RESUMO: Trata-se o presente estudo de uma análise dos argumentos defendidos pela Nova Gestão Pública e seus críticos, considerando as reformas gerenciais adotadas no Brasil a partir de 1995. Abordaremos os três modelos organizacionais diretamente relacionados com os esforços de reforma administrativa. 

Palavras-chave: Reforma Administrativa. Modelos organizacionais. Administração Pública Gerencial. Nova gestão pública.

1. INTRODUÇÃO:

Recentemente, reformas administrativas vêm pregando a substituição progressiva do modelo burocrático weberiano por novos modelos de gestão e de relação do Estado com a sociedade. Segundo o i. professor Leonardo Secchi[1], “Os elementos apontados como ativadores dessas ondas de “modernização” são a crise fiscal do Estado (Aucoin, 1990; Hood, 1995; Pollitt e Bouckaert 2002a), a crescente competição territorial pelos investimentos privados e mão de obra qualificada (Subirats e Quintana, 2005), a disponibilidade de novos conhecimentos organizacionais e tecnologia, a ascensão de valores pluralistas e neoliberais (Kooiman, 1993; Rhodes, 1997), e a crescente complexidade, dinâmica e diversidade das nossas sociedades (Kooiman, 1993). No velho continente, o processo de europeanização também tem desempenhado um papel crucial no estímulo à adoção de novos modelos organizacionais e à revisão das PGPs nos níveis nacionais, regionais e municipais (Olsen, 2002; Radaelli, 2005). O modelo burocrático tornou-se o alvo das mais ásperas críticas. O modelo burocrático weberiano foi considerado inadequado para o contexto institucional contemporâneo por sua presumida ineficiência, morosidade, estilo autorreferencial, e descolamento das necessidades dos cidadãos (Barzelay, 1992; Osborne e Gaebler, 1992; Hood, 1995; Pollitt e Bouckaert, 2002a). Dois modelos organizacionais e um paradigma relacional foram apresentados como alternativas ao modelo burocrático. A administração pública gerencial (AGP) e o governo empreendedor (GE) são modelos organizacionais que incorporam prescrições para a melhora da efetividade da gestão das organizações públicas. O movimento da governança pública (GP) se traduz em um modelo relacional porque oferece uma abordagem diferenciada de conexão entre o sistema governamental e o ambiente que circunda o governo.”

Neste artigo abordaremos os modelos organizacionais relacionados com os recentes esforços de reformas administrativas: o modelo burocrático, o gerencialismo (subdividido em APG e GE) e a governança pública.

Ao final, faremos uma análise dos argumentos defendidos pela Nova Gestão Pública e seus críticos, considerando as reformas gerenciais adotadas no Brasil a partir de 1995.  

2. DESENVOLVIMENTO:

O “Modelo Burocrático Weberiano”, atribuído ao sociólogo alemão Max Weber, foi largamente aplicado pelas administrações públicas em todo o mundo durante o século XX. Weber analisou e sintetizou as características principais deste modelo, quais sejam, a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo. O poder emana das normas, das instituições formais e não do perfil carismático da tradição. Há uma preocupação com a eficiência organizacional. Conforme ensina o i. professor Leonardo Secchi[2], “A formalidade impõe deveres e responsabilidades aos membros da organização, a configuração e legitimidade de uma hierarquia administrativa, as documentações escritas dos procedimentos administrativos, a formalização dos processos decisórios e a formalização das comunicações internas e externas. As tarefas dos empregados são formalmente estabelecidas de maneira a garantir a continuidade do trabalho e a estandardização dos serviços prestados, para evitar ao máximo a discricionariedade individual na execução das rotinas. A impessoalidade prescreve que a relação entre os membros da organização e entre a organização e o ambiente externo está baseada em funções e linhas de autoridade claras. O chefe ou diretor de um setor ou departamento tem a autoridade e responsabilidade para decidir e comunicar sua decisão. O chefe ou diretor é a pessoa que formalmente representa a organização. Ainda mais importante, a impessoalidade implica que as posições hierárquicas pertencem à organização, e não às pessoas que a estão ocupando. Isso ajuda a evitar a apropriação individual do poder, prestígio, e outros tipos de benefícios, a partir do momento que o indivíduo deixa sua função ou a organização. O profissionalismo está intimamente ligado ao valor positivo atribuído ao mérito como critério de justiça e diferenciação. As funções são atribuídas a pessoas que chegam a um cargo por meio de competição justa na qual os postulantes devem mostrar suas melhores capacidades técnicas e conhecimento. O profissionalismo é um princípio que ataca os efeitos negativos do nepotismo que dominava o modelo pré-burocrático patrimonialista (March, 1961; Bresser-Pereira, 1996). A promoção do empregado para postos mais altos na hierarquia depende da experiência na função (senioridade) e desempenho (performance). O ideal é a criação de uma hierarquia de competências com base na meritocracia. Outras características do modelo que derivam do profissionalismo são a separação entre propriedade pública e privada, trabalho remunerado, divisão racional das tarefas e separação dos ambientes de vida e trabalho.

Ainda segundo o autor[3], “Desde o século XVI o modelo burocrático já era bastante difundido nas administrações públicas, nas organizações religiosas e militares, especialmente na Europa. Desde lá o modelo burocrático foi experimentado com intensidades heterogêneas e em diversos níveis organizacionais, culminando com sua adoção no século XX em organizações públicas, privadas e do terceiro setor. Em 1904, no livro A ética protestante e o espírito do capitalismo, Max Weber (1930:16-17) fazia referências ao burocrata como profissional e à disseminação do modelo burocrático em países ocidentais, suas características de especialização, controle, e, sobretudo, racionalismo. O modelo burocrático weberiano foi considerado inadequado para o contexto institucional contemporâneo por sua presumida ineficiência, morosidade, estilo autorreferencial e descolamento das necessidades dos cidadãos (Barzelay, 1992; Osborne e Gaebler, 1992; Hood, 1995; Pollitt e Bouckaert, 2002).”

Apresentado como alternativa ao modelo burocrático, o “Gerencialismo” é subdividido em “Administração Pública Gerencial – APG ou Nova Gestão Pública” e “Governo Empreendedor – GE”, e são modelos organizacionais que incorporam prescrições para a melhora da efetividade da gestão das organizações públicas.  APG ou Nova Gestão Pública (New Public Management) é um modelo normativo pós-burocrático baseado em valores de eficiência, eficácia, competitividade e desempenho. A interpretação de APG como doutrina é compartilhada por Pollitt e Bouckaert (2002) e por Hood (1995). Hood enumerou o conjunto de prescrições operativas da APG: desagregação do serviço público em unidades especializadas e centros de custos; competição entre organizações públicas e entre organizações públicas e privadas; uso de práticas de gestão provenientes da administração privada; atenção à disciplina e parcimônia; administradores empreendedores com autonomia para decidir; avaliação de desempenho; avaliação centrada nos outputs.

O GE ou Governo Empreendedor, por sua vez, é um estilo pragmático de gestão pública, inaugurado por Osborne e Gaebler em 1992, que sintetizaram em uma lista de 10 mandamentos a “receita” para transformar uma organização pública burocrática em uma organização pública racional e eficaz. O autor Leonardo Secchi[4] transcreveu esses 10 mandamentos em seu artigo “Modelos organizacionais e reformas da administração pública”, verbis: “governo catalisador — os governos não devem assumir o papel de implementador de políticas públicas sozinhos, mas sim harmonizar a ação de diferentes agentes sociais na solução de problemas coletivos; governo que pertence à comunidade — os governos devem abrir-se à participação dos cidadãos no momento de tomada de decisão; governo competitivo — os governos devem criar mecanismos de competição dentro das organizações públicas e entre organizações públicas e privadas, buscando fomentar a melhora da qualidade dos serviços prestados. Essa prescrição vai contra os monopólios governamentais na prestação de certos serviços públicos; governo orientado por missões — os governos devem deixar de lado a obsessão pelo seguimento de normativas formais e migrar a atenção na direção da sua verdadeira missão; governo de resultados — os governos devem substituir o foco no controle de inputs para o controle de outputs e impactos de suas ações, e para isso adotar a administração por objetivos; governo orientado ao cliente — os governos devem substituir a autorreferencialidade pela lógica de atenção às necessidades dos clientes/cidadãos; governo empreendedor — os governos devem esforçar-se a aumentar seus ganhos por meio de aplicações financeiras e ampliação da prestação de serviços; governo preventivo — os governos devem abandonar comportamentos reativos na solução de problemas pela ação proativa, elaborando planejamento estratégico de modo a antever problemas potenciais; governo descentralizado — os governos devem envolver os funcionários nos processos deliberativos, aproveitando o seu conhecimento e capacidade inovadora; governo orientado para o mercado — os governos devem promover e adentrar na lógica competitiva de mercado, investindo dinheiro em aplicações de risco, agindo como intermediário na prestação de certos serviços, criando agências regulatórias e institutos para prestação de informação relevante e, assim, abatendo custos transacionais.” Para Secchi, o modelo de GE de Osborne e Gaebler tem uma perspectiva positiva com relação à natureza humana. Os autores, especialmente nos capítulos dois (governo que pertence à comunidade) e nove (governo descentralizado), defendem uma visão quase romântica com relação ao comportamento e motivação dos cidadãos e funcionários pelos temas públicos.

O terceiro modelo organizacional é o da “Governança Pública”. O autor Leonardo Secchi interpreta a Governança como um modelo horizontal de relação entre atores públicos e privados no processo de elaboração de políticas públicas (Kooiman,1993; Richards e Smith, 2002).

A GP também significa um resgate da política dentro da administração pública, diminuindo a importância de critérios técnicos nos processos de decisão e um reforço de mecanismos participativos de deliberação na esfera pública. Disponibiliza plataformas organizacionais para facilitar o alcance de objetivos públicos tais como o envolvimento de cidadãos na construção de políticas, fazendo uso de mecanismos de democracia deliberativa e redes de políticas públicas. A GP também denota a coordenação de atores estatais e não estatais nas operações de governo, e as parcerias público-privadas (PPPs) são os exemplos mais básicos.

Assentadas as bases dos três modelos organizacionais, é de se considerar as reformas gerenciais adotadas no Brasil a partir de 1995.

A Reforma Gerencial da administração pública brasileira foi iniciada em 1995 pelo então ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, à frente do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE, no governo de Fernando Henrique Cardoso. Inspirado pelas ideias de Osborne e Gaebler, Bresser-Pereira utilizou como estratégia principal o ataque à administração pública burocrática e o fortalecimento da capacidade gerencial do Estado, através do documento básico da reforma – o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.

Abria-se, assim, a perspectiva de que o Estado utilizasse com mais eficiência os recursos tributários de que dispõe, além de, reconstruído no plano fiscal e institucional, dispusesse de maior capacidade de garantir a segurança e de promover o desenvolvimento e a justiça social.

Segundo Bresser-Pereira[5] “As principais mudanças legais previstas foram transformadas em leis: a reforma constitucional que ficaria chamada de ‘reforma administrativa’ foi aprovada flexibilizando o regime de estabilidade e terminando com o regime jurídico único; as agências reguladoras foram criadas e dotadas de autonomia previstas para agências executivas; foram definidas em lei e estabelecidas as primeiras organizações sociais destinadas a executar no setor público não-estatal atividades sociais e científicas que o Estado deseja financiar mas não quer executar diretamente; foi criado o regime de emprego público como alternativa ao cargo público quando não se tratar do exercício de atividade exclusiva de Estado; alterações substanciais na lei regulando o regime de trabalho dos servidores públicos foram introduzidas eliminando privilégios e distorções, os contratos de gestão e o conceito de indicadores de desempenho foram definidos; e uma nova política de recursos humanos foi colocada em prática com ênfase no fortalecimento do núcleo estratégico do Estado e na realização de concursos anuais com pequeno número de vagas de reposição para as carreiras de Estado. A estratégia gerencial de administração - a gestão pela qualidade total - foi adotada e passou a ser consistentemente aplicada na Administração Pública Federal e em diversas administrações estaduais e municipais.” Bresser se apoiou na ideia de uma administração voltada para resultados, ou modelo gerencial, como era chamado à época.

Todas essas mudanças trouxeram ganhos à administração pública brasileira; porém, o sentido de cada uma delas não se concretizou completamente por conta de uma série de problemas, a seguir expostos.

Segundo o autor Luiz Fernando Abrucio[6], em seu artigo “Trajetória Recente da Gestão Pública Brasileira”, “não foi dada a devida autonomia às agências, dado que havia o medo de perder o controle sobre as despesas dos órgãos. Mas havia outras resistências políticas, vindas primordialmente do Congresso. Os parlamentares temiam a implantação de um modelo administrativo mais transparente e voltado ao desempenho, pois isso diminuiria a capacidade de a classe política influenciar a gestão dos órgãos públicos, pela via da manipulação de cargos e verbas. Ademais, também havia senões no núcleo central do governo, sob a influência do ministro chefe da Casa Civil, Clóvis Carvalho, o que levou o Palácio do Planalto a não apostar numa reforma administrativa mais ampla. Nesse contexto, o Mare não teve a capacidade de coordenar o conjunto do processo de reforma do Estado. O melhor exemplo de um tema que escapou ao alcance da reforma Bresser foi o das agências regulatórias, montadas de forma completamente fragmentada e sem uma visão mais geral do modelo regulador que substituiria o padrão varguista de intervenção estatal. O fracasso desta estratégia ficou claro, por exemplo, no episódio do “apagão”, que teve grande relação com a gênese mal resolvida do marco regulatório no setor elétrico. (...) Não há dúvidas de que as condições políticas prejudicaram a reforma Bresser. Contudo, ela também continha erros de diagnóstico. Um deles se relaciona com o conceito muito restrito de carreiras estratégicas de Estado, tanto para o governo federal quanto para o contexto federativo. Ao delimitar o núcleo estratégico em poucas funções governamentais, basicamente ligadas à diplomacia, às finanças públicas, à área jurídica e à carreira de gestores governamentais, o projeto da reforma Bresser deixou de incorporar outros setores essenciais da União, fundamentais para que ela atue como reguladora, avaliadora e indutora no plano das relações intergovernamentais. Dois exemplos revelam bem o problema da definição restrita feita pelo plano diretor: a função de defesa agropecuária e a tarefa de proteção do meio ambiente, que ficaram de fora da proposta original. No primeiro caso, como ficou claro no episódio da febre aftosa, o governo federal tem um papel importante para garantir uma das principais molas da economia brasileira, o setor agropecuário. Já o meio ambiente é um bem público estratégico para o desenvolvimento brasileiro, e os governos subnacionais, especialmente na Região Amazônica, não têm condições de resguardá-lo sozinhos. Além disso, a definição de carreira estratégica válida para a União não deve ser a mesma para os governos estaduais e municipais, uma vez que as funções básicas são bem distintas. Não obstante esta incorreção, cabe frisar que a reforma Bresser tinha toda a razão em atuar em prol de uma burocracia estratégica, de modo que o núcleo básico tivesse um status diferenciado em relação ao restante do funcionalismo, como tem ocorrido em todo mundo. Assim, certas funções que não constituem o núcleo do Estado podem ser realizadas por funcionários terceirizados, ou suas funções podem ser repassadas para entes privados, ao passo que as atividades essenciais precisam de um corpo meritocrático constantemente capacitado e com maior estabilidade funcional. É por esta razão que a noção de emprego público, regido pela CLT e diferente do modelo estatutário (necessário para as carreiras estratégicas), deve ser resgatada da maneira que fora enunciada pela Emenda nº 19. Um segundo erro de diagnóstico da reforma Bresser foi estabelecer, em boa parte do debate, uma oposição completa entre a chamada administração burocrática e as novas formas de gestão. Esta visão etapista é, em primeiro lugar, contraproducente, dado que gera um atrito desnecessário com setores da burocracia estratégica que poderiam ser conquistados mais facilmente para o processo de reformas. Além disso, a perspectiva dicotômica leva a crer que “uma etapa substitui a outra”. Ao contrário, trata-se mais de um movimento dialético em que há, simultaneamente, incorporações de aspectos do modelo weberiano e a criação de novos instrumentos de gestão. (...) Em suma, a reforma Bresser não teve força suficiente para sustentar uma reforma da administração pública ampla e, principalmente, contínua. O legado negativo do período Collor, a pouca importância dada ao tema por parte do núcleo central do poder e as resistências da área econômica criaram obstáculos ao projeto do plano diretor. Não se pode esquecer, ainda, da oposição petista à reforma, movida pelo peso do corporativismo dentro do partido e por uma estratégia de tachar qualquer reforma da era FHC como “neoliberal”. Além disso, a sociedade estava fortemente mobilizada pelas questões da estabilidade monetária e da responsabilidade fiscal, e os principais atores políticos e sociais não deram o mesmo status ao tema da gestão pública.”

Ana Paula Paes de Paula[7] aduz em seu artigo “Administração Pública Brasileira entre o Gerencialismo e a Gestão Social“, que “(...) Na realidade, o projeto das agências executivas e das organizações sociais não alcançou a extensão esperada, o que vem impossibilitando a aderência do aparelho do Estado a uma diretriz mais definida de organização e gestão dos órgãos da administração pública. Por outro lado, o funcionamento das agências reguladoras não conseguiu alcançar níveis satisfatórios de eficiência e atendimento do interesse público. (...) Dessa forma, inexiste um canal de mediação entre essas entidades e a cúpula governamental, o que evidencia que ainda se coloca o desafio de se elaborarem arranjos institucionais para viabilizar uma maior participação dos cidadãos na gestão pública.”

Segundo Abrucio[8], “O governo Lula continuou uma série de iniciativas advindas da experiência anterior da modernização do Estado brasileiro particularmente no reforço de algumas carreiras, no campo do governo eletrônico e na nova moldagem que deu à Controladoria Geral da União, hoje um importante instrumento no combate à ineficiência e à corrupção. Além disso, aproveitou sua inspiração na democracia participativa para discutir mais e melhor o PPA com a sociedade, em várias partes do Brasil, realizando um avanço no campo do planejamento.” A pior característica do modelo administrativo do governo Lula, segundo Abrucio, foi “o amplo loteamento dos cargos públicos, para vários partidos e em diversos pontos do Executivo federal, inclusive com uma forte politização da administração indireta e dos fundos de pensão. Prossegue o autor dizendo que “Ao mesmo tempo que abre as portas da administração pública à politização, o governo Lula deixa como legado positivo o aperfeiçoamento de alguns importantes mecanismos de controle da corrupção. As ações da Polícia Federal e, principalmente, o trabalho da Controladoria Geral da União são inegáveis avanços da gestão petista que devem ser definitivamente incorporados pelo Estado brasileiro.”

3. CONCLUSÃO:

Concordamos com o autor Luiz Fernando Abrucio ao propor quatro eixos estratégicos para a modernização do Estado brasileiro: profissionalização do alto escalão governamental, redução dos cargos em comissão, fortalecimento das carreiras estratégicas de Estado, capacitação dos servidores públicos; eficiência através da mudança na lógica do orçamento, aprimoramento do governo eletrônico, redução de gastos governamentais; efetividade através de uma visão de gestão de resultados de longo prazo, entrosamento entre os níveis de governo, fortalecimento da regulação dos serviços públicos, aumento da transparência e a responsabilização do poder público.

Diante do exposto, ressalvando nosso ponto de vista quanto aos pontos negativos acima expostos, e considerando a necessidade de contínuo aprimoramento da gestão pública brasileira reconhecemos a importância da reforma Bresser-Pereira para a mudança da cultura burocrática do Estado em uma cultura gerencial.

REFERÊNCIAS

SECCHI, Leonardo. “Modelos organizacionais e reformas da administração pública”. Revista de Administração Pública – RAP – Rio de Janeiro 43 (2): 347-369, MAR./ABR. 2009.

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A Reforma Gerencial do Estado de 1995. Revista de Administração Pública 34(4), julho 2000: 55-72. Trabalho apresentado ao Seminário “Moderna Gestão Pública”, patrocinado pelo INA – Instituto Nacional de Administração Pública. Lisboa, 30-31 de março, 2000.

ABRUCIO, Fernando Luiz. A cooperação federativa no Brasil: a experiência do período FHC e os desafios do governo Lula. Revista de Sociologia Política, Curitiba: Universidade Federal do Paraná, n. 24, p. 41-67, jul. 2005.

PAULA, Ana Paula Paes de. RAE-Debate • Administração Pública Brasileira entre o Gerencialismo e a Gestão Social, vol. 45. N° 1