RESUMO: O presente trabalho abordará o Sistema de Planejamento Integrado, conhecido como Processo de Planejamento-Orçamento e suas três principais peças, o Plano Plurianual (PPA), a Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei de Orçamentos Anuais (LOA). Abordará, também, alguns aspectos da Lei de Responsabilidade Fiscal, que veio somar-se a esta metodologia, conferindo um caráter integrado ao orçamento nos três níveis de governo.

PALAVRAS-CHAVE: Finanças públicas. Plano Plurianual. Lei de Diretrizes Orçamentárias. Lei Orçamentária Anual. Lei de Responsabilidade Fiscal.

1. INTRODUÇÃO:

O estudo do orçamento público retorna à década de 1920 nos Estados Unidos ou mesmo anteriormente, só sendo possível devido à Revolução Industrial. Com o desenvolvimento do pensamento empresarial e acadêmico, que efetua o acompanhamento e controle da função administrativa estatal, era necessário estabelecer mecanismos que proporcionassem bases seguras para a condução das atividades empresariais. Neste contexto, surgiram as técnicas orçamentárias mais conhecidas: - Orçamento Tradicional; - Orçamento Base Zero; - Orçamento de Desempenho; - Orçamento-Programa; - Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento; - Sistema de Racionalização do Orçamento; - dentre outras técnicas. Assim, o conceito de orçamento público varia dependendo do "ângulo" em que o observa, podendo adquirir definições variadas (TORRES, 2002)[1].

A partir da Lei nº 4.320/1964 e com o advento da Lei Complementar nº 101/2000, o orçamento ganhou mais "status" com a implementação do orçamento-programa, integrado aos sistemas de contabilidade pública. No direito administrativo brasileiro, o orçamento público é uma lei através da qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, bem como outras unidades administrativas independentes, como o Poder Judiciário, o Ministério Público, o Tribunal de Contas e o próprio Poder Legislativo a executar determinada despesa pública, destinada a cobrir o custeio do Estado ou a seguir a política econômica do país. Essa lei é de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo, que harmoniza as pretensões orçamentárias vindas dessas várias fontes, construindo uma única proposta de lei. Esse projeto de lei é submetido ao Poder Legislativo, que o discute, modifica, aprova e submete novamente ao Chefe do Executivo para sanção, como toda lei.

O Sistema de Planejamento Integrado, conhecido como Processo de Planejamento-Orçamento, baseia-se no Plano Plurianual (PPA), na Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei de Orçamentos Anuais (LOA). Com o advento da Constituição Federal de 1988 o modelo de confecção do orçamento sofreu alterações com a introdução destes mecanismos.

Conforme ensina o i. professor Márcio Ferreira Kelles[2], “A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), inaugurou o novo marco regulatório das finanças públicas no Brasil. Ela traz em seu corpo normativo uma série de novas orientações e exigências nas áreas consideradas mais sensíveis do Direito Financeiro, com ênfase no planejamento, no controle e na transparência e com vetor na responsabilização dos agentes públicos. Devemos sempre compreender que no processo orçamentário é de grande importância que os legisladores e seu corpo de assessores participem proativamente de todas as etapas de elaboração, discussão, votação e controle da execução de todo o planejamento integrado do ente da federação. É um grande equívoco supor que o controle só se opera quando da apresentação, pelo chefe do Poder Executivo, da respectiva Prestação de Contas. Esta é apenas uma das etapas do sistema de controle externo, cujo titular é o Legislativo, e que deverá ocorrer ao longo de todo o mandato, não só com prudência e limites, mas também com firmeza e determinação. Esse controle constituirá, em verdade, uma grande contribuição para o aperfeiçoamento da gestão pública, afinal, a maioria das pessoas não planeja fracassar; fracassa por não planejar.”

O planejamento se insere em um contexto eminentemente político, aferido pelos métodos quantitativos e qualitativos de alocação dos recursos públicos auferidos. Kelles[3] argumenta que “O planejamento é o alicerce para qualquer administração pública. Planejar significa buscar equilíbrio entre as aspirações da sociedade e os recursos que esta coloca à disposição do governo. E quais são, efetivamente, os instrumentos de planejamento que os administradores públicos podem utilizar? São os orçamentos públicos. Eles estão constituídos em uma trindade orçamentária: PPA, LDO e LOA (art. 165, CF). Os orçamentos públicos no Brasil são disciplinados, essencialmente, pela Lei Federal nº 4.320/1964, tendo sofrido forte influxo da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101/2000).

Discorreremos, adiante, sobre o processo orçamentário, que se baseia nestas três peças, bem como sobre a LRF, que veio somar-se a esta metodologia.

3. DESENVOLVIMENTO

O professor Márcio Ferreira Kelles[4] ensina que “o orçamento deve buscar, de forma permanente, o equilíbrio fiscal. Embora óbvia a afirmação, não podemos nos esquecer de que precisamos romper a cultura estabelecida de gastar o que não tem. Nesse sentido, deve o gestor público respeitar o princípio da restrição orçamentária: o governante não deverá, em média, gastar mais do que arrecada. Assim, espera-se, dessa forma, prevenir a geração de défices imoderados, assegurando o equilíbrio fiscal de forma permanente. Nesse sentido, a LRF cria condições para que o orçamento tenha o papel que de fato deve ter em uma sociedade democrática: o de peça de controle do gasto público e de definição das prioridades da sociedade, em termos de determinação do volume e do destino dos gastos. (...) Não podemos esquecer que os recursos públicos não pertencem ao governo, muito menos ao governante; os recursos pertencem à sociedade, a qual, em um regime democrático, delega poderes ao governante para administrá-los. Por essa razão, deve haver uma separação clara entre o que é público e o que é privado, e o governante deve prestar contas de tudo o que faz. Assim, talvez o princípio mais importante seja o que diz que deve haver transparência na elaboração e na divulgação dos documentos orçamentários e contábeis, em linguagem simples e objetiva. É o mais importante porque é o que permite que os demais sejam cumpridos.”

Senão vejamos o que diz o professor Heraldo da Costa Reis[5]: “O orçamento evoluiu para aliar-se ao planejamento, surgindo o orçamento-programa como especialização devendo, na prática, operar como elo entre os sistemas de planejamento e de finanças.”

No que tange ao processo orçamentário, a LRF veio somar-se à nova metodologia que integra planos e orçamentos, conferindo às três peças – Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA) – um caráter integrado nos três níveis de governo. Neste sentido, institucionaliza o regime de metas fiscais, fazendo com que o orçamento seja elaborado para cumprir as metas físicas do PPA e as metas fiscais da LDO.

No tocante ao Plano Plurianual, a Constituição Federal de 1988 estabelece que:

Art. 165. (...)

§1º - A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as despesas relativas aos programas de duração continuada;

Art. 166. (...)

§3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

Art. 167. (...)

§1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

O art. 35, §2º, inciso I, do ADCT dispõe que cabe à lei complementar (ainda inexistente) dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA (art. 165, §9º, I). Até sua entrada em vigor, o Plano será encaminhado até 31 de agosto do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

O PPA é um instrumento legal normatizador do planejamento de médio prazo da esfera pública, que explica diretrizes, objetivos, programas, ações e metas a serem atingidas, definindo quantitativamente recursos necessários para sua implementação. É referência para a formulação dos programas do governo federal, estadual e municipal no período de quatro anos.

O PPA orienta a elaboração das Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs) e das Leis Orçamentárias Anuais (LOA) conforme estabelecido pela Constituição Federal e mais recentemente pela LRF, conferindo-lhe a plurianualidade.

Antes mesmo da elaboração da Lei de Responsabilidade Fiscal havia grande preocupação com a ênfase excessiva dada ao orçamento e com o fato de o Plano Plurianual apresentar objetivos e diretrizes gerais, não quantificadas e difíceis de acompanhar e controlar. No entanto, conforme leciona o professor Márcio Ferreira Kelles[6], a Lei de Responsabilidade Fiscal mudou essa visão: “A existência de metas físicas evita que se induza o cidadão a pensar que gastar mais é necessariamente melhor. Agora, o importante é acompanhar o produto final gerado pelo gasto público relativamente ao seu custo. A introdução de metas físicas de gasto transfere a questão para onde ela deve estar: a aplicação de recursos para solucionar um problema. (...) Os programas do Plano Plurianual, que são elaborados no primeiro ano do mandato, devem materializar as promessa da campanha política vencedora e guardar condições de equilíbrio financeiro. Depois, os programas ganham gerentes que são responsáveis por assegurar resultados e fazer avaliações periódicas. O ideal é que se possa avaliar se os índices desejados foram atingidos, isto é, se houve efetividade no gasto. O Plano Plurianual é instrumento de planejamento estratégico. Visa expressar com clareza os resultados pretendidos pelo governante que o elabora e deve estar comprometido com o desenvolvimento sustentável e com a evolução das estruturas de gerenciamento dos órgãos da administração pública.” 

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece algumas regras para obediência das despesas ao Plano Plurianual:

- O projeto de lei orçamentária anual deve ser elaborado de modo compatível com o PPA (art. 5º);

- A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no Plano Plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no parágrafo 1º do art. 167 da Constituição (art. 5º, § 5º);

- Será considerada não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público a criação, a expansão ou o aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa sem a declaração do ordenador da despesa de que o aumento esteja em adequação com o Plano Plurianual (art. 15 e 16, inciso II); e

- Será considerada não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público a despesa obrigatória de caráter continuado criada ou aumentada sem ser compatível com o Plano Plurianual (art. 17).

Além disso, em seu art. 48, essa lei estabelece que “são instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias” caracterizando no seu parágrafo único que “a transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos”.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias norteia a elaboração do orçamento de forma a adequar às diretrizes e objetivos estabelecidos no plano plurianual, restrito ao ano a que se refere. Define as metas em termos de programas. Estabelece parâmetros para a aplicação do recurso orçamentário anual, através do Plano Plurianual (PPA), para garantir o objetivo fim, sem prejudicar o controle do Tesouro Nacional. O PPA compreenderá 3 exercícios do atual mandatário e o primeiro exercício do próximo mandatário. Da mesma forma irá procurar nortear o comportamento da receita bem como especificar em detalhamentos setoriais, indicadores e ações os gastos da despesa no mesmo período.

O art. 165, §2º, da Constituição Federal de 1988 estabelece que:

Art. 165 (...)

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Kelles[7] explica que a LRF confere maior especificidade à Lei de Diretrizes Orçamentárias, nos seguintes termos:

“- Disporá sobre o equilíbrio entre receitas e despesas, critérios e forma de limitação de empenho, normas para o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas e condições para transferência de recursos a entidades públicas e privadas;

- Conterá o Anexo de Metas Fiscais (plano trienal, passível de revisão a cada ano), que: fixará metas anuais para receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes; fará a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; conterá demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-os com as metas fixadas nos três exercícios anteriores e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; apresentará a evolução do patrimônio líquido nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; fará a avaliação financeira e atuarial de todos fundos e programas estatais de natureza atuarial; e fará o demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado (DOCC). Conterá o Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos fiscais capazes de afetar as contas, informando as providências, caso se concretizem.  Determinará as despesas que não serão objeto de limitação, respeitados os limites para aquelas definidas na LRF. Disporá sobre a política de remuneração e de carreira de pessoal além de toda alteração na legislação tributária (art. 169 CF).”

A Lei Orçamentária Anual é o orçamento propriamente dito. O orçamento público é uma lei que, entre outros aspectos exprime em termos financeiros a alocação dos recursos públicos. Trata-se de um instrumento de planejamento que espelha as decisões políticas, estabelecendo as ações prioritárias para atendimento das demandas da sociedade, em face à escassez de recursos. Apresenta múltiplas funções – de planejamento, contábil, financeira e de controle.[8]

3. CONCLUSÃO:

A LRF cria condições para que o orçamento tenha o papel que de fato deve ter em uma sociedade democrática: o de peça de controle do gasto público e de definição das prioridades da sociedade, em termos de determinação do volume e do destino dos gastos. Isso só é possível se assegurarmos, em um orçamento realista, o equilíbrio entre receitas e despesas, bem como os meios para o financiamento dos gastos. Os instrumentos de planejamento que os administradores públicos devem utilizar para atingir tal fim são os orçamentos públicos, constituídos em uma trindade orçamentária: PPA, LDO e LOA e disciplinados, essencialmente, pela Lei Federal no 4.320/1964, tendo sofrido forte influxo da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101/2000).

REFERÊNCIAS:

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro, Renovar, 2002.

KELLES, Márcio Ferreira. Controle da Administração Pública democrática – Tribunais de Contas no controle da LRF. Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2007.

MACHADO JÚNIOR, José Teixeira. REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada e a Lei de Responsabilidade Fiscal. 34 ed. ver. atual. Rio de Janeiro, IBAM, 2012.