A Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA, instituída pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981[1], possui como objetivos gerais “a preservação, a melhoria e a recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana”[2]

A pretensão do sistema desenhado pela PNMA é compatibilizar o necessário e desejado desenvolvimento da nação, objetivo fundamental da República Federativa do Brasil[3], com a defesa do meio ambiente, princípio regente da ordem econômica nacional[4].

É importante perceber que, muito mais do que apenas traçar os objetivos da PNMA, a Lei nº 6.938, de 1981, previu os instrumentos para a sua efetivação, dentre os quais se destaca a Avaliação de Impactos Ambientais – AIA.

No entendimento do Ministério do Meio Ambiente, a AIA “compreende as atividades técnicas de diagnóstico ambiental, análise de impactos ambientais, definição de medidas mitigadoras de impactos ambientais, elaboração de programas de acompanhamento e monitoramento ambiental de projetos e atividades impactantes ao meio”[5]. 

Do conceito exposto acima fica evidente que a AIA tem cabimento, via de regra, antes do início do empreendimento, ou atividade, já que o seu objetivo é subsidiar a decisão sobre a viabilidade do projeto, balizar a apresentação de medidas anuladoras ou mitigadoras dos futuros impactos ambientais negativos, bem como de propostas para os programas de monitoramento ambiental.

Nada obstante, a AIA também encontra espaço nos Licenciamentos Ambientais Corretivos, como ferramenta para o diagnóstico de danos já consumados e para a apresentação de medidas de compensação, mitigação e monitoramento.

A AIA é, portanto, gênero, do qual são espécies, ou modalidades, todos os estudos atinentes aos aspectos ambientais de um dado empreendimento, ou atividade, que serão utilizados como subsídio no processo de licenciamento ambiental, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada, análise preliminar de risco e o estudo de impacto ambiental com o seu respectivo relatório de impacto no meio ambiente[6] (MILARÉ, 2013).

Não obstante a importância de todas as espécies de Avaliação de Impactos Ambientais listadas no tópico precedente, as que merecem maior destaque são, sem sombra de dúvidas, o Estudo de Impacto Ambiental – EIA e o seu respectivo Relatório. Isso, em função da sua amplitude, complexidade e, ainda, da abrangência de seu objeto.

2. Sobre o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e as atividades potencialmente poluidoras.

2.1. Definição e características do Estudo de Impacto Ambiental.

O EIA, avaliação prévia, ampla e complexa das possíveis interferências causadas pela execução de atividade, ou de empreendimento, potencialmente poluidores, ou utilizadores de recurso natural, está amplamente regulamentado nas Resoluções Conama nº 01, de 1986[7], e nº 237, de 1997[8].

Ele possui como diretrizes gerais: a) contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do empreendimento; b) identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade; c) definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos; e d) considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade[9].

A já citada Resolução Conama nº 01, de 1986, em seu artigo 6º, previu o conteúdo mínimo do EIA, nos seguintes termos:

Art. 6º. O estudo de impacto ambiental desenvolverá, no mínimo, as seguintes atividades técnicas:

I - Diagnóstico ambiental da área de influência do projeto completa descrição e análise dos recursos ambientais e suas interações, tal como existem, de modo a caracterizar a situação ambiental da área, antes da implantação do projeto, considerando: a) o meio físico (...); b) o meio biológico e os ecossistemas naturais (...); c) o meio sócio-econômico (...).

II - Análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através de identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazos, temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais.

III - Definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficiência de cada uma delas.

IV - Elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados.

Importante mencionar que as atividades listadas no artigo 6º transcrito acima representam o conteúdo mínimo do Estudo de Impacto Ambiental. Ao determinar a realização do EIA, o órgão ambiental condutor do processo de licenciamento ambiental, com base nas peculiaridades do projeto e nas características ambientais da área de sua implantação, poderá fixar um conteúdo mais amplo para o EIA que será realizado para o caso concreto, do mesmo modo que poderá estabelecer diretrizes adicionais e prazos para conclusão e análise dos estudos.

O EIA, em síntese, nada mais é que “um estudo (prévio) das prováveis modificações nas diversas características socioeconômicas e biofísicas do meio ambiente que podem resultar de um projeto proposto” (MILARÉ, p. 747). 

2.2. Objeto do Estudo de Impacto Ambiental.

Para a consecução da tarefa de elaboração do EIA e do RIMA, se mostra imprescindível a atuação de uma equipe multidisciplinar, custeada pelo proponente do projeto (MACHADO, 2009), a qual assume a responsabilidade pelas informações veiculadas nos estudos, sob pena de sanções de ordem administrativa, civil e penal[10]. 

A observação feita pela doutrina, acerca da necessária realização do EIA por uma equipe formada por profissionais de diversas áreas do conhecimento, se justifica no fato de que o debatido estudo não se restringe aos impactos causados pelo empreendimento no meio ambiente natural. Seu objeto abarca, também, as possíveis alterações do ambiente artificial, cultural e social. Nesse sentido foi elaborada a norma constante do artigo 1º da Resolução CONAMA nº 001, de 1986:

Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:

I) a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

II) as atividades sociais e econômicas;

III) a biota;

IV) as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

V) a qualidade dos recursos ambientais.

A análise, portanto, encontra-se adequada à concepção holística de meio ambiente, a qual abrange não apenas o meio ambiente natural, mas, também, com especial atenção, as relações socioeconômicas, drasticamente alteradas com o advento de um grande empreendimento. A ampliação demográfica de uma dada região, decorrente da instalação de grandes obras, e os consequentes reflexos negativos desse afluxo exagerado de pessoas nos aparelhos públicos, são exemplos de questões que devem ser objeto do EIA e, consequentemente, consideradas pelo órgão ambiental, no momento da definição das condicionantes para a localização, instalação e operação do empreendimento potencialmente poluidor.

2.3. Sobre a definição do estudo adequado a cada processo de licenciamento ambiental. 

A definição do estudo específico que irá subsidiar o licenciamento de determinada obra, ou atividade, é atribuição do órgão que conduzirá o processo de licenciamento ambiental. Ocorrerá em etapa preliminar desse processo administrativo, contará com a efetiva participação do empreendedor e resultará das análises da localização e das características do empreendimento. Essa é a regra que consta do artigo 10, inciso I, da Resolução CONAMA nº 237, de 1997, in verbis:

O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às seguintes etapas:

I. Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida;

Nada obstante, no que se refere especificamente à exigência de elaboração do EIA, existem regras que reduzem a liberdade decisória do órgão condutor do processo de licenciamento ambiental. É importante perceber que essas regras já foram, no passado, mais restritivas. Hoje, entretanto, prevalece uma maior discricionariedade na decisão que fixa o estudo adequado à verificação das interferências causadas pela execução do empreendimento objeto do processo de licenciamento ambiental.

Realmente, com o advento da Resolução CONAMA 001, de 1986, o licenciamento ambiental de atividades modificadoras do meio ambiente (como as constantes do rol exemplificativo do seu artigo 2º) ficou condicionado à elaboração do estudo de impacto ambiental e do respectivo relatório de impacto no meio ambiente (EIA/RIMA). É fácil perceber que, graças à generalidade da expressão, as hipóteses de cabimento do EIA se mostraram as mais diversas, já que inúmeras são as atividades modificadoras do meio ambiente que se assemelham aos casos, às tipologias, listadas no suprareferido artigo 2º. Veja-se, ipsis litteris, o texto do citado dispositivo:

Art. 2º. Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e da Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:

I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;

II - Ferrovias;

III - Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos;

IV - Aeroportos, conforme definidos pelo inciso 1, artigo 48, do Decreto-Lei nº 32, de 18 de setembro de 1966;

V - Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de esgotos sanitários;

VI - Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230KV;

VII - Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como: barragem para fins hidrelétricos, acima de 10MW, de saneamento ou de irrigação, abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação, retificação de cursos d’água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias, diques;

VIII - Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão);

IX - Extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de Mineração; X - Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos ou perigosos;

Xl - Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária, acima de 10MW;

XII - Complexo e unidades industriais e agro-industriais (petroquímicos, siderúrgicos, cloroquímicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo de recursos hidróbios);

XIII - Distritos industriais e zonas estritamente industriais - ZEI;

XIV - Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de 100 hectares ou menores, quando atingir áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental.

XV - Projetos urbanísticos, acima de 100 ha ou em áreas consideradas de relevante

interesse ambiental a critério da SEMA e dos órgãos estaduais ou municipais;

XVI - Qualquer atividade que utilizar carvão vegetal, derivados ou produtos similares, em quantidade superior a dez toneladas por dia (nova redação dada pela Resolução n° 11/86).

XVII - Projetos Agropecuários que contemplem áreas acima de 1.000 ha. ou menores, neste caso, quando se tratar de áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental, inclusive nas áreas de proteção ambiental (inciso acrescentado pela Resolução n° 11/86).

XVIII - Empreendimentos potencialmente lesivos ao patrimônio espeleológico nacional (inciso acrescentado pela Resolução n° 5/87).

Em 1988, o cenário normativo se modificou: a preocupação com a defesa do meio ambiente alcançou tamanha relevância que a própria Constituição da República[11], como meio de garantir o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, exigiu, para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, a realização de estudo prévio de impacto ambiental. Obviamente, o advento da atual Constituição alterou o âmbito de aplicação da Resolução CONAMA 001. Isso, porque a realização de EIA passou a obrigatória apenas para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente. 

Ocorre, entretanto, que não foi esse o entendimento encampado pela doutrina. Muito pelo contrário, a doutrina majoritária[12] defende que o artigo 2º da CONAMA 001, de 1986, estabeleceu um mínimo obrigatório, casos de presunção absoluta de gravidade do impacto, capazes de justificar a exigência de realização do EIA para a sua instalação.

MILARÉ (p. 755), por seu turno, considera relativa a presunção de gravidade do impacto nos casos enumerados no multireferido artigo 2º. Argumenta que aquele rol traz hipóteses nas quais é inerente a discricionariedade da Administração Pública na determinação do grau de impacto do empreendimento que será objeto do processo de licenciamento ambiental. O referido autor cita como exemplos evidentes de sua alegação as tipologias previstas nos incisos XIV, XV e XVII, do artigo 2º. Apoiado nesse fato, vale dizer, na previsão normativa da determinação do grau de impacto pelo órgão ambiental condutor do processo de licenciamento, o referido autor argumenta a possibilidade de o empreendedor demonstrar (seria um ônus dele), ao órgão ambiental responsável pelo licenciamento, que a instalação da obra, ou a realização da atividade, não provocará impacto ambiental significativo, situação que viabilizaria a realização de estudo menos elaborado que o EIA. Caso concorde com as alegações do responsável pelo empreendimento, o órgão ambiental, em decisão motivada, poderá afastar, para o caso concreto, a presunção de gravidade de impacto e determinar a realização de outro estudo, que não o EIA, para subsidiar o licenciamento ambiental do empreendimento.

Ao que parece, essa tese ganhou força com a edição da Resolução CONAMA nº 237, de 1997, que, em seu artigo 3º, condicionou o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio à realização “de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade[13], garantida a realização de audiências públicas[14], quando couber”, podendo o órgão ambiental, entretanto, verificando que a atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definir os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento. 

Em suma, a difícil tarefa de definir, no caso concreto, qual empreendimento deve ser considerado causador de significativa degradação ambiental e, em função disso, cujo licenciamento está condicionado à realização de EIA, ficou a cargo do órgão ambiental competente.

Nada obstante, é impossível desconsiderar a importância da participação do Ministério Público e do Poder Judiciário na definição dos empreendimentos cujo licenciamento demandará a realização de EIA. Com efeito, Ministério Público e Judiciário são atores que desempenham papel de indiscutível relevância no licenciamento ambiental de atividades e empreendimentos potencialmente poluidores, ou utilizadores de recursos naturais, e a sua intervenção pode ser determinante na definição dos estudos que subsidiarão a decisão acerca da concessão da necessária licença ambiental.

3. Sobre o Relatório de Impacto no Meio Ambiente (RIMA).

O RIMA, por sua vez, é o porta voz do EIA, é o instrumento de comunicação do EIA ao Administrador e ao público. Ele refletirá, em linguagem mais simples e acessível, as conclusões do EIA. Nesse exato sentido foi construída a regra do artigo 9º, parágrafo único, da CONAMA 001, de 1986:

O RIMA deve ser apresentado de forma objetiva e adequada a sua compreensão. As informações devem ser traduzidas em linguagem acessível, ilustradas por mapas, cartas, quadros, gráficos e demais técnicas de comunicação visual, de modo que se possam entender as vantagens e desvantagens do projeto, bem como todas as conseqüências ambientais de sua implementação.

Segundo o artigo 9º, da Resolução Conama nº 01, de 1986, o RIMA deverá conter, no mínimo: I - Os objetivos e justificativas do projeto, sua relação e compatibilidade com as políticas setoriais, planos e programas governamentais; II - A descrição do projeto e suas alternativas tecnológicas e locacionais, especificando para cada um deles, nas fases de construção e operação a área de influência, as matérias primas, e mão-de-obra, as fontes de energia, os processos e técnica operacionais, os prováveis efluentes, emissões, resíduos de energia, os empregos diretos e indiretos a serem gerados; III - A síntese dos resultados dos estudos de diagnósticos ambiental da área de influência do projeto; IV - A descrição dos prováveis impactos ambientais da implantação e operação da atividade, considerando o projeto, suas alternativas, os horizontes de tempo de incidência dos impactos e indicando os métodos, técnicas e critérios adotados para sua identificação, quantificação e interpretação; V - A caracterização da qualidade ambiental futura da área de influência, comparando as diferentes situações da adoção do projeto e suas alternativas, bem como com a hipótese de sua não realização; VI - A descrição do efeito esperado das medidas mitigadoras previstas em relação aos impactos negativos, mencionando aqueles que não puderam ser evitados, e o grau de alteração esperado; VII - O programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos; e VIII - Recomendação quanto à alternativa mais favorável (conclusões e comentários de ordem geral).

Está claro, portanto, que o RIMA tem por finalidade viabilizar, aos interessados, o acesso às conclusões do Estudo de Impactos Ambientais. Nesse contexto, ele se apresenta como um relevante instrumento para a participação social no processo de licenciamento ambiental.

4. Conclusão.

Diante do quadro apresentado acima, é possível concluir que, dentre as espécies de Avaliação de Impactos Ambientais, o Estudo de Impacto Ambiental é o mais relevante. Isso, em razão da sua amplitude, complexidade e, ainda, da abrangência de seu objeto, o qual compreende as possíveis alterações do meio ambiente natural, artificial, cultural e social.

A tarefa de definir, no caso concreto, quais são os empreendimentos cujos processos de licenciamento demandam a realização de EIA, é atribuição do órgão ambiental competente. Nada obstante, é preciso destacar a importância da participação do Ministério Público e do Poder Judiciário na definição dos empreendimentos cujo licenciamento demandará a realização desse valoroso estudo.

Tão relevante quanto o EIA é o RIMA, já que esse relatório é o instrumento de comunicação das conclusões do EIA ao Administrador e ao público. Trata-se de documento de indiscutível importância, já que, ao apresentar, de maneira didática, as informações relevantes sobre a localização, a implantação e a operação do empreendimento, o RIMA viabiliza a participação da sociedade no processo de licenciamento ambiental. 

5. Referências.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Vade mecum universitário de direito. 8.ed. São Paulo: Editora Rideel, 2010.

BRASIL. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Publicada no Diário Oficial da União de 2.9.1981. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm>.

BRASIL. Resolução CONAMA n. 01, de 23 de janeiro de 1986. Dispõe sobre critérios básicos e diretrizes gerais para a avaliação de impacto ambiental. Publicada no Diário Oficial da União de 17.02.1986. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=23>.

BRASIL. Resolução CONAMA n. 237, de 19 de dezembro de 1997. Dispõe sobre revisão e complementação dos procedimentos e critérios utilizados para o licenciamento ambiental. Publicada no Diário Oficial da União de 22.12.1997. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=237>.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 17 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2009.

MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. 8. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2013.

MOREIRA, Iara Verocai Dias. Vocabulário básico de meio ambiente. Rio de Janeiro: Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente, 1990.

TORRENT, Paulo Timponi et al. Direito Ambiental Contemporâneo 2vol. Pará de Minas: VirtualBooks, 2011.