I - Introdução

O presente artigo propõe-se a expor as dificuldades enfrentadas pelas entidades que compõe a administração pública federal quando identificados bens e direitos recebíveis antes de efetivada a inscrição do débito em dívida ativa.

A ausência de legislação específica para disciplinar a cobrança administrativa de referidos valores (repise-se, em momento anterior à inscrição do débito em dívida ativa) burocratiza sobremaneira o procedimento administrativo por obrigar a administração pública a adotar, como analogia, o rito previsto para os débitos já inscritos em dívida ativa. Bem assim, a inexistência de uma lei norteadora do procedimento de cobrança e pagamento administrativo impede a adoção de medidas uniformes pelos entes que compõe a administração pública federal direita e indireta, dificultando a atuação dos servidores públicos e a compreensão dos  administrados na matéria.

No cumprimento de suas finalidades institucionais poderão ocorrer diversas situações hábeis a gerar crédito em favor de entidade pública. Tais situações (fato gerador do crédito) poderão ostentar natureza jurídica diversa, decorrentes de lei, prática de ato administrativo, ato ilícito, erro operacional, celebração de contrato, convênios, prestação de um serviço ou até mesmo decorrentes de imposição de penalidades.

Ocorrido o fato gerador do crédito, o ente público deverá adotar as medidas administrativas cabíveis visando o ressarcimento/recebomento do valor devido, tendo em vista que o crédito irá compor o patrimônio do ente público.

Importante resgatar o conceito de patrimônio, como conjunto de bens, direitos e obrigações de responsabilidade de uma pessoa física ou jurídica. Bens e direitos constituem o que a contabilidade costuma chamar de “ativo”; as obrigações constituem o chamado “passivo” da entidade. A diferença entre o ativo e o passivo representa o “patrimônio líquido” da entidade.

Dentro do “Ativo” dos entes públicos são registrados créditos a favor da Fazenda Pública (termo aqui utilizado em seu sentido amplo). Esses créditos são decorrentes de apurações feitas no curso de procedimentos administrativos, seguindo os prazos estabelecidos em cada seara específica.

Administrativamente, constatada a existência de crédito em seu favor, o ente público deverá diligenciar a condução de procedimento administrativo, sempre possibilitando o contraditório e a ampla defesa do devedor, no intuito de constituir o crédito público, ressaltando, que, em muitos casos poderá ser providenciada logo a após a constituição do crédito, a sua inscrição em “dívida ativa” – o que facilitará os procedimentos de cobrança judicial, por lhe ser aplicável, a partir desse momento, o rito especial estabelecido pela Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980.

A guisa de informação cite-se a existência de orientações proferidas por órgãos centrais de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo   (especialmente voltados para assessoramento da administração pública indireta) no  sentido da necessidade de proceder a inscrição em dívida ativa dos créditos das autarquias e fundações públicas federais sempre que possível (até mesmo em alguns casos onde existe título executivo extrajudicial já formado, como no caso de acórdãos do TCU)[1], tudo com o escopo de obter melhor controle sobre os créditos públicos.

Apenas para diferenciar o objeto do presente ensaio, lembre-se que “Dívida Ativa” se constitui em um conjunto de direitos ou créditos de várias naturezas, em favor da Fazenda Pública, com prazos estabelecidos em legislação pertinente, vencidos e não pagos pelos devedores. Portanto, a inscrição de créditos em Dívida Ativa representa contabilmente um fato permutativo resultante da transferência de um valor não recebido no prazo estabelecido, dentro do próprio Ativo, contendo, inclusive, juros e atualização monetária ou quaisquer outros encargos aplicados sobre o valor inscrito em Dívida Ativa.

II – Conceituação de Dívida Ativa

A expressão Dívida Ativa abrange os créditos existentes em favor da Fazenda Pública, cuja certeza e liquidez foram apuradas na esfera administrativa, e que não foram devidamente quitados pelos devedores. Nesse passo, o art. 2º da Lei n. 6.830, de 1980, é claro ao estabelecer que “constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964”.  

De fato, a Lei n. 4.320, de1964 (norma geral de direito financeiro e finanças públicas) preocupou-se em tecer diferenciação entre dívida ativa tributária e não-tributária, classificando a dívida não-tributária de maneira ampla: 

Lei n. 4.320/64:

 “Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979).

§ 1º - Os créditos de que trata este artigo, exigíveis pelo transcurso do prazo para pagamento, serão inscritos, na forma da legislação própria, como Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada a sua liquidez e certeza, e a respectiva receita será escriturada a esse título.(Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979).

§ 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais. (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979).

Deve-se ter em mente, todavia, que o crédito público passível de inscrição em dívida ativa é aquele dotado de certeza (quanto a sua existência, responsabilidade e nexo de causalidade) e liquidez (valor apurado de acordo com a legislação aplicável, apto para ser cobrado), constituído mediante procedimento administrativo escorreito.

Ademais, a doutrina e a jurisprudência afastam a possibilidade de inscrição em dívida ativa de créditos oriundos de situações que dependem de apuração de responsabilidade civil extracontratual (aquiliana) do imputado devedor.

Segundo entendimento exarado pelo e. STJ, os créditos provenientes de ilícitos civis extracontratuais devem ser apurados mediante instauração de processo judicial (ação de ressarcimento, ação de improbidade, ação civil pública, ação de repetição de indébito, etc), haja vista que, nesses casos, “não há certeza da existência de uma relação jurídica que vai ensejar o crédito”, não havendo ainda “débito decorrente de obrigação vencida e prevista em lei, regulamento ou contrato” (vide julgamento proferido no AgRg Resp n.800.405/SC, DJ 26.04.2011).

Exemplo clássico é o ressarcimento de danos causados em acidente automobilístico envolvendo viaturas oficiais. Aqui não há que se falar em apuração e inscrição em dívida ativa do débito em relação ao particular, sendo necessária a propositura de ação judicial visando o ressarcimento. Isso porque, deverá ser comprovada não só a existência de dano (prejuízo ao erário), como a ocorrência de conduta culposa ou dolosa do particular, bem como o nexo de causalidade entre o ato praticado e a lesão ao erário^[2].

Nesse sentido, fixou-se o entendimento de que só poderiam ser inscritos em dívida ativa não-tributária do ente público os débitos vencidos e não pagos estabelecidos em lei, contrato ou regulamento. 

Lembre-se que a Dívida Ativa regularmente inscrita goza da presunção de certeza e liquidez, e tem equivalência de prova pré-constituída contra o devedor. O ato da inscrição confere legalidade ao crédito como dívida passível de cobrança, facultando ao ente público, representado pelos respectivos órgãos competentes, a iniciativa do processo judicial de execução sob o rito especial da Lei nº 6.830, de 1980 (sem a necessidade de constituir, anteriormente, um título judicial).

Dessa forma, são passíveis de inscrição em dívida ativa, por exemplo: i) multa por infração de contrato administrativo ou por dano decorrente de relação contratual; ii) reposição ou indenização de servidor (após a condução de processo administrativo visando a apuração do crédito); iii) resultado de Tomada de Contas Especial (TCE), após a apuração da certeza e liquidez do crédito; etc.

Reputa-se necessário tecer breve comentário, ainda, sobre a competência para “apuração da certeza e liquidez dos créditos das autarquias e fundações públicas federais”, com vistas à “inscrição em Dívida Ativa”.

Sobre o assunto, importante destacar o art. 10, §§ 11 e 12 da Lei nº 10.480, de 2 de julho de 2002, e o art. 22 da Lei nº 11.457, de 16 de março de 2007, que delegam à Procuradoria-Geral Federal (PGF) a competência para “centralizar as atividades de apuração da liquidez e certeza dos créditos das autarquias e fundações públicas”, para fins de inscrição em dívida ativa e cobrança judicial ou amigável.

No que se refere ao eventual parcelamento administrativo de valores já inscritos em dívida ativa (art. 37-B, da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, com redação conferida pela Lei n. 11.941, de 2009), bem como a sua eventual execução por via judicial (Lei nº 6.860, de 1980) existe arcabouço legislativo específico definindo rito e prazos (seja pelas citadas lei, seja por normativos infra-legais específicos) aptos a conduzir com segurança a atuação do servidor público e do administrado que pretende quitar a sua dívida perante a administração pública.

Ocorre que a previsão de parcelamento de débitos pelo interessado, perante a administração pública, em momento anterior a sua inscrição em Dívida Ativa (lembrando que o ato de inscrição em dívida ativa acarreta de per si uma série de consectários legais como juros de mora, multa moratória e encargos legais) carece de uma baliza legal que indique o caminha a ser pecorrido pelo administrado e pela administração pública na análise do pedido de pagamento.

III – Possibilidade de parcelamento administrativo de débitos não inscritos em dívida ativa?

A Lei n. 10.522, de 2002 (que dispõe sobre o Cadastro Informativo dos créditos não quitados de órgãos e entidades federais e dá outras providências) elenca algumas normas sobre o parcelamento de débitos perante a “Fazenda Nacional”.

Entre os regramentos trazidos em citada lei destaquem-se: i) possibilidade de parcelamento de “débito de qualquer natureza”;  ii) parcelamento “em até sessenta vezes”; iii) a necessidade de que o parcelamento seja formalizado juntamente com o recolhimento de primeira prestação; iii) o valor mínimo de cada prestação deve ser fixado em ato conjunto do Secretário da Receita Federal do Brasil e do Procurador-Geral da Fazenda Nacional.

Lei n. 10.522/2002:

Art. 10. Os débitos de qualquer natureza para com a Fazenda Nacional poderão ser parcelados em até sessenta parcelas mensais, a exclusivo critério da autoridade fazendária, na forma e condições previstas nesta Lei.(Redação dada pela Lei nº 10.637, de 2002).

Art. 11.  O parcelamento terá sua formalização condicionada ao prévio pagamento da primeira prestação, conforme o montante do débito e o prazo solicitado, observado o disposto no § 1o do art. 13 desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)

Art. 12.  O pedido de parcelamento deferido constitui confissão de dívida e instrumento hábil e suficiente para a exigência do crédito tributário, podendo a exatidão dos valores parcelados ser objeto de verificação. (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 1º (....)

§ 2º  Enquanto não deferido o pedido, o devedor fica obrigado a recolher, a cada mês, como antecipação, valor correspondente a uma parcela. (incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 1º Observados os limites e as condições estabelecidos em portaria do Ministro de Estado da Fazenda, em se tratando de débitos inscritos em Dívida Ativa, a concessão do parcelamento fica condicionada à apresentação, pelo devedor, de garantia real ou fidejussória, inclusive fiança bancária, idônea e suficiente para o pagamento do débito, exceto quando se tratar de microempresas e empresas de pequeno porte optantes pela inscrição no Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte – Simples, de que trata a Lei no 9.317, de 5 de dezembro de 1996.

§ 2º Enquanto não deferido o pedido, o devedor fica obrigado a recolher, a cada mês, como antecipação, valor correspondente a uma parcela.

§ 3º O não-cumprimento do disposto neste artigo implicará o indeferimento do pedido.

Art. 13.  O valor de cada prestação mensal, por ocasião do pagamento, será acrescido de juros equivalentes à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia – SELIC para títulos federais, acumulada mensalmente, calculados a partir do mês subsequente ao da consolidação até o mês anterior ao do pagamento, e de 1% (um por cento) relativamente ao mês em que o pagamento estiver sendo efetuado. (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)

 § 1º  O valor mínimo de cada prestação será fixado em ato conjunto do Secretário da Receita Federal do Brasil e do Procurador-Geral da Fazenda Nacional. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 2º  No caso de parcelamento de débito inscrito em Dívida Ativa da União, o devedor pagará custas, emolumentos e demais encargos legais. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

Ocorre que existe outro artigo na Lei n. 10.522, de2002 (com redação conferida pela Lei n. 11.941, de 2009) voltado especificamente para o parcelamento de débitos das autarquias e fundações públicas federais - entidades que possuem personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprias, senão veja-se:

Art. 37-B.  Os créditos das autarquias e fundações públicas federais, de qualquer natureza, poderão ser parcelados em até 60 (sessenta) prestações mensais. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 1º  O disposto neste artigo somente se aplica aos créditos inscritos em Dívida Ativa e centralizados nas Procuradorias Regionais Federais, Procuradorias Federais nos Estados e Procuradorias Seccionais Federais, nos termos dos §§ 11 e 12 do art. 10 da Lei no 10.480, de 2 de julho de 2002, e do art. 22 da Lei no 11.457, de 16 de março de 2007. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 2º  O parcelamento terá sua formalização condicionada ao prévio pagamento da primeira prestação, conforme o montante do débito e o prazo solicitado, observado o disposto no § 9o deste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 3º  Enquanto não deferido o pedido, o devedor fica obrigado a recolher, a cada mês, o valor correspondente a uma prestação. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 4º  O não cumprimento do disposto neste artigo implicará o indeferimento do pedido. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 5º  Considerar-se-á automaticamente deferido o parcelamento, em caso de não manifestação da autoridade competente no prazo de 90 (noventa) dias, contado da data da protocolização do pedido. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 6º  O pedido de parcelamento deferido constitui confissão de dívida e instrumento hábil e suficiente para exigência do crédito, podendo a exatidão dos valores parcelados ser objeto de verificação. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 7º  O débito objeto de parcelamento será consolidado na data do pedido. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 8º  O devedor pagará as custas, emolumentos e demais encargos legais. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 9º  O valor mínimo de cada prestação mensal será definido por ato do Procurador-Geral Federal. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 10.  O valor de cada prestação mensal, por ocasião do pagamento, será acrescido de juros equivalentes à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia – SELIC para títulos federais, acumulada mensalmente, calculados a partir do mês subsequente ao da consolidação até o mês anterior ao do pagamento, e de 1% (um por cento) relativamente ao mês em que o pagamento estiver sendo efetuado. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 11.  A falta de pagamento de 3 (três) parcelas, consecutivas ou não, ou de uma parcela, estando pagas todas as demais, implicará a imediata rescisão do parcelamento e, conforme o caso, o prosseguimento da cobrança. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 12.  Atendendo ao princípio da economicidade, observados os termos, os limites e as condições estabelecidos em ato do Procurador-Geral Federal, poderá ser concedido, de ofício ou a pedido, parcelamento simplificado, importando o pagamento da primeira prestação em confissão de dívida e instrumento hábil e suficiente para a exigência do crédito. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 13.  Observadas as condições previstas neste artigo, será admitido reparcelamento dos débitos, inscritos em Dívida Ativa das autarquias e fundações públicas federais, constantes de parcelamento em andamento ou que tenha sido rescindido. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 14.  A formalização do pedido de reparcelamento fica condicionada ao recolhimento da primeira parcela em valor correspondente a: (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

I – 10% (dez por cento) do total dos débitos consolidados; ou (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

II – 20% (vinte por cento) do total dos débitos consolidados, caso haja débito com histórico de reparcelamento anterior. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 15.  Aplicam-se subsidiariamente aos pedidos de reparcelamento, naquilo que não os contrariar, as demais disposições relativas ao parcelamento previstas neste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 16.  O parcelamento de que trata este artigo será requerido exclusivamente perante as Procuradorias Regionais Federais, as Procuradorias Federais nos Estados e as Procuradorias Seccionais Federais. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 17.  A concessão do parcelamento dos débitos a que se refere este artigo compete privativamente às Procuradorias Regionais Federais, às Procuradorias Federais nos Estados e às Procuradorias Seccionais Federais. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 18.  A Procuradoria-Geral Federal editará atos necessários à execução do parcelamento de que trata este artigo. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 19.  Mensalmente, a Procuradoria-Geral Federal divulgará, no sítio da Advocacia-Geral da União, demonstrativos dos parcelamentos concedidos no âmbito de sua competência. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

§ 20.  Ao disposto neste artigo aplicam-se subsidiariamente as regras previstas nesta Lei para o parcelamento dos créditos da Fazenda Nacional. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)

Vê-se, pois, que existe artigo específico voltado para o parcelamento dos débitos das autarquias e fundações públicas federais, consubstanciado no art. 37-B da Lei n. 10522/2002 (com redação conferida pela Lei nº 11.941, de 2009)[3].

Ocorre que o referido §1º, art. 37-B, da Lei n. 10.522/2002 restringe a possibilidade de parcelamento de crédito das autarquias e fundações àqueles “créditos inscritos em Dívida Ativa”. Referida Lei é regulamentada no âmbito da Procuradoria-Geral Federal por meio da Portaria n. 954, de 23.09.2002 – que também ressalta a necessidade de inscrição prévia do débito em dívida ativa.

Nesse ponto, em uma interpretação teleológica, dever-se-á questionar o alcance da interpretação a ser conferida ao artigo 37-B da Lei n. 10.522/2002 (com redação conferida pela Lei 11.941/2009).

Acredita-se, pois, que a melhor interpretação é aquela que não veda o parcelamento de débito em âmbito administrativo, mas tão-somente regula a possibilidade de parcelamento de débitos já inscritos em Dívida Ativa e centralizados nas Procuradorias Regionais Federais, Procuradorias Federais nos Estados e Procuradorias Seccionais Federais (órgãos da PGF/AGU).

Nesse sentido, trago à colação parecer da CGCOB/PGF estabelecendo a possibilidade de se deferir o parcelamento administrativo aplicando-se, por analogia, o regramento geral contido no art. 10 da Lei n. 10522/2002 – que, como visto, não traz qualquer condicionamento do parcelamento à inscrição prévia do débito em dívida ativa (vide Nota Técnica CGCOB/DICON n. 19/2008)^[4]. Todavia, referido parecer é anterior à edição da Lei n. 11.941, de 2009 (que incluiu o art. 37-B na Lei nº 10.522/2002).

  Também existe posicionamento da CGCOB/PGF no sentido de que o parcelamento de débito poderá ser conferido em âmbito administrativo “desde que haja fundamento jurídico nas normas da autarquia credora” – o que pode ser conferido na Nota Técnica CGCOB/DIGEAP – DIGEVAT n. 01/2010. Em mesmo sentido encontra-se a Nota Técnica n. 83/2009, aprovada pelo despacho CGCOB/DIGEVAT n. 234/2009.

Pelo entendimento supra destacado, se existir norma  do ente público (mais especificamente de autarquia ou fundação pública federal) possibilitando o pagamento de débito de forma parcelada em âmbito interno, a CGCPB/PGF/AGU entende que a regulação geral da PGF (que condiciona o parcelamento à inscrição prévia em dívida ativa) não é aplicável. Ou seja, existirá tratamento diferenciado para pagamento de débitos perante as diversas autarquias e fundações públicas, algumas se sujeitando às normas próprias da entidade credora e outras seguindo o “regramento” geral do art. 37-B da Lei n. 10.522/2022 e da Portaria PGF n. 954/2009.

Assim, data permissa venia,  o administrado ficará ao alvedrio da entidade pública que editou (ou não) norma possibilitando o parcelamento em âmbito interno.

Por outro lado, também não se afigura razoável possibilitar o parcelamento de débito somente após a inscrição em dívida ativa, impedindo que antes do procedimento de inscrição a parte interessada promova o devido recolhimento do débito – medida de economia e celeridade em benefício do erário.

Ademais, o pagamento parcelado do débito é permitido até mesmo em sede de Tomada de Contas Especial já julgada pelo TCU. Ou seja, mesmo que a TCE venha a ser encaminhada para o TCU, sendo proferido julgamento pela irregularidade das contas, será facultado o parcelamento do débito, nos termos do art. 26 da Lei n. 8.443, de 1992 c/c o art. 168 do RITCU.

IV – Conclusão

Escapa à razoabilidade negar-se a possibilidade de pagamento parcelado de débito perante a administração pública, atrelando o pagamento a inscrição em dívida ativa – o que gera custos ao erário e impõe gravames ao devedor interessado em regularizar a sua situação.

Entende-se, pois, pela legalidade do parcelamento do débito em âmbito administrativo, desde que o valor devido seja atualizado nos termos da legislação aplicável, com juros e multa de mora estabelecidos no art. 37-A da Lei n. 10.522/2002.

Bem assim, deve-se se condicionar o parcelamento às regras gerais previstas no art. 10 da Lei n. 10.522/2002: sessenta parcelas (no máximo), obrigatoriedade de recolher a primeira parcela para ter o pedido analisado, vencimento antecipado com a conseqüente inscrição em dívida ativa em caso do não pagamento, etc.

Por fim, acredita-se contraproducente o entendimento de que cada ente público deverá editar normas específicas internas para regular o pagamento parcelado de seus débitos, o que deveria receber um tratamento geral de acordo com a natureza dos débitos, facilitando a adoção de modelos e atos administrativos padronizados.

Enquanto tal norma geral não é editada, só resta aguardar que cada ente público edite ato interno próprio capaz de regular o parcelamento de débitos em seara administrativa. 

Referências

PISCITELLI, Tahieane. Direito Financeiro Esquematizado. Ed. Método: São Paulo, ,2011.

PASCOLA, Valdecir. Direito Financeiro e Controle Externo. Ed. Campos: Rio de Janeiro, 2006.

COELHO, Claudio Carneiro B. P. A lei de Execução Fiscal (6.830) Comentada por artigos. Acessível em  http://www.coad.com.br/busca/detalhe_42/977/Doutrina

FURTADO. Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Ed. Fórum: Belo Horizonte, 2012.