Sumário: 1. Introdução. A Política Nacional do Meio Ambiente: desenvolvimento socioeconômico e sustentabilidade.

É inquestionável que o desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e da marginalização, bem como a redução das desigualdades sociais e nacionais, objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil[1], dependem, em grande medida, da realização de empreendimentos efetiva ou potencialmente poluidores, ou do desempenho de atividades utilizadoras de recursos naturais. Com efeito, planos e medidas que visem ao alcance dos citados objetivos, como, por exemplo, aumento da produção agropecuária, incremento nas capacidades de geração de energia e de escoamento das commodities nacionais, fomento das regiões menos favorecidas do país[2], geram impacto no meio ambiente, podendo causar alterações na fauna e flora naturais e degradação da biodiversidade.

Esse fato e a necessidade de se obter um ponto de equilíbrio entre desenvolvimento e sustentabilidade ambiental fez com que se estabelecesse, como princípio regente da ordem econômica nacional, a defesa do meio ambiente. Veja-se, quanto ao ponto, a regra constante do artigo 170, inciso VI, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CR/88:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação (redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003);

Na realidade, antes mesmo da Constituição da República de 1988, já havia sido desenhado um sistema cujos objetivos gerais eram “a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana”[3]. Referido sistema foi concretizado em 31 de agosto de 1981, com o estabelecimento da Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA, pela Lei nº 6.938, publicada no Diário Oficial da União de 02 de setembro desse mesmo ano.

A leitura dos objetivos específicos da PNMA, veiculados na Lei nº 6.938, de 1981, deixa ainda mais evidente a pretensão do referido sistema de compatibilizar a concretização dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil com a manutenção do meio ambiente equilibrado. Vejamos:

Artigo 4º, da Lei nº 6.938, de 1981. A Política Nacional do Meio Ambiente visará:

I) à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;

II) à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

III) ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;

IV) ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais;

V) à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;

VI) à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;

VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos. 

É importante destacar que a Lei nº 6.938, de 1981, não se limitou à definição dos princípios e objetivos da PNMA. Muito além disso, previu os instrumentos para a sua efetivação, dentre os quais está a avaliação de impactos ambientais – AIA, tema central deste trabalho.

2. A Avaliação de Impactos Ambientais e os Estudos Ambientais.

2.1. Base normativa.

A normatização brasileira sobre avaliação de impacto ambiental deriva de um processo histórico amplo, cujas origens remontam à realização da 1ª Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, em 1972, na Suécia. Motivada, entre outros fatores, pela degradação da qualidade ambiental nos países desenvolvidos, sob o efeito cumulativo da poluição industrial, bem como pela ausência de marcos regulatórios internacionais e pela crítica aos padrões de desenvolvimento estabelecidos [consubstanciada no 1º Relatório do Clube de Roma, Os Limites do Crescimento (Meadows et al.; 1971)] a Conferência das Nações Unidas significou um divisor de águas no tratamento das questões de cunho ambiental (até então inseridas no contexto mais pragmático do desenvolvimento econômico indiscriminado), tendo repercutido rápido em nosso país. Com efeito, ainda no ano de 1972, o Brasil teve o seu primeiro empreendimento submetido à avaliação ambiental, a Usina Hidrelétrica de Sobradinho[4] [5].

É possível afirmar que a AIA foi introduzida no direito positivo brasileiro com o Decreto-Lei nº 1.413, de 1975, o qual criou a base legal para o licenciamento ambiental e estabeleceu as áreas de atuação de Municípios, Estados e União nessa matéria. Posteriormente, foi editada, também em âmbito federal, a Lei nº 6.803, de 1980, que tratava das “diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição”.

Contudo, devido ao caráter incipiente desses normativos, pode-se dizer que a AIA só foi positivada de modo efetivo com a edição da Lei nº 6.938, de 1981, norma que a previu como instrumento da PNMA. O Decreto nº 88.351, de 1983[6], regulamentando essa lei, vinculou a AIA aos sistemas de licenciamento e transferiu ao Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA a atribuição de editar resoluções com o fim de “fixar os critérios básicos segundos os quais serão exigidos estudos de impacto ambiental para fins de licenciamento” (cf. artigo 18, §1º). O Conama, órgão consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, tem papel relevantíssimo no contexto de implementação da Avaliação de Impacto Ambiental, já que cabe a ele assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida (cf. artigo 6º, II, da Lei nº 6.938, de 1981).

Sobre o exercício da sua atribuição normativa, importante destacar que, em 23 de janeiro de 1986, o CONAMA editou a sua Resolução nº 001, estabelecendo definições, responsabilidades, critérios básicos e diretrizes para o uso e implementação da avaliação de impacto ambiental.

2.2. Conceito e âmbitos de aplicação da Avaliação de Impacto Ambiental.

Segundo Moreira (1990, p. 33), a AIA é “instrumento de política ambiental, formado por um conjunto de procedimentos capaz de assegurar, desde o início do processo, que se faça um exame sistemático dos impactos ambientais de uma ação proposta (projeto, programa, plano ou política) e de suas alternativas, e que os resultados sejam apresentados de forma adequada ao público e aos responsáveis pela tomada de decisão, e por eles considerados”.

No entendimento do Ministério do Meio Ambiente, a AIA “compreende as atividades técnicas de diagnóstico ambiental, análise de impactos ambientais, definição de medidas mitigadoras de impactos ambientais, elaboração de programas de acompanhamento e monitoramento ambiental de projetos e atividades impactantes ao meio”[7].

Dos conceitos expostos acima fica evidente que a AIA tem cabimento, via de regra, antes do início do empreendimento, ou atividade, já que o seu objetivo é subsidiar a decisão sobre a viabilidade do projeto, balizar a apresentação de medidas anuladoras ou mitigadoras dos futuros impactos ambientais negativos, bem como de propostas para os programas de monitoramento ambiental.

O conceito doutrinário apresentado acima deixa claro o cabimento da AIA também como ferramenta de auxílio ao Gestor na formulação da política pública, antes mesmo da discussão de qualquer projeto específico[8].

Nada obstante, a AIA também encontra espaço nos licenciamentos ambientais corretivos, como ferramenta para o diagnóstico de danos já consumados e para a apresentação de medidas de compensação, mitigação e monitoramento. Exemplo dessa alegação é o Relatório do Controle Ambiental – RCA, espécie simplificada de Avaliação de Impactos que é realizada no âmbito do Programa de Rodovias Federais Ambientalmente Sustentáveis – PROFAS, regulado, hoje, pelas Portaria Interministerial MMA/MT nº 288, de 2013, e Portaria MMA nº 289, de 2013[9].

2.3. A Avaliação de Impacto Ambiental em espécies.

A AIA é, portanto, gênero, do qual são espécies, ou modalidades, todos os estudos atinentes aos aspectos ambientais de um dado empreendimento, ou atividade, que serão utilizados como subsídio no processo de licenciamento ambiental, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada, análise preliminar de risco e o estudo de impacto ambiental com o seu respectivo relatório de impacto no meio ambiente[10] (MILARÉ, 2013).

Apesar de não encontrar previsão legal, vale registrar a existência de modalidade de AIA, muito mencionada pela doutrina, que não se vincula a empreendimento específico: a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE). Com especial ênfase nos princípios da prevenção[11] e da precaução[12], essa modalidade de AIA possui objeto mais amplo e se presta a auxiliar o gestor público na formulação de políticas públicas e planos nacionais de desenvolvimento socioeconômico. Presta-se, por exemplo, a subsidiar a decisão política acerca da definição da matriz energética do país.

Outra espécie de AIA não vinculada a empreendimento específico, só que de caráter mais concreto que a AAE, é a Avaliação Ambiental Integrada (AAI). Essa espécie de AIA é utilizada, em regra, para mapear os potenciais hidrelétricos de determinado curso d’água e examinar os efeitos da operação de empreendimentos de geração de energia elétrica em toda uma bacia hidrográfica, servindo as conclusões desse estudo de subsídio para os futuros processos de licenciamento ambiental de empreendimentos dessa natureza.

Nada obstante, dentre as espécies listadas no início deste tópico, as de maior relevância são, sem sombra de dúvidas, o Estudo de Impacto Ambiental – EIA e o seu respectivo Relatório. Isso, porque é por meio do EIA, avaliação prévia, ampla e complexa das possíveis interferências causadas pela atividade ou empreendimento que se pretende executar, que se chegará a um diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, se analisará os (prováveis) impactos ambientais e serão definidas as medidas mitigadoras e os programas de acompanhamento de monitoramento dos impactos ambientais[13]. 

2.4. Sobre a definição do estudo pertinente em cada processo de licenciamento ambiental.

Sendo a AIA gênero que comporta diferentes espécies, parece cabível registrar a quem compete a definição do estudo pertinente em cada processo de licenciamento ambiental de atividade, ou empreendimento, potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos ambientais. Pois bem, a definição do estudo específico que irá subsidiar o licenciamento de determinada obra, ou atividade, é atribuição do órgão ambiental que conduzirá o processo de licenciamento ambiental. Ocorrerá em etapa preliminar desse processo administrativo, contará com a efetiva participação do empreendedor e resultará das análises da localização e das características do empreendimento. Essa é a regra que consta do artigo 10, inciso I, da Resolução CONAMA nº 237, de 1997, in verbis:

O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às seguintes etapas:

I. Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida;

3. Conclusão.

Diante do quadro apresentado acima, fica fácil perceber a relevância da Avaliação de Impactos Ambientais no contexto atual de realização das grandes obras de infraestrutura previstas no Programa de Aceleração do Crescimento, conduzido pelo Governo Federal. A sua ampla aplicabilidade, mesmo em processos de licenciamento corretivo, é que viabilizará o alcance dos objetivos traçadas pela Política Nacional de Meio Ambiente, compatibilizando o desenvolvimento socioeconômico com a manutenção da qualidade do meio ambiente.

4. Referências.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Vade mecum universitário de direito. 8.ed. São Paulo: Editora Rideel, 2010.

BRASIL. Decreto n. 88.351, de 01 de junho de 1983. Regulamenta a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, e a Lei nº 6.902, de 27 de abril de 1981, que dispõem, respectivamente, sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental, e dá outras providências. Publicado no Diário Oficial de 03.06.1983.  Disponível em: <http://legis.senado.gov.br/legislacao/ListaNormas.action?numero=88351&tipo_norma=DEC&data=19830601&link=s>.

BRASIL. Lei n. 6.803, de 02 de julho de 1980. Dispõe sobre as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição, e dá outras providências. Publicada no Diário Oficial da União de 03.07.1980. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6803.htm>.

BRASIL. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Publicada no Diário Oficial da União de 2.9.1981. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm>.

BRASIL. Resolução CONAMA n. 01, de 23 de janeiro de 1986. Dispõe sobre critérios básicos e diretrizes gerais para a avaliação de impacto ambiental. Publicada no Diário Oficial da União de 17.02.1986. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=23>.

BRASIL. Resolução CONAMA n. 237, de 19 de dezembro de 1997. Dispõe sobre revisão e complementação dos procedimentos e critérios utilizados para o licenciamento ambiental. Publicada no Diário Oficial da União de 22.12.1997. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=237>.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 17 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2009.

MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. 8. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2013.

MOREIRA, Iara Verocai Dias. Vocabulário básico de meio ambiente. Rio de Janeiro: Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente, 1990.

TORRENT, Paulo Timponi et al. Direito Ambiental Contemporâneo 2vol. Pará de Minas: VirtualBooks, 2011.