RESUMO: O presente trabalho destina-se a demonstrar as especificidades do processo administrativo em comparativo com o processo judicial, ressaltando as diferenças nos efeitos decorrentes do Recurso Administrativo.

PALAVRAS CHAVE: Processo Administrativo. Recurso Administrativo. Efeitos suspensivo e devolutivo. Coisa Julgada.

INTRODUÇÃO

          O processo judicial possui regime de tratamento diverso do processo desenvolvido na esfera administrativa. Essa importante premissa não conflita com noção da aplicação subsidiária do Código de Processo Civil ao Processo Administrativo. Aliás, o Código de Processo Civil é aplicável subsidiariamente a diversos processos, tais como a ação de improbidade administrativa, ao processo trabalhista e ao sistema processual eleitoral, desde que não conflite com os microssistemas desses processos. Esse mesmo princípio vige em relação ao processo administrativo.

          Nessa linha de raciocínio, é possível dizer que o plexo de princípios e regras positivadas no âmbito jurídico não se divide estanquemente entre os ramos da ciência jurídica. Isso quer dizer, por exemplo, que embora a classificação de bens seja estudada no âmbito do direito civil, ela é aplicada em todos os ramos do direito. Um outro exemplo são os contratos. O contrato firmado pela administração pública não deixa de ser “um acordo de vontades para o fim de adquirir, resguardar, modificar ou extinguir direitos”[1], mas possui suas especificidades por ter como uma de suas partes a pessoa jurídica de direito público.

          Assim, embora encontremos muitos conceitos e institutos em comum, é preciso ter em mente que ao processo administrativo não se aplicam todas as regras do processo civil.

DAS ESPECIFICIDADES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

          O art. 51 da Lei do Processo Administrativo Federal prescreve que é faculdade do interessado desistir total ou parcialmente do pedido formulado, sendo possível a continuidade do processo se a administração pública entender que o interesse público exige.

Art. 51. O interessado poderá, mediante manifestação escrita, desistir total ou parcialmente do pedido formulado ou, ainda, renunciar a direitos disponíveis.

§ 2° A desistência ou renúncia do interessado, conforme o caso, não prejudica o prosseguimento do processo, se a Administração considerar que o interesse público assim o exige.

          A continuidade do processo decorre da supremacia do interesse público, como bem ressalta Carvalho Filho:

A desistência e a renúncia são instrumentos próprios do direito privado, eis que decorrentes da autonomia da vontade do titular do direito.

Em consequência, essas figuras próprias do direito privado só podem interferir nos fins administrativos se não houver qualquer gravame sobre o interesse público. A razão é simples: os interesses privados não podem ter supremacia sobre o interesse público. A preponderância do interesse público espelha, na verdade, o axioma fundamental do regime de direito administrativo.

Daí a regra do art. 51, §2°: a desistência e a renúncia não podem obstar ao prosseguimento do processo se a Administração considerar que assim o exige o interesse público. Como se observa, este não pode ficar a mercê do interesse privado de desistência do processo ou de renúncia ao direito que constitui objeto do feito. Estando presentes razões de interesse público, o processo continua a sua tramitação, independentemente do desejo que possa ter o interessado de vê-lo extinto.[2]

          O art. 51 da Lei 9784/99 é expressão, ainda, do princípio da oficialidade, segundo o qual compete à Administração adotar todas as providências voltadas a alcançar a decisão final do processo administrativo.

Art. 2°

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados;

          Nos socorremos novamente das lições de Carvalho Filho para demonstrar as diferenças dos processos civil e administrativo:

O princípio da oficialidade significa que a iniciativa da instauração e do desenvolvimento do processo administrativo compete à própria Administração. Neste ponto, há flagrante diferença com o processo judicial. A relação processual no âmbito judicial é deflagrada por iniciativa da parte: ne procedat iude ex offcio (art. 2°, CPC). A tutela jurisdicional só pode ser exercida se o interessado adotar as providências para instaurar o processo judicial.

O principio da oficialidade é diametralmente diverso. A administração pode instaurar e impulsionar, de ofício, o processo e não depende da vontade do interessado. Trata-se de responsabilidade administrativa, pela qual aos administradores cabe atuar e decidir por si mesmos, não se adstringindo, inclusive, às alegações das partes suscitadas no curso do processo. Ainda que a lei não o estabeleça nesse sentido, o dever da administração é inerente à função de concluir os processos para verificação da conduta a ser adotada, satisfazendo, assim, o interesse da coletividade.[3]

          No processo civil a possibilidade de desistência do autor é exercida livremente, ressalvada a necessária concordância da parte ré se transcorrido o prazo para resposta.

Art. 267. Extingue-se o processo, sem resolução de mérito:

Vlll - quando o autor desistir da ação;

§ 4° Depois de decorrido o prazo para a resposta, o autor não poderá, sem o consentimento do réu, desistir da ação.

          Merece transcrição um comparativo realizado por Carvalho Filho sobre a matéria:

Vale a pena considerar aqui a figura da desistência do processo por parte do autor. No processo judicial não fica ao alvedrio do autor a possibilidade de desistir do processo que instaurou. A possibilidade é limitada: depois de decorrido o prazo para resposta, a desistência depende de consentimento do réu, sendo insuprível pelo juiz. A jurisprudência tornou mais severo o formalismo na espécie: mesmo antes de decorrido o prazo, é inviável a desistência se o réu já apresentou a contestação.

Mais moderado é o formalismo no processo administrativo. Nos termos do art. 51 da Lei n° 9784/99, o interessado pode a qualquer tempo, em manifestação escrita, desistir total ou parcialmente do pedido formulado ou renunciar a direito disponível. Além disso, enquanto na via judicial a desistência conduz à extinção do processo sem resolução do mérito, na via administrativa a Administração pode dar continuidade ao feito mesmo com a declaração de desistência por parte do interessado, fundando-se em exigência de interesse público.[4]

          Dando seguimento ao nosso objetivo, é possível citar o art. 60 da Lei 9784/99. Esse comando normativo comprova que, diferentemente do processo civil, vige no processo administrativo os princípios do formalismo moderado e da verdade material.

Art. 60. O recurso interpõe-se por meio de requerimento no qual o recorrente deverá expor os fundamentos do pedido de reexame, podendo juntar os documentos que julgar convenientes.

          O art. 60 permite a possibilidade de o recorrente juntar documentos nos autos ao interpor o recurso administrativo. O interesse público não admite a satisfação com a verdade meramente formal, o que acaba por mitigar a rigidez do processo. O formalismo moderado permeia o processo administrativo, uma vez que, de acordo com o paragrafo único do art. 2°, é um critério a ser observado.

Art. 2°

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;

IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;

          A dinâmica probatória no processo civil flui de forma diametralmente oposta, não sendo admitido a inovação no grau recursal. A regra é a submissão ao princípio da eventualidade, sob pena de preclusão. É o que expressa Didier:

A regra da eventualidade (Eventualmaxime) ou da concentração da defesa na contestação significa que cabe ao réu formular toda sua defesa na contestação. Toda defesa deve ser formulada de uma só vez como medida de previsão ad eventum, sob pena de preclusão. O réu tem o ônus de alegar tudo o quanto puder, pois, caso contrário, perderá a oportunidade de fazê-lo.[5]

          Por fim, um exemplo clássico que confirma as peculiaridades do processo administrativo é a possibilidade de reformatio in pejus. A viabilidade do agravamento da situação do interessado no processo administrativo punitivo encontra-se absolutamente pacificada, até porque, decorre de texto expresso de Lei:

Art. 64. O órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de sua competência.

Parágrafo único. Se da aplicação do disposto neste artigo puder decorrer gravame à situação do recorrente, este deverá ser cientificado para que formule suas alegações antes da decisão.

          Nesse sentido se manifestou José dos Santos Carvalho Filho, esclarecendo que o próprio legislador não deixou dúvidas acerca da possibilidade de aplicação da reformatio in pejus nas decisões em grau recursal, mitigando-o, porém, na medida em que obriga o administrador a permitir que o recorrente possa aduzir novas alegações.

“A interpretação do texto não leva mesmo a conclusão diversa. Ao estabelecer que é possível que a decisão sobre o recurso possa causar gravame ao recorrente, está, implicitamente, admitindo que, mesmo tendo recorrido apenas o interessado (o que aqui vai ser a regra, já que quase não haverá o contraditório de partes, como sucede no processo judicial), pode ocorrer que a decisão no recurso desfavoreça mais ainda o recorrente do que a decisão recorrida o fizera.

A atenuação instituída pelo legislador corre por conta da obrigatória oportunidade de se abrir ao recorrente espaço para o oferecimento de novas alegações. Assim, confirmando-se decisão mais gravosa, não se poderá dizer que o interessado não teve a chance de deduzir razões para evitá-la, o que representa observância do princípio do contraditório e da ampla defesa.”[6]

          É cediço que no âmbito do processo administrativo é conferida a autoridade hierarquicamente superior revisar a atuação dos seus agentes (poder hierárquico), emanando dessa relação de subordinação a possibilidade de a autoridade rever a decisão no sentido de agravá-la.

          Adotando essa linha de raciocínio, verifique-se a posição de Carvalho Filho no excerto a seguir transcrito, a respeito dos efeitos do sistema hierárquico na organização da Administração Pública Federal:

“Do sistema hierárquico na Administração decorrem alguns efeitos específicos. O primeiro consiste no poder de comando de agentes superiores sobre outros hierarquicamente inferiores. Estes, a seu turno, têm dever de obediência para com aqueles, cabendo-lhes executar as tarefas em conformidade com as determinações superiores.

Outro efeito da hierarquia é o de fiscalização das atividades desempenhadas por agentes de plano hierárquico inferior para a verificação de sua conduta não somente em relação às normas legais e regulamentares, como ainda no que disser respeito às diretrizes fixadas por agente superiores.

Decorre também da hierarquia o poder de revisão dos atos praticados por agentes de nível hierárquico mais baixo. Se o ato contiver vício de legalidade, ou não se coadunar com a orientação administrativa, pode o agente superior revê-lo para ajustamento a essa orientação ou para restaurar a legalidade.

Por fim, derivam do escalonamento hierárquico a delegação e a avocação.”[7].

          Por estas razões, conclui-se que não existem limites legais ao agravamento da sanção administrativa pela autoridade superior, seja na análise do recurso, seja na desistência deste (com prosseguimento de ofício do feito, diante da presença do interesse público), uma vez que o agente hierarquicamente superior detém o poder de ampla revisibilidade em relação aos atos praticados e às decisões proferidas por seus órgãos delegados.

          De outra maneira desenvolve-se a questão no âmbito do processo civil, em que, regra geral, limita-se ao conhecimento do tribunal a matéria impugnada. Daí, que a proibição de reforma da decisão para piorar a situação do apelante deriva, exatamente, da interpretação do efeito devolutivo do recurso cível.

          Interessante buscar a origem do denominado efeito devolutivo:

De fato, antes de existir a tripartição dos poderes, o imperador ou governante concentrava o exercício de todos eles. Como não lhe era possível, materialmente, exercê-los a um só tempo, muitos desses poderes eram delegados. O poder de julgar era delegado a pretores ou juízes da época. Proferida alguma decisão que prejudicasse a parte, esta apresentava um recurso ao imperador ou governante. Só que este não dispunha mais do poder de julgar, pois o havia delegado. Então, para que o imperador ou governante pudesse julgar o recurso, o poder de julgar, que havia sido delegado, era-lhe devolvido. Daí a expressão efeito devolutivo.[8]

          Ainda o mesmo autor, didaticamente, ensina a extensão do efeito devolutivo no processo civil:

A extensão do efeito devolutivo significa precisar o que se submete, por força do recurso, ao julgamento do órgão ad quem. A extensão do efeito devolutivo determina-se pela extensão da impugnação: tantum devolutum quantum appellatum. O recurso não devolve ao tribunal o conhecimento de matéria estranha ao âmbito do julgamento (decisão) a quo. Só é devolvido o conhecimento da matéria impugnada (CPC, art. 515). Sobre o tema, convém ressaltar, as normas que cuidam da apelação funcionam como regra geral (CPC, arts. 515 a 517). A extensão do efeito devolutivo determina o objeto litigioso, a questão principal do procedimento recursal. Trata-se de sua dimensão horizontal. [9]

          No processo administrativo, exsurge das ideias de indisponibilidade do interesse público, princípio da oficialidade, e poder hierárquico o efeito devolutivo recursal amplo, ou, como dissemos acima, a plena revisibilidade da decisão recorrida. A parte não tem a capacidade de limitar o que será devolvido ao órgão hierarquicamente superior. Do contrário, seria inócua a possibilidade de reformatio in pejus que visa atender, dentre outras coisas, ao princípio da legalidade estrita.

          Assim, admitir a devolutividade parcial da matéria ao órgão superior é atribuir a autoridade de primeira instância a imutabilidade de suas decisões antes mesmo da manifestação do órgão revisor e do término do processo, sabendo-se que o objeto do processo administrativo punitivo é indisponível.

          Ora, havendo a irresignação do interessado, incongruente seria o entendimento que afasta da revisibilidade exatamente a parte que afrontaria as normas que regem a aplicação da penalidade.

          Como exposto acima, a devolutividade ampla dos recursos administrativos confere a possibilidade de revisão pelo órgão hierarquicamente superior da parte não impugnada pelo interessado. Em outros termos, ainda que o recurso seja parcial, o exame recursal abarcará toda a matéria vertida nos autos.

          Nesse sentido, podemos dizer que temos no processo administrativo punitivo três efeitos relacionados à interposição do recurso que fogem da expressa vontade do interessado. O primeiro, devolutivo, remete à segunda instância toda a matéria discutida no âmbito do processo administrativo. Isso porque, como vimos, a função do órgão superior aqui não se limita a reavaliar os pontos que o recorrente mostrou-se insatisfeito. O objetivo é, igualmente, velar pela supremacia do interesse público e legalidade estrita.

          Incumbe-se, portanto, o órgão hierarquicamente superior de verificar a existência de vícios de legalidade e, sendo o caso, revisar os atos proferidos no plano inferior. No processo judicial, por sua vez, não há que se falar em hierarquia, pois vige o princípio do livre convencimento motivado do juiz de primeiro grau, não havendo subordinação jurídica aos tribunais superiores. O recurso, como aspecto ou extensão do próprio direito de ação, possibilita às partes, com base no princípio do duplo grau de jurisdição, a reavaliação da matéria que sucumbiu.

          Um segundo efeito é o suspensivo. O efeito suspensivo é a consequência do Recurso (seja ele Administrativo ou judicial) que obsta a produção de efeitos imediatos da decisão recorrida, postergando-os para o final do processo.

          Nesse aspecto, é interessante confrontarmos a lógica processual e a Lei 9873/99. Se a simples propositura do Recurso Administrativo resulta em uma nova avaliação sobre toda a questão (ampla revisibilidade), não há como se alcançar uma certeza da penalidade antes da sua constituição definitiva.

          Por outro lado, a Lei 9873/99 expressamente afirma que a constituição definitiva do crédito não tributário só se efetiva com término regular do processo administrativo.

          Assim, entendendo o art. 1°-A da Lei 9873/99[10] como a disposição em contrário a que faz referência o art. 61 da Lei 9784/99, deve-se considerar que os recursos administrativos que se insurgem contra as multas aplicadas em processos punitivos possuem efeito suspensivo automático.

          Por fim, um terceiro efeito, que necessariamente decorre da interposição do recurso, é o impedimento do transito em julgado administrativo (coisa julgada). No dizer de Wambier e Talamini coisa julgada é o “instituto ligado ao fim do processo e à imutabilidade daquilo que tenha sido decidido”[11]. Isto é, não tornar definitiva a penalidade.

          Conjugando-se o primeiro e o terceiro efeitos do recurso administrativo chegamos claramente à conclusão que inexiste no âmbito do processo administrativo punitivo a denominada coisa julgada parcial. Se toda a matéria, impugnada ou não, é devolvida ao exame do órgão hierarquicamente superior, não se tornando, portanto, definitiva, não há que se falar em cisão da coisa julgada, hipótese que se mostra possível apenas no processo judicial.

          Isso não quer dizer que se encontra tolhida a faculdade do interessado ingressar com recurso parcial, renunciando o direito de impugnar parte da decisão. Como apontamos alguns parágrafos acima, o interesse público na continuidade do processo é que sobrepõe ao desejo da parte de delimitar o exame da matéria. Ou seja, embora a parte exercite o seu direito, não se extrai como consequência uma imposição de limites ao exame do objeto processual pelo órgão hierarquicamente superior. Isso porque a ampla revisibilidade ou o efeito devolutivo amplo deriva dos princípios da supremacia do interesse público e do controle da legalidade estrita.

          Sendo assim, no âmbito do processo administrativo punitivo, a coisa julgada se opera quando a parte não apresenta recurso, tornando a decisão definitiva, ou, ao final do processo, com o exaurimento das vias recursais. Em resumo, não se aplica ao processo administrativo os conceitos de coisa julgada parcial e total oriundos do processo civil.

CONCLUSÃO 

Os exemplos acima comprovam que as diferenças dos processos judiciais e administrativos não são apenas pontuais, elas resultam de um sistema processual em que se privilegia o interesse público. As especificidades dos efeitos do recurso administrativo, portanto, coroam uma série de princípios e regras espalhados pela Lei 9784/99.

REFERÊNCIAS

Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26ª ed. rev., ampl e atual. até 31/12/2012. São Paulo: Atlas, 2013

Carvalho Filho, José dos Santos. O formalismo moderado como dogma do processo administrativo. In: Nohara, Irene Patrícia; Moraes Filho, Marco Antônio Praxedes de. (orgs). Processo Administrativo: Temas Polêmicos da Lei 9784/99. São Paulo: Atlas, 2011

Carvalho Filho, José dos Santos. Processo Administrativo Federal. Comentários à Lei n° 9784, de 29.1.1999. 5ª ed. rev., ampl. e atual. até 31/03/2013. São Paulo: Atlas, 2013

Didier, Jr. Fredie; Direito Processual Civil, Tutela Jurisdicional Individual e Coletiva. Vol. I. 5ª ed. Salvador: Juspodivm. 2005, p. 435/436

Didier, Jr. Fredie; Carneiro da Cunha, Leonardo José. Curso de Direito Processual Civil, meios de impugnação às decisões judiciais e processo nos tribunais. Vol. 3. 5ª ed. rev. ampl. atual. Salvador: Juspodivm. 2008

Wambier, Luiz Rodrigues; Talamini, Eduardo. Curso Avançado de Processo Civil: teoria geral do processo e processo de conhecimento. Vol. 1. 10ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2009