Recentemente foi realizada pela Polícia Federal uma operação policial, denominada Onipresente, envolvendo médicos que não estariam cumprindo sua carga horária por trabalharem em outros locais, postos também públicos, acumulando uma jornada de trabalho com vínculos incompatíveis entre si, em evidente prejuízo às instituições públicas envolvidas.[i] 

A questão da acumulação de cargos públicos está disciplinada na Constituição Federal, da seguinte forma[ii]:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 

a) a de dois cargos de professor; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 

b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 

c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 34, de 2001) 

Conforme disposto na Carta Magna como regra é vedada a acumulação de cargos públicos, porém, há um rol taxativo, disposto nas alíneas acima, e que rege as possibilidades de cargos acumuláveis. A compatibilidade é a exigência legal imposta para a acumulação, devendo ser, portanto, cumprida.

O Estatuto dos Servidores Públicos[iii] regula as condições dispostas pela Constituição Federal, tratando da regra geral da inacumulabilidade e ao mesmo tempo, excepcionando os casos previstos na Lei Maior, imputando à mesma forma, o requisito da compatibilidade de horários.

Ocorre que a legislação aqui disposta trata da observância da compatibilidade de horários, porém, não oferece as delimitações necessárias quanto sua eficácia na situação concreta, como por exemplo, os limites de tempo a que fica exposto o servidor público no exercício de suas atividades. Por óbvio, a norma deve ser apreendida em seu sentido teleológico, ou seja, por meio das diretrizes que estão a cercar a Administração Pública e os fins aos quais ela se destina.

De forma a contribuir com o alcance da norma disposta sob a égide da Constituição Federal e do Estatuto do Servidor Público, o tema recebeu orientação por meio do Parecer nº GQ – 145 da AGU, de 16 de março de 1998[iv], e Parecer nº AC – 054, de 27 de setembro de 2006[v], que estabeleceram o limite máximo de jornada semanal de 60 (sessenta) horas aos servidores públicos.

Os pareceres da AGU trataram do critério da acumulabilidade, por meio da limitação de horas da jornada de trabalho, e entenderam que este não é somente um critério objetivo, tampouco suficiente para sustentar a acumulabilidade de cargos públicos, uma vez que tal acumulação somente será auferida licitamente se, além da compatibilidade de horários, puder ser comprovada a ausência de prejuízos às atividades desenvolvidas.

O teor dos pareceres busca exarar entendimento de forma consentânea aos fins sociais desejados constitucionalmente. Tais normativos não analisam unicamente a condição objetiva do quesito compatibilidade, mas o bom desempenho do servidor no cargo que ocupa, a preservação de sua higidez física e mental, além da garantia de qualidade no trabalho desenvolvido. Seguem trechos dos referidos documentos:

De maneira consentânea com o interesse público e do próprio servidor, a compatibilidade horária deve ser considerada como condição limitativa do direito subjetivo constitucional de acumular e irrestrita sua noção exclusivamente à possibilidade do desempenho de dois cargos ou empregos com observância dos respectivos horários, no tocante unicamente ao início e término dos expedientes do pessoal em regime de acumulação, de modo a não se abstrairem dos intervalos de repouso, fundamentais ao regular exercício das atribuições e do desenvolvimento e à preservação da higidez física e mental do servidor. (Parecer nº GC – 145/1998)

A razão de ser desse entendimento é clara: enquanto a acumulabilidade genérica entre os diversos cargos, para os servidores em geral, é definida em tese nas alíneas do inciso XVI do artigo 37 da Constituição, o requisito adicional da compatibilidade de horários, por outro lado, não pode jamais ser aferido em tese, devendo-se analisar a situação concreta de cada servidor que pleiteia acumular cargos, e não somente no momento da posse no segundo cargo, mas enquanto perdurar o exercício cumulado de ambos, pois o seu objetivo é garantir, em prol do interesse da Administração quanto à consecução dos fins públicos relacionados aos serviços prestados pelo Estado e seus agentes, que os mesmos consigam conciliar, durante a sua jornada de trabalho, a carga horária prevista para cada uma das duas funções, sem prejuízo, ainda que parcial, de nenhuma delas. (Parecer nº AC – 054/2006)

Fica clara a interpretação da norma constitucional, por parte da AGU, que se curva aos fins colimados pelo interesse público, em detrimento do interesse individual, e o faz por meio de diretrizes de postulam a favor da qualidade de vida do servidor e da eficiência na prestação dos serviços públicos. Tal é o fim da norma superior que está a conduzir a Administração Pública.

Em 2010, a Advocacia-Geral da União – AGU enfrentou uma vez mais este tema, por meio da Nota nº 114/2010/DECOR/CGU/AGU, da lavra da i. Advogada da União Isabela Rossi Cortes Ferrari, que analisava a necessidade de revisão do Parecer GQ-145-98, tendo sido aprovada pelo Excelentíssimo Advogado-Geral da União – AGU, por meio de despacho datado de 5 de novembro de 2010, pela qual se manteve o posicionamento exarado no Parecer nº GQ – 145, reforçando o limite de 60 horas semanais, enquanto limite único a todos os profissionais sujeitos à acumulação de cargos, inclusive àqueles da área da saúde.

A NOTA Nº 114/2010/DECOR/CGU/AGU evoca a necessidade humana de repouso e recuperação laborativa, de forma a não ocasionar nenhum prejuízo físico, nem metal ao servidor, que poderia restar desgastado frente a longas jornadas de trabalho. O princípio da razoabilidade nos remete à interpretação para além do requisito da compatibilidade de horários, disposto na norma constitucional. Tal princípio leva a crer que também é necessário observar os limites subjetivos que permeiam à exposição da força de trabalho à longas jornadas e que por vezes impactam negativamente na qualidade de vida e eficiência no trabalho.

Constam da Nota nº 114/2010/DECOR/CGU/AGU as seguintes ponderações sobre a necessidade de se manter inalterado o entendimento consubstanciado no o Parecer nº GQ – 145, verbis:

24. A partir dessa constatação, duas questões se colocam:

é possível instituir limite único de jornada para todos os servidores, ou seria necessário atentar-se às especificidades dos casos concretos?

ii) e. caso se admita a instituição de limite único, o limite máximo de 60 horas semanais considerado aceitável por esta instituição é adequado ou necessita ser revisto?

25. No que tange ao primeiro questionamento, consideramos inexistir qualquer óbice à instituição de limite único para todas as categorias. De fato, a limitação de jornada diz respeito à capacidade humana de produzir, que é finita, e à necessidade de repouso para que o indivíduo se recupere e se insira adequadamente na sociedade em que vive, estabelecendo laços de fraternidade e fortalecendo seus laços familiares.

26. Percebe-se, assim, que a referida limitação se relaciona intimamente com a dignidade da pessoa humana, fundamento do sistema jurídico pátrio (art. 1Q , 111, CRFB). Por decorrer de circunstância afeta à condição humana, o fato de algumas categorias desenvolverem atividades em regime de horário distinto das demais não afasta as conclusões aqui apresentadas. Se os profissionais da área da saúde podem laborar em regime de plantão de 12 ou 24 horas, é de se imaginar que, para a sua recuperação, demandem mais tempo do que aqueles que trabalham em jornadas diárias de até 8 horas.processo nº da Procuradoria-Geral Federal nos autos do processo administrativo.

27. Esse raciocínio foi adotado também pela Consolidação das Leis do Trabalho, que, ao estatuir as regras referentes à jornada máxima e ao período de repouso, não distinguiu entre trabalho manual e intelectual, nem entre as diversas categorias de trabalhadores.

[...] omissis

34. Resta perquirir se o limite estabelecido por esta Advocacia-Geral da União no PARECER GQ-145, de 60 horas semanais, é adequado.

35. A referida limitação da jornada decorre de cálculo que parte da premissa de que ao servidor deve ser concedido intervalo interjornadas de, ao menos, 11 horas. Inspira-se em dispositivo da CLT que prevê este intervalo mínimo para os trabalhadores. Assim, admite-se que o servidor desempenhe suas funções durante os cinco dias úteis, em dois turnos diários de 6 horas cada, sendo-lhe concedida uma hora para almoço, deslocamento e repouso antes do segundo turno. [...] Omissis

47. Dessa forma, diante da ausência de posição consolidada acerca da matéria no âmbito da jurisprudência pátria e do Pretório Excelso a justificar a modificação do posicionamento adotado no PARECER GQ-145 e da razoabilidade do limite imposto em tal manifestação, pugnamos por sua manutenção.  

Deve ser destacado que a fixação da limitação em 60 (sessenta) horas não se constitui em uma condição absoluta para se autorizar a acumulação. Trata-se de uma limitação ao exercício de um direito, e não de um requisito indispensável a esse exercício. O fato de se respeitar o limite de 60 (sessenta) horas semanais não dispensa a observância de outras normas direcionadas à proteção da saúde do trabalhador.

      Neste mesmo sentido foi emitido o Parecer nº 0075 – 3.20/2011/JPA/CONJUR/MP[vi], em processo de consulta do INSS nº 35069.000923/2010-31, reafirmando o entendimento do Parecer nº GQ-145, já confirmado pela Nota nº 114/2010/DECOR/CGU/AGU (doc. em anexo), concluindo-se que:

“a) inexiste, na Constituição Federal e na legislação federal de regência, vedação à acumulação de cargos públicos em entidades ou órgãos situados em unidades distintas da Federação;

por força da norma de extensão prevista no §3º, do art. 39 da Carta Política, é obrigatória a observância dos comandos normativos previstos no artigo 7º da CRFB/88, notadamente a garantia do repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos (inciso XV) e a garantida de redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança (inciso XXII);

é obrigatória a observação de intervalo mínimo entre jornadas, nos termos do parágrafo 18 do Parecer nº GQ – 145, vinculante para toda a Administração Pública Federal, consoante prescrição do art. 40, §1º, da Lei Complementar nº 73/932.”

É possível afirmar que o entendimento do Parecer nº GQ – 145 e da Nota nº 114/2010/DECOR/CGU/AGU, contavam à época de suas edições com a chancela dos Tribunais Superiores e do Tribunal de Contas da União TCU (vide Acórdão 2133/2005, 1ª Câmara, TC – 013.780/2004-0).

No entanto o Judiciário já não mais aceita a limitação de 60 horas como sendo um obstáculo, por si só, suficiente para descaracterizar uma acumulação de cargos como sendo lícita.

Atenta o Poder Judiciário para o disposto na Constituição Federal a respeito da exigência única expressa de compatibilidade de horários, inexistindo uma limitação objetiva de carga horária a ser cumprida, entendendo que mesmo que determinado médico tenha uma jornada semanal de mais de 60 horas, ainda assim a acumulação poderia ser considerada lícita caso demonstrada a compatibilidade entre horários, que deve ser verificada no caso concreto levando em consideração as jornadas de cada vínculo, a distância entre os locais de trabalho e ausência de prejuízos para o exercício das atividades públicas, o que não parece estar ocorrendo em Imperatriz-MA.

A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça já firmou o entendimento de que não é possível obstar o direito à acumulação de cargos prevista na Constituição Federal e na Lei aplicável tão somente pelo cotejamento da carga horária semanal com os termos de um Parecer (MS 15.663/DF, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, Primeira Seção, DJe 3/4/12[vii]). Nesse mesmo sentido[viii]:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. PROFISSIONAL DA SAÚDE. ACUMULAÇAO DE CARGOS. LIMITAÇAO DA CARGA HORÁRIA. INEXISTÊNCIA. PARECER AGU GQ-145/1998. AFASTAMENTO. FORÇA NORMATIVA. AUSÊNCIA.

1. É licita a acumulação de cargos nas hipóteses previstas na Constituição Federal, quando comprovada a compatibilidade de horários. Exegese do disposto nos arts. 37, inc. XVI, da Constituição Federal e 118, 2º, da Lei nº 8.112/1990.

2. A jurisprudência desta Corte Superior firmou-se no sentido de afastar o Parecer AGU GQ-145/1998, no que tange à limitação da carga horária máxima permitida nos casos em que há acumulação de cargos, na medida em que o referido ato não possui força normativa para regular a matéria.

3. Agravo regimental a que se nega provimento. (AgRg no REsp 1.168.979/RJ, Rel. Min. OG FERNANDES, Sexta Turma, DJe 14/12/12)

O STF também já se manifestou neste sentido, conforme julgado abaixo[ix]:

RE 633298 AgR / MG - MINAS GERAIS

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO

Relator(a):  Min. RICARDO LEWANDOWSKI

Julgamento:  13/12/2011           Órgão Julgador:  Segunda Turma

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO. ACUMULAÇÃO DE CARGOS. EXISTÊNCIA DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL QUE LIMITA A JORNADA SEMANAL DOS CARGOS A SEREM ACUMULADOS. PREVISÃO QUE NÃO PODE SER OPOSTA COMO IMPEDITIVA AO RECONHECIMENTO DO DIREITO À ACUMULAÇÃO. COMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS RECONHECIDA PELA CORTE DE ORIGEM. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO IMPROVIDO. I - A existência de norma infraconstitucional que estipula limitação de jornada semanal não constitui óbice ao reconhecimento do direito à acumulação prevista no art. 37, XVI, c, da Constituição, desde que haja compatibilidade de horários para o exercício dos cargos a serem acumulados. II – Para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo acórdão recorrido quanto à compatibilidade de horários entre os cargos a serem acumulados, necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai a incidência da Súmula 279 do STF. III - Agravo regimental improvido. 

Assim, afastou-se em casos específicos o critério objetivo que ainda se encontra vigente no âmbito da Administração Pública Federal Direta e Indireta da acumulação com jornada máxima de 60 (sessenta) horas.

Analisando julgamentos recentes do TCU, principalmente a partir do ano de 2013, percebe-se que o entendimento da Corte de Contas também se modificou, deixando o entendimento da AGU para se aliar ao do Poder Judiciário, permitindo o registro de aposentadorias ou admissões com carga horária semanal superior a 60 horas de cargos acumuláveis, desde que comprovado, no caso concreto, o requisito de compatibilidade de horários, tal como citado no Acórdão TCU nº 1176/2014[x]:

“8. O entendimento desta Corte de Contas relativamente ao limite máximo de jornada de trabalho semanal dos servidores que exercem dois cargos, na forma da Constituição, de fato sofreu modificação. Atualmente, considera-se viável a acumulação acima de 60 (sessenta) horas semanais, desde que comprovada a compatibilidade de horários, em cada caso. Cito como precedentes as seguintes deliberações:

Acórdão nº 1.008/2013-TCU-Plenário:

PESSOAL. RELATÓRIO DE AUDITORIA. ACUMULAÇÃO DE CARGOS E JORNADA DE TRABALHO. EXAME DA REGULARIDADE DA ACUMULAÇÃO DE CARGOS, EMPREGOS OU FUNÇÕES PÚBLICAS.

É possível o reconhecimento da licitude da acumulação com jornada de trabalho total superior a sessenta horas semanais, desde que devidamente comprovadas a compatibilidade de horários e a ausência de prejuízo às atividades exercidas em cada um dos cargos acumulados."

"Acórdão nº 3.294/2006-TCU-2ª Câmara

PESSOAL. ADMISSÃO. ACUMULAÇÃO DE CARGOS. INCOMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS. ILEGALIDADE.

A compatibilidade de horários, para os cargos acumuláveis na atividade, deve ser aferida caso a caso, pois a Constituição Federal não alude expressamente à duração máxima da jornada de trabalho."

9. Nessa linha, destaque para a manifestação do Ministro do STF Ricardo Lewandowski, nos autos do Agravo de Instrumento nº 833.057/RJ:

"Por outro lado, no tocante ao requisito da compatibilidade de horários, vê-se que a norma constitucional não estabelece qualquer limitação quanto à carga horária a ser cumprida, vedando, na realidade, a superposição de horários. Precedentes do STF e STJ. Assim, o que se extrai é que a incompatibilidade de horários não é aferida pela carga horária e, sim, pelo exercício integral das funções inerentes a cada cargo, de modo que o exercício de um cargo não impeça o de outro."

CONCLUSÃO

Apesar de realmente ser possível defender o entendimento de que a Constituição não veda expressamente a acumulação de cargos com jornada superior a 60 horas, exigindo-se apenas a compatibilidade entre os horários, o entendimento da Advocacia-Geral da União se apresenta como bem razoável e que deveria prevalecer, no entanto percebe-se que em decorrência da alteração do entendimento do Poder Judiciário e finalmente do TCU, que é órgão responsável por registrar as admissões e julgar as aposentadorias, não deve este entendimento permanecer por muito tempo vigente, impondo-se uma nova revisão do Parecer AGU GQ – 145/98.

Se em 2010 efetivamente não havia motivos para se proceder a revisão do parecer, entendo, s.m.j., que hoje existam justificativas para a sua revisão de modo a permitir a acumulação de cargos públicos, ainda que a soma das jornadas semanais superem o limite de 60 (sessenta) horas semanais, desde que não haja incompatibilidade de horários e que o exercício de um cargo não impeça o do outro.