes é condicionado pelo dever de cumprimento de sua função social.

A própria LGT, no parágrafo único do artigo 146, define a interconexão como a ligação entre redes de telecomunicações funcionalmente compatíveis, de modo que os usuários de serviços de uma das redes possam se comunicar com usuários de serviços de outra ou acessar serviços nela disponíveis.

O art. 152 da LGT, por sua vez, dispõe que o provimento da interconexão será realizado em termos não discriminatórios, sob condições técnicas adequadas, garantindo preços isonômicos e justos, atendendo ao estritamente necessário à prestação do serviço.

As condições para a interconexão de redes são livremente negociadas entre os interessados, mediante acordo, que deve observar todas as disposições constantes do arcabouço regulatório. A eficácia desse acordo depende de homologação pela Agência. Caso não haja acordo entre as prestadoras, a Agência, por provocação de um deles, arbitrará as condições para a interconexão, nos termos do § 2º do artigo 153 da LGT.

Por último, o artigo 155 da LGT estabelece que:

Art. 155. Para desenvolver a competição, as empresas prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo deverão, nos casos e condições fixados pela Agência, disponibilizar suas redes a outras prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo.

Em obediência aos ditames legais, o artigo 59 do Regulamento dos Serviços de Telecomunicações^[3] estabelece o seguinte:

Art. 59. As redes de suporte a serviço prestado no interesse coletivo serão organizadas como vias integradas de livre circulação, nos termos seguintes:

I - é obrigatória a interconexão entre as redes, na forma da regulamentação;

II - deverá ser assegurada a operação integrada das redes, em âmbito nacional e internacional;

III - o direito de propriedade sobre as redes é condicionado pelo dever de cumprimento de sua função social.

Como se percebe, a regulamentação brasileira determina que a operadora que aufere receita deve remunerar todas as redes envolvidas no encaminhamento da chamada, de acordo com o valor acordado entre as partes envolvidas. Apesar de o valor ser livremente pactuado, a ANATEL fixa um limite máximo que pode ser cobrado pelo uso das redes.

De acordo com o arcabouço regulatório, as prestadoras estão obrigadas a disponibilizar sua rede às demais por meio da interconexão. Tal obrigação gera deveres recíprocos, dentre eles, o direito à remuneração pelo uso de redes.

A necessidade de remuneração pelo uso de redes de terceiro, do mesmo modo, está prevista no Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP, aprovado pela Resolução nº 438, de 10/07/2006.

No que tange ao SMP, o § 2º do artigo 13 do Regulamento aprovado pela Resolução nº 438/2006 dispõe que a Anatel coibirá, de ofício ou a requerimento de qualquer interessado, atitudes abusivas que prejudiquem a pactuação do VU-M.

Quanto à interconexão, o Decreto nº 4.733/2006 dispõe o seguinte:

Art. 7º A implementação das políticas de que trata este Decreto, quando da regulação dos serviços de telefonia fixa comutada, do estabelecimento das metas de qualidade e da definição das cláusulas dos contratos de concessão, a vigorarem a partir de 1º de janeiro de 2006, deverá garantir, ainda, a aplicação, nos limites da lei, das seguintes diretrizes:

I - a definição das tarifas de interconexão e dos preços de disponibilização de elementos de rede dar-se-á por meio da adoção de modelo de custo de longo prazo, preservadas as condições econômicas necessárias para cumprimento e manutenção das metas de universalização pelas concessionárias;

(...)

§ 1º O modelo a que se refere o inciso I deste artigo será construído mediante a aplicação de sistema de otimização de custos, a ser implementado pela agência reguladora, considerando os custos de amortização dos investimentos realizados para a prestação do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC e as tarifas de interconexão das redes de suporte aos diversos serviços de telecomunicações, de forma sistêmica e balanceada, abrangendo todos os segmentos socioeconômicos e geográficos.

Como se observa, o dispositivo estabelece que a definição das tarifas de interconexão e dos preços de disponibilização de elementos de rede se dará por meio da adoção de modelo de custo de longo prazo.

No que se refere à remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, a ANATEL aprovou a Resolução nº 588/2012. Seu artigo 10º dispõe que os valores máximos das Tarifas de Uso de Rede de Concessionária do STFC e de Prestadora de STFC, pertencente a grupo detentor de PMS, na oferta de interconexão em rede fixa serão fixados pela Anatel. Já os artigos 12 e 13 tratam da aplicação do modelo Long Run Incremental Costs - LRIC (que será visto mais adiante) para a fixação desses valores máximos.

O Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC define a Tarifa de Uso (TU) como sendo o valor que remunera por unidade de tempo uma Prestadora de STFC pelo uso de sua rede. Compreende a Tarifa de Uso de Rede Local, a Tarifa de Uso de Rede Interurbana Nível 1, a Tarifa de Uso de Rede Interurbana Nível 2 ou a Tarifa de Uso de Comutação.

Já a Tarifa de Uso de Rede Local (TU-RL) é definida como o valor que remunera por unidade de tempo uma Prestadora de STFC pelo uso de sua Rede Local na realização de uma chamada.

Em suma, a remuneração pelo uso da Rede Local é devida à Prestadora de STFC quando sua Rede Local for utilizada para originar ou terminar chamadas e é calculada com base na Tarifa de Uso de Rede Local (TU-RL).

Ocorre que a ANATEL, até o presente momento, não estabeleceu metodologia com base em modelo de custos para fixação dos valores máximos das tarifas de uso de rede fixa.

Quanto ao Serviço Móvel Pessoal - SMP, o artigo 14 do regulamento aprovado pela Resolução nº 438/2006 prevê que a ANATEL determinará o valor de referência de VU-M (RVU-M) de Prestadora de SMP pertencente a Grupo detentor de PMS na oferta de interconexão em rede móvel.

De acordo com o Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP, o valor de Referência de VU-M (RVU-M) é o valor resultante do processo de apuração dos custos associados ao VU-M de uma dada Prestadora.

Essa matéria também é tratada no art. 7º do regulamento anexo à Resolução nº 576/2011 e no art. 41 do Plano Geral de Metas de Competição - PGMC (Resolução nº 600/2012).

No entanto, como já explicitado, o dispositivo ainda não foi aplicado, tendo em vista que, até o presente momento, a ANATEL não estabeleceu metodologia baseada em modelo de custos para fixação dos valores de referência de uso de rede móvel do SMP.

O Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP, aprovado pela Resolução nº 438/2006, em consonância com o Decreto nº 4.733/2006, dispõe que:

Art. 14. A partir da data estabelecida em Resolução, a Anatel determinará, com base no modelo FAC, o valor de referência de VU-M (RVU-M) de Prestadora de SMP pertencente a Grupo detentor de PMS na oferta de interconexão em rede móvel, que será utilizado como referência quando da resolução de conflitos relacionados à pactuação do VU-M mencionada no artigo 13, considerando:

I - os custos correntes incorridos por uma prestadora hipotética eficiente, apurados por modelo desenvolvido pela Anatel;

II - os custos históricos informados pelas prestadoras e aceitos pela Anatel, nos termos da regulamentação.

Parágrafo único. A Anatel poderá, oportunamente, determinar o RVU-M com base no modelo LRIC, conforme regulamentação específica.

Já a Resolução nº 480/2007, que trata sobre a apresentação de Documento de Separação e Alocação de Contas – DSAC, por Prestadora de SMP com Poder de Mercado Significativo – PMS, em seu art. 4º, fixou data para a determinação do RVU-M, senão vejamos:

Art. 4º Definir que, a partir de 2010, a Anatel determinará, com base no modelo FAC, o valor de referência de VU-M (RVU-M) de Prestadora de SMP pertencente a Grupo detentor de PMS na oferta de interconexão em rede móvel.

No entanto, referido prazo não foi atendido, já que essa sistemática, até a presenta data, ainda não foi implantada.

Há, ainda, previsão regulamentar no sentido de que a ANATEL defina os valores de referência de EILD.

A Exploração Industrial de Linha Dedicada (EILD) é uma modalidade de Exploração Industrial em que uma Prestadora de Serviços de Telecomunicações fornece a outra Prestadora de Serviços de Telecomunicações, mediante remuneração preestabelecida, Linha Dedicada com características técnicas definidas para constituição da rede de serviços desta última.

O Regulamento de EILD[4] define a EILD Padrão como a Exploração Industrial de Linha Dedicada ofertada obrigatoriamente pelas Entidades Fornecedoras pertencentes a Grupo detentor de PMS na oferta de EILD.

O artigo 15 do regulamento de EILD, do mesmo modo dos regulamentos supracitados, prevê que os valores de referência de EILD Padrão a serem utilizados pelas Entidades Fornecedoras pertencentes a Grupo detentor de PMS na oferta de EILD serão estabelecidos com base em modelos de custos. Assim como os demais, o dispositivo ainda não foi aplicado.

3. DA IMPLEMENTAÇÃO DOS MODELOS DE CUSTOS PELA AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES - ANATEL.

Na Exposição de Motivos do Decreto nº 4.733/03, foi consignado o seguinte:

“em face da dinâmica do mercado de telecomunicações, faz-se necessário que as políticas de regulação sofram constantes aperfeiçoamentos, que permitam a transição do monopólio para a competição. Essa transição exige a criação de estruturas e incentivos que sustentem o desenvolvimento da competição e que, em última instância, permitam a mudança do caráter regulatório prévio para um caráter de acompanhamento, em um mercado com muitos participantes e nenhum dominante. Adicionalmente, espera-se que tais mecanismos continuem gerando novos investimentos”.[5]

Como se observa, com a introdução da competição no setor de telecomunicações, a metodologia empregada pela Agência, no que concerne à interconexão de redes, deve ser aperfeiçoada.

Portanto, faz-se necessário empregar novas metodologias no desenvolvimento de modelagem de custos de prestadoras de serviços de telecomunicações, para que sejam apurados os valores máximos das tarifas de uso de rede fixa e os valores de referência de uso de rede móvel do SMP e de EILD, com base em modelos de custos.

Para que a regulamentação tenha desempenho máximo, a Agência deve ter acesso aos custos reais incorridos por cada prestadora. De posse desses elementos, a ANATEL terá mais critérios, elementos e parâmetros para regular o setor. Isso dará mais segurança, confiabilidade e propiciará maior agilidade na tomada de decisão.

Quanto à metodologia de apuração de custos, Gabriel Godofredo Fiuza de Bragança salienta que:

Apenas com o desenvolvimento de um sistema de apuração eficiente dos custos da empresa regulada, podemos inferir se os preços estão excessivamente desalinhados. Em relação à competição, isso implica estabelecer tetos tarifários mais próximos dos níveis competitivos e evitar ganhos extraordinários por parte da incumbente, possibilitando um nível de entrada mais próximo do ideal. Por outro lado, em termos de investimento, é importante saber se os níveis considerados competitivos contemplam a incerteza inerente ao setor[6].

No tocante às consequências da não utilização da modelagem de custos, o referido autor pondera o seguinte:

(...) A agência reguladora tem dificuldades práticas em inferir e premiar o esforço empreendido por uma determinada operadora para aumentar a eficiência e melhorar os serviços. A apuração dos custos é uma maneira indireta de se auferir esse esforço e, além disso, serve para balizar o teto tarifário de forma que não haja resultados econômicos muito diferentes dos aceitáveis em um mercado competitivo.

Entretanto, não há no aparato regulatório das telecomunicações brasileiras qualquer tipo de tentativa sistemática de inferência dos custos econômicos das operadoras. O traço mais sintomático dessa regulação “às cegas” está na definição ad hoc dos primeiros tetos tarifários e também no estabelecimento arbitrário da seqüência de fatores de transferência na fórmula de reajuste tarifário.

Existem duas conseqüências possíveis do price cap “às cegas”. A primeira é o regulador estabelecer um nível excessivamente baixo para o teto e acabar obrigando as operadoras a reduzir fortemente a qualidade dos serviços prestados para se viabilizarem. A outra situação, talvez mais relacionada ao caso brasileiro, é a possibilidade de o teto ser excessivamente alto e permitir que ganhos extraordinários sejam auferidos pelo monopolista da telefonia local[7].

Por meio da implementação da modelagem de custos, a Agência passa a dispor de dados que a ajudarão a estabelecer os valores máximos de tarifa e os valores de referência. Com esses dados, a Agência terá total capacidade para avaliar os preços praticados no mercado de interconexão.

Analisando a competição no mercado de Serviço de Telefonia Fixa Comutado na modalidade Longa Distância Nacional (STFC-LDN) no Brasil, Marco Antônio de Castro explicita o seguinte:

Os modelos de valoração da interconexão baseados em custo são aqueles que geram a maior eficiência, uma vez que replicam uma situação de mercado competitivo. Nesse mercado competitivo, as tarifas cobradas tendem a refletir os custos incorridos no fornecimento de interconexão, adicionadas de uma remuneração de capital adequada ao risco inerente ao negócio. Dessa forma, pelo estímulo à eficiência, as tarifas baseadas em custos são consideradas as mais adequadas pelas principais entidades de regulamentação internacionais[8].

Com o objetivo de atender às disposições contidas no inciso I do artigo 7º do Decreto nº 4.733/2003, foi contratada uma consultoria especializada para que a ANATEL detivesse os conhecimentos e tecnologias necessários ao desenvolvimento de modelagens de custos de prestadoras de serviços de telecomunicações. A empresa contratada foi a Advisia and Associates.

De posse do estudo elaborado pela empresa especializada, o corpo técnico especializado da Agência elaborou uma proposta de Regulamento sobre Metodologia para Fixação dos Valores Máximos das tarifas de uso de rede fixa do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), e Valores de Referência de Uso de Rede Móvel (RVU-M) do SMP e de EILD Padrão, com base em modelos de custos.

A referida proposta foi submetida à Consulta Pública nº 40/2013, tendo sido publicada no Diário Oficial da União – DOU de 30 de setembro de 2013.

Como já ressaltado, este trabalho não objetiva aprofundar os conceitos econômicos, mas sim avaliar o contato interdisciplinar dessa matéria com a área jurídica.

A proposta de norma apresenta definições que deverão ser empregadas pela Agência na elaboração da modelagem de custos.

Constam as definições das abordagens Top-Down e Bottom-Up, dos modelos Fully Allocated Costs (FAC) e Long Run Incremental Costs (LRIC), e das bases de custos Historical Cost Accounting (HCA) e Current Cost Accounting (CCA).

A combinação desses elementos possibilita a elaboração de diversas metodologias de apuração de custos. Desse modo, existe uma variedade de modelos que poderão ser utilizados, podendo cada um deles se valer tanto da abordagem do tipo Top-down (top-down FAC-HCA, top-down FAC-CCA, top-down LRIC) como da abordagem do tipo Bottom-up (botton-up LRIC).

O Estudo para fixação dos valores máximos das tarifas de uso de rede fixa do STFC, dos Valores de referência de uso de rede móvel do SMP e de EILD, com base em modelo de custos, desenvolvido pela Advisia, publicado juntamente com a Consulta Pública nº 40/2013, discorreu sobre cada um desses elementos:

No caso da abordagem top-down, utilizam-se os dados contábeis de cada operadora como ponto de partida para obtenção dos custos (OPEX e CAPEX) por produto, ou seja, é uma abordagem que utiliza os dados reais das operadoras para se determinar os custos das tarifas de interconexão. No entanto, apesar de apresentar um custo próximo à realidade das operadoras, ele contém todas as ineficiências das redes atuais das operadoras.

Já a abordagem bottom-up permite o cálculo do custo de uma operadora hipotética eficiente. Como a rede é dimensionada de forma bottom-up, ou seja, inicia-se com o tráfego a ser transportado pela operadora modelada e então se calculam os ativos necessários para atender esse tráfego e as obrigações regulatórias, essa abordagem permite que ineficiências sejam excluídas para a operadora modelada. O nível de eficiência, no entanto, pode ser escolhido de forma a inserir a operadora modelada em um cenário realista, como considerar todas as obrigações regulatórias impostas pela Anatel.

Resumindo, a abordagem top-down parte de dados já conhecidos (plano de contas das operadoras) enquanto a abordagem bottom-up exige que haja o levantamento da demanda pelos serviços e modelagem completa de uma rede de telecomunicações hipotética. [9]

Com relação às modelagens, o estudo supramencionado explicita o seguinte:

Os dois tipos de modelagem mais utilizados internacionalmente são Custos Totalmente Alocados (Fully Allocated Costs – FAC) e Custos Incrementais de Longo Prazo (Long-Run Incremental Costs – LRIC).

O custeio pela metodologia FAC envolve a alocação de todos os custos incorridos para provimento dos serviços de telecomunicações num determinado período baseado num conjunto de critérios como utilização de rede, minutos ou receita.

Usualmente, a metodologia FAC é utilizada em conjunto com a abordagem top-down, mas é possível utilizá-la também com a abordagem bottom-up. Essa metodologia permite a alocação de custos e despesas por meio de critérios de alocação baseados no princípio da causalidade, uma vez que é baseada no princípio de alocação de custos da metodologia ABC (Activity based costing, ou em português Custeio baseado em atividades).

Por outro lado, o LRIC é definido como um modelo de apuração de custos no qual todos os custos incrementais de longo prazo atualizados a valores correntes relativos à prestação isolada de determinado serviço, incluído o custo de capital, são distribuídos segundo princípios de causalidade a todos os produtos oferecidos. O conceito de “custo incremental” é definido como “a economia que seria obtida caso o serviço deixasse de ser fornecido”.

No modelo LRIC, todos os custos são considerados variáveis no longo prazo uma vez que a capacidade de prestação de serviços não é considerada uma limitação[10].

No tocante às bases de custos HCA e CCA, o referido estudo traz as seguintes considerações:

Com relação à base de custos considerada em cada modelo, há duas opções principais: Historical Cost Accounting (HCA) ou Current Cost Accounting (CCA).

A base de custos HCA considera o plano de contas contábeis original das prestadoras inclui sua base de ativos histórica obtida de maneira eficiente ou não. O uso de custos históricos para avaliar os ativos das prestadoras pode refletir as condições na época de aquisição que podem ser bastante diferentes da época em que a análise de custos está sendo feita e, dessa forma, incorporar efeitos indesejáveis no contexto de regulação de tarifas.

A base de custos CCA considera os custos que uma operadora teria incorrido no passado para compor sua base de ativos imobilizados utilizando preços e tecnologia atuais. Isso implica que todos os ativos são reavaliados e aqueles que não estão mais disponíveis são avaliados pelo critério de Ativo Moderno Equivalente.

Teoricamente, a base CCA captura as eficiências da inovação e evolução de preços. Além disso, o cálculo de depreciação dos ativos imobilizados na base CCA não resulta numa depreciação uniforme como para base HCA, pois considera os custos de substituição dos ativos.[11] 

Quanto aos modelos de contabilização, cada um deles apresenta vantagens e desvantagens[12]. Desse modo, cada uma das modelagens será utilizada de acordo com os objetivos do órgão regulador, para que seja obtido o valor final mais adequado e razoável, considerando todas as peculiaridades envolvidas (como, por exemplo, o incentivo à eficiência e à competição).

Por meio da aprovação do regulamento submetido à Consulta Pública nº 40/2013, a ANATEL intenta estabelecer as bases metodológicas e de informação, bem como fixar os objetivos e os parâmetros que serão levados em consideração em cada um dos modelos propostos, diante da necessidade de regras de imputação de custos bem definidas. Isso permitirá que a Agência faça uso de determinada modelagem de acordo com o objetivo pretendido.

Os valores máximos das tarifas e os valores de referência serão fixados tendo como base os resultados dos modelos de custos, acompanhados da devida interpretação e significação dos resultados.

O estudo realizado pela empresa de consultoria especializada, ao final, concluiu o seguinte:

(...) Nesta fase, o objetivo foi estabelecer as bases metodológicas e de informação para a determinação das tarifas e valores de referência desejados.

Nesse sentido, é importante ressaltar que os resultados dos modelos não devem ser considerados diretamente como limites de variação ou mesmo metas a serem atingidas. Os resultados não determinam o quanto deve ser o valor de uma tarifa, mas são apenas referências para a tomada de decisão do agente regulador. Esses resultados dos modelos (HCA, CCA, LRIC e bottom-up), dependem da correta interpretação dos mesmos, uma vez que cada modelo possui característica de comportamento de valores muito distinta, sendo que cada um reflete um tipo de informação e consideração.

Assim, não basta apenas o entendimento do significado de cada resultado para a definição de tarifas. É necessário também identificar quais seriam os impactos esperados e a eventual necessidade de se regularem as tarifas em valores diferentes do modelo de custo, pois esse não deve ser visto como um fim, mas apenas como uma informação adicional para a decisão do regulador sobre a melhor estratégia para atingir os seus objetivos regulatórios.

Dessa forma, sabe-se que a ferramenta do modelo de custos, permite não apenas o conhecimento dos valores para a tomada de decisão, mas também uma maior facilidade de diálogo com os agentes do setor e a sociedade.

Deve-se levar em conta também que a determinação de tarifas é um dos principais instrumentos regulatórios para a defesa da concorrência e manutenção de uma dinâmica de mercado saudável, ao mesmo tempo em que promove incentivos diferenciados para cada operadora, podendo incentivar novos investimentos, a busca de eficiência ou buscar a remuneração justa dos investimentos passados. Por isso, deve ser utilizada levando em consideração os possíveis impactos em cada operadora.

(...)

É importante enfatizar que os modelos de custos são ferramentas analíticas que possibilitam à Anatel maior clareza nas suas avaliações e maior transparência na definição de valores de referência e tarifas. Convém ressaltar a importância da atualização e evolução dos modelos de custos, para que permitam à Anatel aprimorar as tomadas de decisões e auxiliar na elaboração de ações governamentais que contemplem os objetivos das políticas públicas ao longo do tempo.[13]

Como se observa, a Agência não está obrigada a utilizar um determinado valor obtido por meio de uma modelagem específica. Com efeito, a aplicação da modelagem de custos não se presta a determinar o exato valor da tarifa, mas sim para subsidiar a decisão do Conselho Diretor da ANATEL.

A definição dessas tarifas e valores de referência deve levar em consideração diversos aspectos, como, por exemplo, os custos históricos de cada operadora, a simulação de um ambiente competitivo, o incentivo à eficiência, o incentivo à competição e a justa equivalência entre o custo do serviço e a remuneração da prestadora.

Um dos objetivos mais importantes é a proteção dos consumidores e da concorrência.

Em suma, a Agência poderá se valer de todas as metodologias disponíveis e avaliar qual o valor mais adequado, considerando as vantagens e desvantagens de cada metodologia empregada, bem como outros aspectos dispostos na regulamentação.

Os resultados obtidos em razão da aplicação dessas metodologias devem ser devidamente interpretados e justificados, bem como a decisão final deve ser devidamente fundamentada.

É necessário, ainda, que se avaliem os impactos regulatórios. Essa medida é de fundamental importância para a gestão regulatória. No que toca à Análise de Impacto Regulatório (AIR), o estudo realizado pela Consultoria Especializada traz as seguintes considerações:

Com base nesses anseios, a AIR deve servir aos órgãos reguladores informações que permitam aprimorar as tomadas de decisões e os auxiliem na elaboração de ações governamentais que contemplem os objetivos das políticas públicas. Dessa forma, a AIR viabiliza a prestação de contas (accountability) e a transparência para a sociedade e as principais partes envolvidas sobre os potenciais impactos das intervenções. Segundo JACOBS (1997, in SOUSA, 2011), a AIR:

“i) fortalece a governança regulatória, na medida em que promove uma maior consideração dos impactos da ação governamental, incluindo uma análise de seus custos e benefícios; ii) melhora os mecanismos de consulta e de transparência no processo de regulação; iii) informa (...) sobre os possíveis impactos em outras políticas ou áreas; e iv) promove uma maior responsabilização do agente público.”

Segundo Lima (2009), não existe um modelo fechado e único de como deve ser uma AIR, uma vez que é possível observar diversas aplicações diferentes. O modelo deve refletir as especificidades de cada caso, como os objetivos da regulação em questão, as diferenças culturais do país na qual será aplicada, as suas disponibilidades de recursos e os marcos institucionais[14].

Portanto, no momento da fixação dos valores máximo das tarifas e dos valores de referência, deve ser procedida a avaliação dos impactos regulatórios.

Inclusive, é possível que a Agência fixe uma data para sua efetivação, a fim de que as prestadoras possam se adequar a nova realidade (período de transição).

No tocante aos valores de referência de VU-M, a Agência já vem adotando algumas medidas transitórias, no sentido de corrigir algumas distorções verificadas, como, por exemplo, na Resolução nº 576/2011 e na Resolução nº 600/2012 (Plano Geral de Metas de Competição).

No entanto, somente com a implantação da modelagem de custos, as distorções serão integralmente contornadas. Só assim a ANATEL poderá atuar de forma firme e precisa, evitando o cometimento de atos abusivos por parte das prestadoras. É preciso afastar o risco da prática de preços anticoncorrenciais.

Há uma tendência internacional de regulamentar estes preços, garantindo a operação efetiva dos mecanismos concorrenciais no setor.

Para que o mercado seja competitivo, é necessário garantir o acesso a novos agentes, impedir práticas anticompetitivas entre os agentes incumbentes, evitar ganhos extraordinários, e proteger os interesses do consumidor.

Como um dos alicerces do modelo regulatório é a competição, é preciso buscar soluções que minimizem ou impeçam desequilíbrios concorrenciais. Uma saída para solucionar o problema é a adoção do modelo de regulação baseado em custos.

Apenas com o desenvolvimento de um sistema de apuração eficiente dos custos da empresa regulada, será possível apurar se os preços estão ou não excessivos.

A Anatel tem se pautado pela transparência no processo de desenvolvimento dos modelos de custos. Com efeito, por meio da Consulta Pública nº 26/2012, de 28 de junho de 2012, a Agência disponibilizou o Documento com a Abordagem Conceitual para os Modelos LRIC Bottom-up de Rede Móvel e Fixa, com objetivo de apresentar os pontos conceituais que foram a base para a construção do modelo bottom-up. A Anatel ainda disponibilizou amplo material para subsídio da Consulta Pública nº 40/2013,

A Agência também solicitou informações históricas e projeções futuras, de cunho técnico e econômico das prestadoras, com o objetivo de complementar os dados já recebidos por meio do DSAC.

Além disso, em dezembro de 2012, foi realizado o Seminário Internacional de Modelo de Custos, no qual foram apresentados e detalhados diversos elementos do projeto de modelo de custos.

4. CONCLUSÃO.

Desde o ano de 2010, há uma expectativa de que a ANATEL implemente o modelo de tarifas orientadas a custos. Vale lembrar que o Decreto nº 4.733 foi publicado no DOU de 11 de junho de 2003.

O modelo atualmente praticado necessita de aperfeiçoamento. A ANATEL precisa de elementos objetivos, claros e precisos para avaliar a regularidade dos preços que atualmente estão sendo negociados no mercado.

Desse modo, a implementação da modelagem de custos poderá solucionar o problema e evitar uma precificação equivocada e que acarrete prejuízos aos consumidores.

Como visto, há uma tendência internacional de regulamentar estes preços, garantindo a operação efetiva dos mecanismos concorrenciais.

Vale frisar que é necessário garantir o acesso a novos agentes, impedir práticas anticompetitivas entre os agentes incumbentes, evitar ganhos extraordinários, e proteger os interesses do consumidor.

Como um dos alicerces do modelo regulatório é a competição, é preciso buscar soluções que minimizem ou impeçam desequilíbrios concorrenciais. Uma saída para solucionar o problema é a adoção do modelo de regulação baseado em custos.

Na verdade, a ANATEL está vinculada às determinações legais que impõe a prática de preços isonômicos e justos no provimento de interconexão. Vale lembrar que o direito de propriedade sobre as redes é condicionado pelo dever de cumprimento de sua função social.

Muito embora o uso das redes deva ser remunerado, não se pode permitir a cobrança de preços excessivos. Tal conduta configura ato abusivo e anticoncorrencial.

Já em 2003, o Decreto nº 4.733/2003, determinou que a ANATEL adotasse modelo de custo de longo prazo, com vistas a solucionar essa questão.

Desse modo, faz-se necessário o emprego de novas metodologias no desenvolvimento de modelagem de custos, voltadas especificamente para a aplicação no setor de telecomunicações brasileiro, para que sejam apurados os valores máximos das tarifas de uso de rede fixa e dos valores de referência de uso de rede móvel do SMP e de EILD.

A aplicação da modelagem de custos permite que a Agência tenha conhecimento dos custos reais de cada operadora. Com isso, a Agência passa a dispor de dados que a ajudarão a estabelecer os valores máximos de tarifas e os valores de referência.

Por meio da regulamentação sobre os critérios utilizados na modelagem de custos, a ANATEL intenta estabelecer as bases metodológicas e de informação, bem como fixar os objetivos e parâmetros que serão levados em consideração em cada um dos modelos propostos, diante da necessidade de regras de imputação de custos bem definidas.

A Agência fará uso de determinada modelagem de acordo com o objetivo pretendido. Nesse processo, a Agência não está obrigada a utilizar um determinado valor obtido por meio de uma modelagem específica, pois a aplicação da modelagem de custos não se presta a determinar o exato valor da tarifa, mas sim para subsidiar a decisão do Conselho Diretor da ANATEL.

A definição dessas tarifas e valores de referência deve levar em consideração diversos aspectos, como, por exemplo, o incentivo à competição, o incentivo à eficiência, e a justa equivalência entre o custo do serviço e a remuneração da prestadora.

Em suma, a Agência poderá se valer de todas as metodologias disponíveis e avaliar qual o valor mais adequado, considerando as vantagens e desvantagens de cada metodologia empregada, bem como outros aspectos dispostos na regulamentação.

É necessário, ainda, que se avaliem os impactos regulatórios. Essa medida é de fundamental importância para a gestão regulatória.

Com a implantação da modelagem de custos, as distorções verificadas atualmente poderão ser contornadas. Só assim a ANATEL poderá atuar de forma firme e precisa, e evitar o cometimento de atos abusivos por parte das prestadoras.

REFERÊNCIAS

ANATEL, Anexo à Resolução nº 410, de 11 de julho de 2005, Regulamento Geral de Interconexão. Disponível em: < http://legislacao.anatel.gov.br/resolucoes/20-2005/167-resolucao-410> Acesso em 21.02.2014.

ANATEL, Anexo à Resolução nº 438, 10 de julho de 2006, Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP. Disponível em: < http://legislacao.anatel.gov.br/resolucoes/21-2006/92-resolucao-438> Acesso em 21.02.2014.

ANATEL. Anexo à Resolução nº 73, de 25 de novembro de 1998. Regulamento dos Serviços de Telecomunicações. Disponível em : <http://legislacao.anatel.gov.br/resolucoes/13-1998/34-resolucao-73> Acesso em 21.02.2014.

ANATEL. Anexo à Resolução nº 588, de 7 de maio de 2012. Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC. Disponível em: <http://legislacao.anatel.gov.br/resolucoes/34-2012/374-resolucao-588> Acesso em 21.02.2014.

ANATEL. Anexo à Resolução nº 590, de 15 de maio de 2012. Regulamento de Exploração Industrial de Linha Dedicada – EILD.. Disponível em: < http://legislacao.anatel.gov.br/resolucoes/34-2012/332-resolucao-590> Acesso em 21.02.2014.

BRAGANÇA, Gabriel Godofredo Fiuza de. A remuneração de redes nas telecomunicações e a nova orientação a custos: avaliação e perspectivas para a telefonia fixa brasileira. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, 2005. Disponível em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2063946.PDF> Acesso em 24 de fevereiro de 2014.

CASTRO, Marco Antônio de. Competição no mercado de Serviço de Telefonia Fixa Comutado na modalidade Longa Distância Nacional (STFC-LDN) no Brasil, no período de 2000 a 2010: o problema da tarifa de utilização de rede local. Dissertação de Mestrado Profissional submetida ao Centro de Estudos em Regulação de mercados da Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade e Ciência da Informação e Documentação da Universidade de Brasília. 2011, p. 21. Disponível em: http://repositorio.unb.br/bitstream/10482/9841/5/2011_MarcoAnt%C3%B4niodeCastro.pdf Acesso em 25/02/2014.

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Relatório para ANATEL e União Internacional de Telecomunicações. Estudo para fixação dos valores máximos das tarifas de uso de rede fixa do serviço telefônico Fixo Comutado (STFC), dos Valores de referência de uso de rede móvel do Serviço Móvel Pessoal (SMP) e de Exploração Industrial de Linha Dedicada (EILD), com base em modelo de custos. Versão para publicação. p. 15. Disponível em: http://sistemasnet/sacp/Parametros/ArquivosAnexos/30092013_104735_08_Estudo%20para%20fixação%20de%20valores

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