Resumo: Este trabalho pretende examinar a necessidade de oitiva do Conselho de Comunicação Social – CCS acerca das normas relativas aos Serviços de Televisão por Assinatura.

Palavra-chave: Serviço de Acesso Condicionado. Regulamentação. Regulamento. ANATEL. Conselho de Comunicação Social. Serviços de Televisão por Assinatura.

Sumário: 1. Introdução. 2. Da análise acerca da necessidade ou não de submissão das normas relativas aos Serviços de Televisão por Assinatura ao Conselho de Comunicação Social - CCS. 3. Conclusão. 4. Referências Bibliográficas.

1. INTRODUÇÃO

O presente artigo pretende examinar a necessidade de oitiva do Conselho de Comunicação Social – CCS acerca das normas relativas aos Serviços de Televisão por Assinatura.

O CCS tem previsão constitucional (art.224 da Constituição Federal) e foi instituído pela Lei nº 8.389, de 30 de dezembro de 1991, como órgão auxiliar do Congresso Nacional. 

No tocante à necessidade de apreciação pelo CCS das normas relativas ao Serviço de Televisão por Assinatura, a primeira determinação legal surgiu nos arts. 2º, §2º, e 44 da Lei nº 8.977, de 6 de janeiro de 1995 – Lei do Serviço de TV a Cabo.

Muito embora tais dispositivos tenham sido revogados expressamente pelo art. 37 da Lei nº 12.485/2011, é relevante citá-los para que se possa ter um panorama sobre a matéria:

Art. 2º (...)

(...)

§2º As normas e regulamentações, cuja elaboração é atribuída por esta Lei ao Poder Executivo, só serão baixadas após serem ouvidos os respectivos pareceres do Conselho de Comunicação Social, que deverá pronunciar-se no prazo de trinta dias, após o recebimento da consulta, sob pena de decurso de prazo.” (revogado pelo art. 37 da Lei nº 12.485/2011)

(...)

Art. 44. Na implementação das disposições previstas nesta Lei, o Poder Executivo terá o prazo de seis meses para baixar todos os atos, regulamentos e normas necessários, ouvido o parecer do Conselho de Comunicação Social.”

Posteriormente, com a edição da Lei nº 12.485/2011, que dispõe sobre a comunicação audiovisual de acesso condicionado, foi introduzido novo dispositivo semelhante ao art. 44 da Lei nº 8.977/1995, como seguinte teor:

Art. 42. A Anatel e a Ancine, no âmbito de suas respectivas competências, regulamentarão as disposições desta Lei em até 180 (cento e oitenta) dias da sua publicação, ouvido o parecer do Conselho de Comunicação Social.

Parágrafo único. Caso o Conselho de Comunicação Social não se manifeste no prazo de 30 (trinta dias) do recebimento das propostas de regulamento, estas serão consideradas referendadas pelo Conselho.

Dessa forma, a ANATEL, em 28 de março de 2012, publicou a Resolução nº 581, que aprovou o Regulamento do Serviço de Acesso Condicionado – SeAC, dentro do prazo legal assinalado.

Em atendimento ao comando legal, a referida resolução, além de ter sido submetida à Consulta Pública, também foi submetida à apreciação do Conselho de Comunicação Social, através do Ofício nº 974/2011-CMROR/SCM/PR-Anatel, de 22 de dezembro de 2011.

Ocorre que, muito embora o Regulamento do SeAC tenha sido editado, há a expectativa de elaboração de outros regulamentos regendo alguns aspectos técnicos desse serviço que necessitam de maior detalhamento. Tais regulamentos, inclusive, foram mencionados no bojo do Regulamento do SeAC. Entre eles, constam os seguintes: (i) caput e § 2º do art. 8º; (ii) § 5º do art. 52; (iii) § 15 do art. 52;  (iv) § 19 do art. 52; (v) caput e § 5º do art. 62; (vi) parágrafo único do art. 73; e (vii) art. 100.

Na verdade, o próprio Regulamento do SeAC, no futuro, poderá ensejar alterações ou atualizações periódicas, em virtude das rápidas transformações tecnológicas ocorridas no setor.

Diante deste cenário, é preciso analisar o art. 42 da Lei nº 12.485/2011, a fim de verificar se todas as modificações ou alterações a serem empreendidas no Regulamento do SeAC obrigatoriamente terão de ser submetidas à apreciação pelo CCS antes de sua publicação.

2. DA ANÁLISE ACERCA DA NECESSIDADE OU NÃO DE SUBMISSÃO DAS NORMAS RELATIVAS AOS SERVIÇOS DE TELEVISÃO POR ASSINATURA AO CONSELHO DE COMUNICAÇÃO SOCIAL – CCS.

A Lei nº 12.485/2011 dispõe sobre a comunicação audiovisual de acesso condicionado. Nos termos do inciso XXIII do art. 2º da referida lei, Serviço de Acesso Condicionado é o serviço de telecomunicações de interesse coletivo prestado no regime privado, cuja recepção é condicionada à contratação remunerada por assinantes e destinado à distribuição de conteúdos audiovisuais na forma de pacotes, de canais nas modalidades avulsa de programação e avulsa de conteúdo programado e de canais de distribuição obrigatória, por meio de tecnologias, processos, meios eletrônicos e protocolos de comunicação quaisquer.

Depreende-se da leitura do art. 42 da Lei nº 12.485/2011 que o legislador determinou que a ANATEL, no âmbito de sua competência, regulamentasse as disposições da referida Lei, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), sendo assegurado ao Conselho de Comunicação Social – CCS a emissão de parecer.

O dispositivo citado abrange tanto a ANATEL como a ANCINE. No tocante às fronteiras regulatórias, Marcio Iorio Aranha[1] assinala o seguinte:

A fronteira regulatória de maior projeção, entretanto, como não poderia deixar de ser, afirmou-se na regulação dos meios de comunicação de massa em meios confinados via o Serviço de Acesso Condicionado (SeAC) e o seu gênero mais abrangente e extravagante aos olhares de regulação de infraestrutura telecomunicacional da ANATEL: a Comunicação Audiovisual de Acesso Condicionado trazida pela Lei 12.485, de 12 de setembr de 2011 e regulamentada por atuação da ANCINE ao final de 2011 e durante o ano de 2012.

As dificuldades de precisão das fronteiras regulatórias puderem ser evidenciadas na reação de operadoras à proposta de instrução normativa de regulamentação do SeAC pela ANCINE, em que a obrigação de fornecimento, por parte das empacotadoras, da lista de assinantes à ANCINE foi questionada pela operadora Telefônica por tratar a empacotadora como distribuidora, esta sim, detentora de relação direta com os assinantes, à medida que a relação jurídica existente na cadeia do audiovisual seria entre empacotadora e distribuidora, de um lado, e distribuidora e assinantes, de outro.

Esse exemplo foi um dentre muitos questionamentos sobre os limites regulatórios da ANCINE e da ANATEL no que se refere à condição peculiar do SeAC como serviço submetido, em diferentes camadas, a duas agências reguladoras.

Como se observa, no tocante à regulamentação da Lei do SeAC, a competência da ANATEL fica restrita a determinados assuntos, notadamente a atividade de distribuição.

Quanto ao assunto, Marina Geórgia de Oliveira e Nascimento[2] explica que:

Como se disse, é nesse contexto que se insere a edição da presente legislação. Preocupações com cotas de produção nacional, por exemplo, já constam de seus dispositivos. Conferiram-se, ainda, atribuições específicas a diversos entes e órgãos federais. Nesse passo, as atividades de comunicação audiovisual são divididas em quatro: produção, programação, empacotamento e distribuição. A segunda e a terceira serão reguladas e fiscalizadas pela Agência Nacional do Cinema – Ancine, cabendo à Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL a regulação e fiscalização da atividade de distribuição.

Em atendimento ao comando legal, a ANATEL, em 28 de março de 2012, publicou a Resolução nº 581, que aprovou o Regulamento do Serviço de Acesso Condicionado – SeAC, que tem por objetivo disciplinar as condições de exploração e fruição do Serviço de Acesso Condicionado (SeAC), bem como a prestação do Serviço de TV a Cabo (TVC), do Serviço de Distribuição de Sinais Multiponto Multicanal (MMDS), do Serviço de Distribuição de Sinais de Televisão e de Áudio por Assinatura via Satélite (DTH) e do Serviço Especial de Televisão por Assinatura (TVA).

O art. 42 da Lei nº 12.485/2011 destinou-se a viger durante certo período, não tendo caráter permanente. Assim, sua aplicação foi delimitada no tempo.

Valendo-se da hermenêutica jurídica, é possível afirmar que: 1) no período de 180 (cento e oitenta) dias, contados de sua publicação, todos os dispositivos da lei deveriam ser regulamentados pela Anatel, observada sua competência legal; 2) dentro desse processo, o CCS deveria ser instado a se manifestar, no prazo de 30 (trinta) dias, contados do recebimento da proposta de regulamento.

Importante ressaltar que a Lei nº 12.485/2011 não trouxe dispositivo equivalente ao § 2º do art. 2º da Lei nº 8.977/1995. Se o legislador quisesse que a regra fosse permanente, bastava ter tornado obrigatória a oitiva do Conselho de Comunicação Social sempre que as matérias tratadas na lei fossem regulamentados, o que engloba atualizações e alterações supervenientes. Por exemplo, bastava o legislador ter incluído na lei dispositivo semelhante ao § 2º do art. 2º da Lei nº 8.977/1995.

No entanto, as determinações contidas no regramento legal foram confeccionadas para serem aplicadas em um momento específico, qual seja, quando da primeira regulamentação da matéria pela ANATEL, que deveria ocorrer até 180 (sento e oitenta) dias contados da publicação da lei.

Repise-se, apenas foi reproduzido na Lei do SeAC dispositivo semelhante ao art. 44 da Lei nº 8.977/1995, não havendo qualquer disposição que exija nova submissão ao CCS quando da atualização e/ou alteração da regulamentação.

No entanto, embora o Regulamento do SeAC tenha tratado do serviço criado pela Lei, ainda há a expectativa de elaboração, no decorrer dos próximos meses, de outros regulamentos que tratarão de alguns aspectos técnicos do serviço, como já explicitado.

Alguns assuntos, em razão de sua complexidade, para serem disciplinados necessitam de maior aprofundamento e, portanto, demandam mais tempo para seu disciplinamento.

Ocorre que o art. 42 da Lei nº 12.485/2011 limitou-se a estabelecer que as disposições da Lei do SeAC deveriam ser regulamentadas pelos órgãos reguladores dentro do prazo fixado. Assim, em tese, toda a matéria tratada na lei deveria ser regulamentada nesse prazo.

Nos termos do art. 42 da Lei do SeAC, toda a matéria tratada na lei deveria ser regulamentada e submetida ao CCS dentro do prazo legal, sem exceção.

Quanto à competência do CCS, verifica-se que a atividade precípua desse conselho, nos termos do art. 2º da Lei nº 8.389/1991, consiste na elaboração de estudos, pareceres, recomendações e outras solicitações que lhe forem encaminhadas pelo Congresso Nacional, nos seguintes termos:

Art. 2° O Conselho de Comunicação Social terá como atribuição a realização de estudos, pareceres, recomendações e outras solicitações que lhe forem encaminhadas pelo Congresso Nacional a respeito do Título VIII, Capítulo V, da Constituição Federal, em especial sobre:

a) liberdade de manifestação do pensamento, da criação, da expressão e da informação;

b) propaganda comercial de tabaco, bebidas alcoólicas, agrotóxicos, medicamentos e terapias nos meios de comunicação social;

c) diversões e espetáculos públicos;

d) produção e programação das emissoras de rádio e televisão;

e) monopólio ou oligopólio dos meios de comunicação social;

f) finalidades educativas, artísticas, culturais e informativas da programação das emissoras de rádio e televisão;

g) promoção da cultura nacional e regional, e estímulo à produção independente e à regionalização da produção cultural, artística e jornalística;

h) complementariedade dos sistemas privado, público e estatal de radiodifusão;

i) defesa da pessoa e da família de programas ou programações de rádio e televisão que contrariem o disposto na Constituição Federal;

j) propriedade de empresa jornalística e de radiodifusão sonora e de sons e imagens;

l) outorga e renovação de concessão, permissão e autorização de serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens;

m) legislação complementar quanto aos dispositivos constitucionais que se referem à comunicação social.

O Regimento Interno do CCS, aprovado pelo Ato da Mesa nº 1, de 2004, prevê que as solicitações a respeito do tema também  podem ser encaminhadas para sua análise por qualquer de seus membros, pelo Poder Executivo e, ainda, por entidades da sociedade civil.

Cumpre destacar que grande parte das atribuições legais do CCS, elencadas no art. 2º da Lei nº 8.389/1991, faz referência expressa apenas à radiodifusão de sons e imagens. Assim, a atividade do Conselho de Comunicação Social relativamente ao SeAC parece estar muito mais relacionada ao conteúdo da programação do que aos aspectos técnicos de distribuição.

No entanto, apesar de a competência do referido órgão estar relacionada com matéria constitucional, notadamente o Título VIII, Capítulo V, da Constituição – Da Comunicação Social, e não compreender aspectos técnicos do serviço de telecomunicações, o artigo 42 da Lei do SeAC, ao tratar da regulamentação da matéria, não especificou quais assuntos deveriam ser submetidos ao CCS. Dessa forma, em tese, toda a matéria tratada na lei deveria ser regulamentada nesse prazo.

Quanto à atividade de distribuição, o art. 29 da Lei do SeAC estabelece que essa atividade será regida pelas disposições previstas na Lei do SeAC, na Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, e na regulamentação editada pela Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel. Já seu parágrafo único estabelece que a Anatel regulará e fiscalizará a atividade de distribuição.

A Lei do SeAC, em inúmeras passagens, atribui à Anatel a competência para estabelecer termos e condições técnicas que devem ser observadas no decorrer da prestação do SeAC, como, por exemplo, nos §§ 4º, 12 e 17 do art. 32. Referidos dispositivos estabelecem o seguinte:

§ 4º As programadoras dos canais de que tratam os incisos II a XI deste artigo deverão viabilizar, a suas expensas, a entrega dos sinais dos canais nas instalações indicadas pelas distribuidoras, nos termos e condições técnicas estabelecidos pela Anatel. 

(...)

§ 12.  A geradora local de radiodifusão de sons e imagens de caráter privado poderá, a seu critério, ofertar sua programação transmitida com tecnologia digital para as distribuidoras de forma isonômica e não discriminatória, nas condições comerciais pactuadas entre as partes e nos termos técnicos estabelecidos pela Anatel, ficando, na hipótese de pactuação, facultada à prestadora do serviço de acesso condicionado a descontinuidade da transmissão da programação com tecnologia analógica prevista no inciso I deste artigo. 

(...)

§ 17.  Na distribuição dos canais de que trata este artigo, deverão ser observados os critérios de qualidade técnica estabelecidos pela Anatel, sendo que, para os canais de que trata o inciso I, é de exclusiva responsabilidade da prestadora do serviço de acesso condicionado a recepção do sinal das geradoras para sua distribuição aos assinantes. 

A título exemplificativo, se a Lei faz menção expressa à necessidade de observância de critérios de qualidade técnica, a Agência tem o dever de regulamentar o assunto.

Como havia determinação legal de que toda a matéria constante na Lei nº 10.485/2011 fosse regulamentada pela ANATEL, observada sua competência, e o Regulamento do SeAC faz menção à edição de novos regulamentos relacionados com a prestação do serviço, é razoável que toda elaboração de regulamentação inédita pela ANATEL (editada pela primeira vez), que tenha relação com os dispositivos da Lei nº 12.485/2011, seja submetida ao CCS.

Desse modo, o preceito legal restará atendido já que toda regulamentação inédita acerca de aspectos tratados na Lei nº 12.485/2011 será submetida ao CCS.

Ainda que o prazo de 180 (cento e oitenta) dias tenha escoado, as propostas que versem sobre matéria inédita e que tenham relação com as questões tratadas na Lei nº 12.485/2011 devem ser submetidas ao referido órgão.

De outro lado, se a proposta de regulamento não disciplina questões tratadas na referida lei, ou seja, se não regulamenta dispositivos presentes na lei, não é necessária a oitiva deste órgão.

No tocante à necessidade de atualização e/ou alteração da regulamentação editada com o objetivo de disciplinar as matérias tratadas na Lei nº 12.485/2011, não há a obrigatoriedade de submissão das propostas de alteração ao CCS, já que o art. 42 da lei supracitada apenas torna obrigatória a oitiva do parecer do referido conselho quando da edição da primeira regulamentação da matéria.

Entretanto, é recomendável que as propostas de alteração dos regulamentos que versem sobre matéria afeta à competência do CCS sejam encaminhadas ao referido conselho, para assegurar que as normas editadas pela Agência atendam a todos os requisitos legais que disponham sobre comunicação social, especialmente as disposições contidas nos artigos 222 a 224 da Constituição Federal de 1988.

Vale ressaltar que a concessão do prazo de 30 (trinta) dias para que o CCS possa se manifestar sobre a proposta de regulamento não gera grande impacto (atraso) no curso do procedimento para sua edição, já que o prazo mínimo para a realização de Consulta Pública é de 10 (dez) dias e, após sua realização, todas as contribuições recebidas devem ser analisadas e comentadas pelo corpo técnico da Agência, o que pode demorar mais de trinta dias.

É razoável e adequado o envio da proposta de alteração de regulamento ao CCS quando a referida proposta versar sobre matéria afeta à sua competência (como, por exemplo, liberdade de manifestação do pensamento, da criação, da expressão e da informação, acesso à informação, e estímulo ao desenvolvimento econômico do país (art. 3º da Lei do SeAC)), muito embora o envio não seja obrigatório.

Vale lembrar que o Regimento Interno do CCS prevê que as solicitações a respeito do tema “Comunicação Social” podem ser encaminhadas pelo Poder Executivo para análise e manifestação.

Em suma, conclui-se que: a) toda a elaboração de regulamentação nova (editada pela primeira vez), relativa a dispositivos da Lei nº 12.485/2011, deve ser submetida ao Conselho de Comunicação Social - CCS, em razão de expressa determinação legal; b) se a proposta de regulamento não disciplina questões tratadas na Lei nº 12.485/2011, ou seja, se não regulamenta dispositivos presentes nessa lei, não é necessária a oitiva prévia deste órgão; c) no tocante à necessidade de atualização e/ou alteração da regulamentação editada com o objetivo de disciplinar as matérias tratadas na Lei nº 12.485/2011, não há a obrigatoriedade de submissão das propostas de alteração ao CCS, já que o art. 42 da lei supracitada não é de aplicação permanente e apenas torna obrigatória a oitiva do parecer do referido conselho quando da edição da primeira regulamentação sobre a matéria, dentro do prazo legal fixado; d) é recomendável que as propostas de atualização e/ou alteração de regulamentos que versem sobre matéria afeta à competência do Conselho de Comunicação Social - CCS sejam encaminhadas ao referido conselho, mesmo não sendo caso de remessa obrigatória, para assegurar que as normas editadas pela Agência atendam a todos os requisitos legais que disponham sobre comunicação social, especialmente as disposições contidas nos artigos 222 a 224 da Constituição Federal de 1988; e) nada impede que o Conselho de Comunicação Social – CCS seja informado sobre eventuais propostas de regulamento e que, caso queira, apresente manifestação.

3. CONCLUSÃO.

Como se viu, o art. 42 da Lei nº 12.485/2011 destinou-se a viger durante certo período, não tendo caráter permanente. Sua aplicação foi delimitada no tempo. Até porque a Lei nº 12.485/2011 não trouxe dispositivo equivalente ao § 2º do art. 2º da Lei nº 8.977/1995.

Com efeito, se o legislador quisesse que a regra fosse permanente, bastava ter tornado obrigatória a oitiva do Conselho de Comunicação Social sempre que as matérias tratadas na lei fossem regulamentados, o que engloba atualizações e alterações supervenientes.

Por meio da hermenêutica jurídica, verifica-se que: 1) no período de 180 (cento e oitenta) dias, contados de sua publicação, todos os dispositivos da lei deveriam ser regulamentados pela Anatel, observada sua competência legal; 2) dentro desse processo, o CCS deveria ser instado a se manifestar, no prazo de 30 (trinta) dias, contados do recebimento da proposta de regulamento.

Como havia determinação legal no sentido de que toda a matéria constante na Lei nº 10.485/2011 fosse regulamentada pela ANATEL, observada sua competência, e o Regulamento do SeAC faz menção à edição de novos regulamentos relacionados com a prestação do serviço, é razoável que toda elaboração de regulamentação inédita pela ANATEL (editada pela primeira vez), que tenha relação com os dispositivos da Lei nº 12.485/2011, seja submetida ao CCS. Com isso, o preceito legal restará atendido.

De outro lado, se a proposta não regulamenta dispositivos presentes na lei, não é necessária a oitiva deste órgão.

Dessa forma, conclui-se que: a) toda a elaboração de regulamentação nova (editada pela primeira vez), relativa a dispositivos da Lei nº 12.485/2011, deve ser submetida ao Conselho de Comunicação Social - CCS, em razão de expressa determinação legal; b) se a proposta de regulamento não disciplina questões tratadas na Lei nº 12.485/2011, ou seja, se não regulamenta dispositivos presentes nessa lei, não é necessária a oitiva prévia deste órgão; c) no tocante à necessidade de atualização e/ou alteração da regulamentação editada com o objetivo de disciplinar as matérias tratadas na Lei nº 12.485/2011, não há a obrigatoriedade de submissão das propostas de alteração ao CCS, já que o art. 42 da lei supracitada não é de aplicação permanente e apenas torna obrigatória a oitiva do parecer do referido conselho quando da edição da primeira regulamentação sobre a matéria, dentro do prazo legal fixado de 180 (cento e oitenta) dias; d) é recomendável que as propostas de atualização e/ou alteração de regulamentos que versem sobre matéria afeta à competência do Conselho de Comunicação Social - CCS sejam encaminhadas ao referido conselho, mesmo não sendo caso de remessa obrigatória, para assegurar que as normas editadas pela Agência atendam a todos os requisitos legais que disponham sobre comunicação social, especialmente as disposições contidas nos artigos 222 a 224 da Constituição Federal de 1988; e) nada impede que o Conselho de Comunicação Social – CCS seja informado sobre eventuais propostas de regulamento e que, caso queira, apresente manifestação.

4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ANATEL, Anexo à Resolução nº 581, de 26 de março de 2012, Regulamento do Serviço de Acesso Condicionado (SeAC). Disponível em: < http://legislacao.anatel.gov.br/resolucoes/34-2012/139-resolucao-581 > Acesso em 30.05.2014.

ARANHA, Marcio Iorio. Manual de Direito Regulatório: Fundamentos de Direito Regulatório. Scotts Valley, CA : CreateSpace, 2013.

ESCOBAR, João Carlos Mariense. Serviços de telecomunicações: aspectos jurídicos e regulatórios. Porto Alegre : Livraria do Advogado Ed., 2005.

NASCIMENTO, Marina Georgia de Oliveira e. O advento do regulamento do serviço de acesso condicionado e o prazo previsto no Art. 37, § 10, da lei nº 12.485/2011. Disponível em: http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.44299 Acesso em: 30 de maio de 2014.

 Notas: