Resumo: Cuida-se a presente análise de abordagem acerca da possibilidade de aplicação de sanção administrativa, após a prática de infrações administrativas especificadas em norma infralegal.

Palavras-Chave: Direito administrativo sancionador. Poder Normativo. Agência Reguladora. ANTAQ.

Abstract:  Take care to approach this analysis on the possibility of any administrative penalty, after the practice of administrative violations specified in the non-statutory norm.

Key-Words: Administrative law sanctioning. Normative power. Regulatory Agency. ANTAQ. 

Sumário: INTRODUÇÃO. I – DO PODER NORMATIVO CONFERIDO ÀS AGÊNCIAS REGULADORAS. 1.1. – DA ANTAQ. 1.2. – DO ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL SOBRE A MATÉRIA. 1.3 – DA RESOLUÇÃO N.º 3274/2014-ANTAQ. 2 – DA SUPREMACIA ESPECIAL DO ESTADO. CONCLUSÃO. BIBLIOGRAFIA.

Introdução

          No campo do direito administrativo sancionador, muito se discute acerca da possibilidade de aplicação de sanções pela Administração Pública após a prática de infrações administrativas, minudenciadas em norma infralegal.

          Não obstante a divergência presente na doutrina administrativista, o presente artigo visa demonstrar a possibilidade da aplicação de penalidade, ainda que a infração administrativa esteja prevista apenas em norma infralegal, diante da supremacia especial.

I – Do poder normativo conferido às agência reguladoras

Com efeito, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários é uma agência reguladora instituída pela Lei n.º 10.233/01, e, para o exercício de seu poder de polícia, foi-lhe concedido amplo poder regulamentar.

José dos Santos Carvalho Filho, em festejada obra que trata das agências reguladoras, afirma:

“A essas autarquias reguladoras foi atribuída a função principal de controlar em toda a sua extensão, a prestação dos serviços públicos e o exercício de atividades econômicas, bem como a própria atuação das pessoas privadas que passaram a executá-los, inclusive impondo sua adequação aos fins colimados pelo Governo e às estratégias econômicas e administrativas que inspiraram o processo de desestatização.”[1](grifei)

Nesta perspectiva, em se tratando de agência reguladora, tal como ocorre com as autarquias, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários executa atividades típicas da Administração Pública e, por conseguinte, detém poder normativo/regulamentar.

Não há controvérsia na doutrina ou na jurisprudência no sentido de que o poder regulamentar é a prerrogativa conferida à Administração Pública de, visando complementar e minudenciar as normas da lei, editar atos gerais que permitam a sua aplicação.

Assim, a atuação da agência reguladora está limitada pela exigência de prévia intervenção legislativa. É dizer, o poder regulamentar conferido à ANTAQ é subjacente à lei e pressupõe sua existência.

1.1.        Da Agência Nacional de Transportes Aquaviários

No caso específico da Agência Nacional de Transportes Aquaviários, tem-se a Lei n.º 10.233/2001, que, conforme já mencionado, instituiu a ANTAQ e, sobre suas atribuições, dispôs:

Art. 27. Cabe à ANTAQ, em sua esfera de atuação:

(...)

IV - elaborar e editar normas e regulamentos relativos à prestação de serviços de transporte e à exploração da infra-estrutura aquaviária e portuária, garantindo isonomia no seu acesso e uso, assegurando os direitos dos usuários e fomentando a competição entre os operadores;

(...)

VI - reunir, sob sua administração, os instrumentos de outorga para exploração de infra-estrutura e de prestação de serviços de transporte aquaviário celebrados antes da vigência desta Lei, resguardando os direitos das partes;

(...)

XIV - estabelecer normas e padrões a serem observados pelas autoridades portuárias, concessionários, arrendatários, autorizatários e operadores portuários, nos termos da Lei no 8.630, de 25 de fevereiro de 1993;

(...)

XXI - fiscalizar o funcionamento e a prestação de serviços das empresas de navegação de longo curso, de cabotagem, de apoio marítimo, de apoio portuário, fluvial e lacustre;   

(...)

XXVI - fiscalizar a execução dos contratos de concessão de porto organizado e de arrendamento de instalação portuária, em conformidade com o disposto na Lei na qual foi convertida a Medida Provisória nº 595, de 6 de dezembro de 2012;(grifei)   

Note-se, da leitura das regras contidas nos incisos IV, XIV, XXI e XXVI, do dispositivo legal acima transcrito, que a edição de resoluções, pela ANTAQ, é consequência de seu poder regulamentar, inerente às agências reguladoras, porquanto indispensável à consecução de seus objetivos.[2]

Nesta senda, a lei em sentido formal traça as competências da ANTAQ e as resoluções vão esmiuçar o que a lei dispôs.

É certo, também, que o art. 51-A da Lei nº 10.233/01, com a redação que lhe conferiu a Lei nº 12.815/13, atribuiu à ANTAQ competência para fiscalizar as atividades desenvolvidas pelas administrações de portos organizados, pelos operadores portuários[3] e pelas arrendatárias ou autorizatárias de instalações portuárias.

Veja-se:

Art. 51-A. Fica atribuída à Antaq a competência de fiscalização das atividades desenvolvidas pelas administrações de portos organizados, pelos operadores portuários e pelas arrendatárias ou autorizatárias de instalações portuárias, observado o disposto na Lei na qual foi convertida a Medida Provisória n^o 595, de 6 de dezembro de 2012. 

§ 1^o Na atribuição citada no caput incluem-se as administrações dos portos objeto de convênios de delegação celebrados nos termos da Lei n^o 9.277, de 10 de maio de 1996. 

§ 2^o A Antaq prestará ao Ministério dos Transportes ou à Secretaria de Portos da Presidência da República todo apoio necessário à celebração dos convênios de delegação.  (grifei)

Desta forma, a Lei n.º 10.233/2001 confere poderes à ANTAQ para estabelecer regras a serem observadas pelas administrações de portos organizados, pelos operadores portuários e pelas arrendatárias ou autorizatárias de instalações portuárias e, em caso de descumprimento, para aplicar sanções aos mesmos.

Sobre o descumprimento das suas disposições, dispõe o art. 78-A da Lei n.º 10.233/2001:

Art. 78-A. A infração a esta Lei e o descumprimento dos deveres estabelecidos no contrato de concessão, no termo de permissão e na autorização sujeitará o responsável às seguintes sanções, aplicáveis pela ANTT e pela ANTAQ, sem prejuízo das de natureza civil e penal:

I - advertência;

II - multa;

III – suspensão;

IV - cassação

V - declaração de inidoneidade.   

Parágrafo único. Na aplicação das sanções referidas no caput, a ANTAQ observará o disposto na Lei no 8.630, de 1993, inclusive no que diz respeito às atribuições da Administração Portuária e do Conselho de Autoridade Portuária. (grifei)

O legislador ordinário, no mesmo diploma, continua:

Art. 78-B.  O processo administrativo para a apuração de infrações e aplicação de penalidades será circunstanciado e permanecerá em sigilo até decisão final.

Art. 78-C.  No processo administrativo de que trata o art. 78-B, serão assegurados o contraditório e a ampla defesa, permitida a adoção de medidas cautelares de necessária urgência.

Art. 78-D.  Na aplicação de sanções serão consideradas a natureza e a gravidade da infração, os danos dela resultantes para o serviço e para os usuários, a vantagem auferida pelo infrator, as circunstâncias agravantes e atenuantes, os antecedentes do infrator e a reincidência genérica ou específica.

(...)

Art. 78-F.  A multa poderá ser imposta isoladamente ou em conjunto com outra sanção e não deve ser superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais). 

§ 1º  O valor das multas será fixado em regulamento aprovado pela Diretoria de cada Agência, e em sua aplicação será considerado o princípio da proporcionalidade entre a gravidade da falta e a intensidade da sanção.

(...)

Art. 78-G.  A suspensão, que não terá prazo superior a cento e oitenta dias, será imposta em caso de infração grave cujas circunstâncias não justifiquem a cassação.  (grifei)

Constate-se, assim, que, como não poderia deixar de ser, é condição de validade jurídica da sanção administrativa a existência de processo administrativo, modelado sob o manto do contraditório e da ampla defesa e no qual se observe o devido processo legal.

Lado outro, a Lei n.º 12.815/2013, nos artigos 46 e 47, estabelece:

Art. 46.  Constitui infração toda ação ou omissão, voluntária ou involuntária, que importe em: 

I - realização de operações portuárias com infringência ao disposto nesta Lei ou com inobservância dos regulamentos do porto;

II - recusa injustificada, por parte do órgão de gestão de mão de obra, da distribuição de trabalhadores a qualquer operador portuário; ou 

III - utilização de terrenos, área, equipamentos e instalações portuárias, dentro ou fora do porto organizado, com desvio de finalidade ou com desrespeito à lei ou aos regulamentos. 

Parágrafo único.  Responde pela infração, conjunta ou isoladamente, qualquer pessoa física ou jurídica que, intervindo na operação portuária, concorra para sua prática ou dela se beneficie.  (grifei)

Art. 47. As infrações estão sujeitas às seguintes penas, aplicáveis separada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade da falta:

I - advertência; 

II - multa; 

III - proibição de ingresso na área do porto por período de 30 (trinta) a 180 (cento e oitenta) dias; 

IV - suspensão da atividade de operador portuário, pelo período de 30 (trinta) a 180 (cento e oitenta) dias; ou 

V - cancelamento do credenciamento do operador portuário. 

Parágrafo único.  Sem prejuízo do disposto nesta Lei, aplicam-se subsidiariamente às infrações previstas no art. 46 as penalidades estabelecidas na Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, separada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade da falta. (grifei)

Deste modo, à Agência Nacional de Transportes Aquaviários, no exercício dos poderes que lhe foram conferidos pelos diplomas legais supramencionados, cabe a normatização da área de sua competência, regulamentando as infrações e as penalidades a que se sujeitam os agentes envolvidos na atividade por ela regulada.

1.2     Do entendimento jurisprudencial sobre a matéria

          A jurisprudência, ressalte-se, já se manifestou sobre a competência da Agência Nacional de Transportes Aquaviários para a elaboração de normas reguladoras. Observe-se:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANTAQ. COMPETÊNCIA PARA ELABORAR NORMAS REGULADORAS. RESOLUÇÃO 52-ANTAQ. LEGALIDADE. AUTORIZAÇÃO NEGADA POR FALTA DE PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS. INEXISTENCIA DE DIREITO ADQUIRIDO.

1. A partir da Lei 10.233, de 05.06.2001, o setor de transportes aquaviários passou a ser controlado pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários - ANTAQ, a quem incumbe, entre outras atribuições, elaboração e edição de normas e regulamentos relativos à prestação de serviços de transporte e à exploração da infraestrutura aquaviária e portuária, nos termos do artigo 27, IV, da referida Lei.

2. A Resolução 52 ANTAQ foi expedida com base no poder regulamentar conferido pela Lei 10.233/2001 e nela embasado, o que a torna legítima, não se verificando a alegada inovação, já que apenas estabelece os requisitos para obtenção de autorização para operar como empresa brasileira de navegação, o que lhe foi devidamente outorgado pelo legislador ordinário.

3. É legal a negativa de concessão de autorização de afretamento por falta de preenchimento dos requisitos estabelecidos na Resolução 52 da ANTAQ.

4. Não há que se falar em direito adquirido, tendo o STJ decidido que, com a criação da ANTAQ - Agência Nacional de Transportes Aquaviários 'ficaram as empresas de navegação de cabotagem obrigadas a submeterem-se às exigências da nova legislação, não sendo possível falar em direito à manutenção do status quo ante.' (STJ, REsp 543688)

5. Nega-se provimento ao recurso de apelação. (AMS 200434000213398, JUIZ FEDERAL RODRIGO NAVARRO DE OLIVEIRA, TRF1 - 4ª TURMA SUPLEMENTAR, e-DJF1 DATA: 23/05/2012 PÁGINA: 308.). (grifei)

          Há, ainda, precedentes relativos a situações similares:

TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. AUTUAÇÕES. RESOLUÇÃO Nº 233/2003 DA AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTE TERRESTRE- ANTT. VALIDADE. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE NÃO VIOLADO. MULTAS. QUITAÇÃO. ANÁLISE DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE EMISSÃO DE CERTIFICADO DE REGISTRO PARA FRETAMENTO.

A Lei nº 10.233/2001, que criou a Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, vinculada ao Ministério dos Transportes, incluiu, na esfera de atuação da autarquia, o transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (art. 22, III), e atribuiu-lhe competência para, na qualidade de entidade responsável pela concessão, permissão e autorização de serviços de transporte terrestre, fiscalizar a prestação de tais serviços, aplicando, se for o caso, as penalidades cabíveis (arts. 26 e 78-A).

A Resolução nº. 233/2003 da ANTT, na qual se baseiam as autuações, encontra seu fundamento de validade no poder normativo outorgado à Autarquia, na forma da Lei nº 10.233/2001, para regular e fiscalizar a prestação dos serviços de transportes terrestres, não havendo qualquer violação ao princípio da legalidade. Precedentes desta Corte.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a teor das Súmulas 70, 323 e 547, firmou-se no sentido de não ser possível sanção administrativa como meio de cobrança de débitos, ainda que legítimos. A Administração Pública está munida de meios legais suficientes para a cobrança das multas, sem o uso de expedientes outros que possuam caráter coercitivo.

Majorada a condenação em honorários advocatícios, à luz do art. 20, §§ 3º e 4º, do CPC. (TRF4, APELREEX Nº 5002208-11.2010.404.7100, relator Juiz Federal João Pedro Gebran Neto, 4ª Turma, DE 22/06/2012)

ADMINISTRATIVO. MULTA. INFRAÇÃO AO ART. 1º, INCISO IV, 'A', DA RESOLUÇÃO 233/03 DA ANTT. PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL. Nos termos dos poderes conferidos pela lei de sua criação, a ANTT editou a Resolução 233/2003 que tem por objetivo regulamentar a imposição de penalidades, no que tange ao transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros. A referida Resolução está perfeitamente inserida dentro dos limites preconizados pela Lei n. 10.233/2001, que recepcionou os critérios anteriormente estabelecidos, dentre os quais os constantes no Decreto n. 2.521/98, que foi editado pelo Presidente da República no uso das atribuições lhe conferidas no art. 84 da Constituição Federal. Assim, é devida a multa imposta, tendo em vista que as normas editadas pela autarquia, no cumprimento de suas atribuições legais, são compatíveis com a política nacional de transportes, não havendo que se cogitar a violação ao princípio da legalidade ou da reserva legal, posto que não dispôs acerca de matéria que só por lei pode ser regulada.(TRF4, AC Nº 5003336-60.2010.404.7005, relator des. Federal Jorge Antônio Maurique, 4ª Turma, DE 08/06/2012)

1.3.    Da Resolução n.º 3274/2014-ANTAQ

          Neste cenário, foi editada pela Agência Reguladora, em 06 de fevereiro de 2014, a Resolução n.º 3274/2014-ANTAQ, que aprovou a “Norma que dispõe sobre a fiscalização da prestação dos serviços portuários e estabelece infrações administrativas”.

          Convém advertir, que a edição da Resolução n.º 3274/2014-ANTAQ, na esteira da legislação de regência,[4]foi precedida de audiência pública, visando a ampla participação dos atores do setor.

          Alexandre Santos de Aragão, acerca do tema, assinala:

“É digno de nota também que as leis das agências reguladoras estabelecem a obrigação de eles realizarem audiências ou consultas públicas em matérias relevantes como, especialmente, previamente à edição de atos administrativos normativos. Trata-se de instrumento de participação e controle social cada vez mais presente no Direito Administrativo, mitigados do déficit democrático inerente ao fenômeno geral da administrativização do direito público.”[5](grifei)

          Nesta linha, verifica-se que a Agência não extrapolou seu poder normativo/regulamentar, tendo em vista que, objetivando a fiscalização da prestação dos serviços portuários, apenas disciplinou as obrigações dos agentes regulados, pormenorizando as sanções administrativas, veiculadas nos diplomas legais já mencionados, em caso de descumprimento.

          O art. 26 da Resolução n.º 3274-ANTAQ, regulamentado o art. 78-A, da Lei 10.233/2001 e o art. 47, da Lei n.º 12.815/2013, dispõe:

Art. 26. As infrações estão sujeitas às seguintes penas, aplicáveis separada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade da falta e observadas as demais disposições da norma disciplinadora do procedimento sancionar:

I - advertência;

II - multa;

III - proibição de ingresso na área do porto organizado por período de 30 a 180 dias;

IV - suspensão da atividade de operador portuário, pelo período de 30 a 180 dias;

V - cancelamento do credenciamento do operador portuário;

VI - suspensão;

VII - cassação; e

VIII - declaração de inidoneidade.

          Note-se, assim, que as penalidades estão, portanto, previstas em lei formal (art. 78-A, Lei nº 10.233/2001 c/c art. 47, Lei n.º 12.815/2013).

          Na Administração Pública, a penalidade tem função pedagógica e função preventiva. Busca, assim, desestimular a prática de comportamentos reprováveis. Todavia, para que essas funções se realizem, é necessário que os cidadãos saibam o que é proibido e qual a sanção correspondente.

          Nesta perspectiva, e em homenagem ao princípio da tipicidade e, em última análise, à boa-fé e à segurança jurídica, exige-se a descrição objetiva da conduta vedada ao agente regulado, bem como o esclarecimento da penalidade a ser imposta.

          Desta forma, a edição da Resolução n.º 3274/2014-ANTAQ não fragiliza ou viola direitos dos agentes do setor. Ao revés, possibilita o conhecimento, com antecedência, da conduta proibida pelo agente regulador, bem assim as consequências da sua prática.

2.     Da supremacia especial do Estado

          Aqui, cumpre assinalar a distinção entre aquilo que a doutrina administrativista denomina como sendo supremacia geral e supremacia especial do Estado. Na primeira, em que a sujeição do particular não se atém a determinado liame, a Administração não possui poderes para agir, senão extraídos diretamente da lei. Na segunda, ante a existência de relação específica, há poderes outros, não sacáveis diretamente da lei.

          Celso Antônio Bandeira de Mello, sobre o ponto, adverte:

“a supremacia especial supõe um ‘estado de especial sujeição do indivíduo’, em razão de sua inserção em um vínculo mais estrito com a Administração, do que decorre, para esta, a necessidade de sobre ele exercitar uma supremacia mais acentuada.”[6]

          Heraldo Garcia Vitta, em conceituada obra sobre a sanção administrativa, ressalta:

“Quanto ao conteúdo da supremacia especial, tem-se, primeiro, o poder de emanar preceitos normativos, destinados a regular a relação – são as normas internas, os regulamentos de serviço, que têm a incumbência de disciplinar a aplicação dos serviços públicos, ditando prescrições aos usuários, depois de sua admissão (os regulamentos internos de uma escola, de uma biblioteca e outros).

Em segundo lugar, o poder de dar ordens individuais aos particulares; depois, o poder de vigiar para verificar o cumprimento da norma interna e para assegurar o bom andamento dos serviços públicos.

Finalmente, o poder de atingir, com sanção administrativa, o comportamento dos particulares, que resulte danoso, para o andamento dos serviços públicos.”[7](grifei)

          Celso Antônio Bandeira de Mello afirma, ainda, que nestas situações:

“seria impossível, impróprio e inadequado que todas as convenientes disposições a serem expedidas devessem ou mesmo pudessem estar previamente assentadas em lei e unicamente em lei, com exclusão de qualquer outra fonte normativa, Exigência dessa ordem simplesmente estaria a pretender do Legislativo uma tarefa inviável, qual seja, a de produzir uma miríade de regras, ademais extremamente particularizadas, dependentes de situações peculiares, e muitas vezes cambiantes, cuja falta, insuficiência ou inadaptação literalmente paralisariam as atividades públicas ou instaurariam o caos.”[8](grifei)

          Nesta medida, no que toca aos representados pelo Impetrante, não há como afastar esse estado de especial sujeição[9]e, com base nele, não admitir a possibilidade da previsão da infração administrativa em norma infralegal, em atendimento ao interesse público.

          É dizer, no campo das relações de sujeição especial, sendo impossível a previsão legal de todas as obrigações que podem ser impostas ao particular, a própria Administração poderá impingir obrigações que não estejam previstas na lei formal.

          José Roberto Pimenta Oliveira, em renomada obra sobre o tema, admite a possibilidade de criação de tipos infracionais por ato normativo infralegal, na impossibilidade lógica de a atividade ser exercida pelo legislador, em razão da natureza da atividade:

“Na impossibilidade lógica de estabelecimento legislativo, mesmo via conceitos indeterminados, das hipóteses infracionais, em razão da natureza da atividade objeto da regulação, admite-se que haja apenas a autorização da competência sancionatória, de modo genérico, devendo haver necessariamente o desdobramento administrativo normativo das infrações colhidas no âmbito da disciplina legal com o respectivo atrelamento das sanções legalmente fixadas.[10] (grifei)

          Não é outro o entendimento do professor Carlos Ary Sundfeld, que, citando o exemplo de particular que se torna integrante da Administração, recebe delegação de atividade estatal, contrata com a Administração, utiliza serviço público ou se beneficia de uso especial de bem público, aduz:

“Ao atuar nesse campo, o particular não é livre, podendo agir apenas nos termos e condições definidas pelo Estado. Decerto que, por foça do princípio da legalidade estampado no art. 37, caput, da Constituição Nacional, a lei é o instrumento normal para a definição dos direitos e deveres dos particulares quando entram em relação especial com o Estado. Porém, na lacuna da lei, não se pode afirmar a vigência, em favor dos particulares, da regra de liberdade, de modo a permitir-lhe a fruição livre (isto é, nas condições que julgarem adequadas) de serviço público, p. ex [...] Assim, quando atuam em campo estatal, os administrados podem ser submetidos aos direitos e deveres impostos – em decorrência de lacuna legal – por norma administrativa.”[11] (grifei)

          Rafael Munhoz de Mello, em cirúrgica intervenção sobre o tópico, acentua:

“No campo das relações de especial sujeição é possível que a Administração crie a infração administrativa, descrevendo a situação de fato que, uma vez verificada, deve dar ensejo à imposição da sanção administrativa.

(...)

Há tão-somente uma flexibilização do princípio da legalidade, que no âmbito das relações de sujeição geral exige que a infração seja descrita em lei formal. Não se afasta nas relações de especial sujeição a exigência da tipicidade e da irretroatividade, é relevante que se diga. Ainda que se trate de relação de especial sujeição, a infração administrativa deve estar prevista, de modo claro e preciso, não mais em lei formal, mas sim em regulamento. E, mais, a norma interna não retroage, devendo ser editada antes da consumação da infração para que possa ser imposta.”[12]

          Consoante se infere da leitura dos artigos 32 e 35 da Resolução n.º 3.274-ANTAQ, há, ali, uma miríade de regras extremamente particularizadas, inviáveis de serem previstas pelo Poder Legislativo.

          Veja-se:

Art. 32. Constituem infrações administrativas a que se sujeitam a Autoridade Portuária, o arrendatário, o autorizatário e o operador portuário, observadas as responsabilidades legal, regulamentar e contratualmente atribuídas a cada um desses agentes:

I - receber, fazer adentrar na área do porto ou encaminhar a pátio regulador cadastrado, quando houver, veículo de carga sem o devido agendamento, quando exigido, conforme regulamento do porto organizado ou da instalação portuária, bem como recebê-lo fora do período previamente agendado: multa de R$ 1.000,00 (um mil reais) a R$ 2.000,00 (dois mil reais) por veículo em situação irregular;

II - não manter em local visível e em bom estado de conservação placa indicativa dos meios de comunicação dos usuários com a ANTAQ, após o prazo de 15 dias contado da data da notificação: multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais);

III - não receber ou não adotar as providências para solucionar as reclamações ou demandas dos usuários: multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais);

IV - não disponibilizar serviço de atendimento aos usuários: multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais);

V - deixar de comprovar junto à ANTAQ a regularidade perante a Fazenda Federal, a Fazenda Estadual, a Fazenda Municipal da sede da pessoa jurídica, do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), e a ausência de registro de processos de falência ou recuperação judicial ou extrajudicial, após o prazo de 15 dias contado da data da notificação: multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais);

VI - não informar à ANTAQ no prazo de 30 dias da ocorrência, alterações de denominação social, de endereço, de representante legal ou de administrador, diretor ou conselheiro de administração: multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais);

VII - deixar de prestar à ANTAQ, por meio de sistema informatizado relativo ao acompanhamento de preços portuários, informações relativas à movimentação de carga e às receitas provenientes dos serviços portuários, de acordo com norma específica a ser editada pela ANTAQ: multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais);

VIII - não comunicar aos passageiros atraso, cancelamento e alteração na programação: multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) R$ 10.000,00 (dez mil reais);

IX - deixar de encaminhar à ANTAQ:

a) relatório informando os estágios de construção, reforma, ampliação ou modernização do porto organizado ou da instalação portuária, com abordagem dos eventuais impactos ambientais e com informações sobre a infraestrutura e a superestrutura disponibilizadas, até o 15º dia do mês subsequente ao semestre de referência: multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais); e

b) relatório de recepção de resíduos provenientes de embarcações, conforme a responsabilidade da operação, até o 15º dia do mês subsequente ao semestre de referência, ou, se houver, no prazo contratualmente estabelecido: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais);

X - não manter a seguinte estrutura básica para serviço de passageiros no porto organizado ou na instalação portuária arrendada ou autorizada:

a) acessibilidade ou atendimento diferenciado e prioritário às pessoas com deficiência, aos idosos, às gestantes, às lactantes e às pessoas acompanhadas por crianças de colo, nos termos da Lei nº 10.048, de 8 de novembro de 2000, da Lei nº 11.126, de 27 de junho de 2005, que dispõe sobre o direito da pessoa com deficiência visual de ingressar e permanecer em ambientes de uso coletivo acompanhado de cão-guia, e do Decreto nº 5.296, de 2 de dezembro de 2004: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais);

b) segregação das áreas de embarque e desembarque de passageiros daquelas destinadas à movimentação e armazenagem de carga, uso compartilhado com separação física entre ambas, ou estabelecimento de procedimento específico para operação não simultânea: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais);

c) plataforma para embarque e desembarque de passageiros, com piso plano e antiderrapante e de acordo com a norma ABNT NBR 15450: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais);

d) instalações para atendimento aos passageiros e venda de passagens: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais);

e) instalações para espera abrigadas e providas de assentos em número compatível com o fluxo de passageiros: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais);

f) instalações para recepção e restituição de bagagem, dimensionadas e equipadas com observância dos aspectos ergonômicos para livre movimentação de passageiros com volumes, dotadas de sistema de informações confiável e controle de bagagem: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais);

g) controle de acesso e sistema de segurança nas áreas interna e externa conforme requisitos mínimos exigidos pela Polícia Federal ou Receita Federal do Brasil, ou pelo Código ISPS, quando cabível: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais);

h) instalações para a administração do terminal, agentes de autoridade pública, fornecedores e prestadores de serviços e, nas instalações portuárias de turismo, para receptivo: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais);

i) instalações sanitárias para uso geral dimensionadas ao fluxo de passageiros: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais);

j) serviços e instalações de apoio, tais como telefones públicos, acesso à internet, informações turísticas e pré-atendimento em emergências médicas: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais); e

k) áreas para estacionamento de veículos de receptivo de turismo e, no caso de instalação portuária de turismo plena ou de trânsito, dos prestadores de serviço às embarcações de turismo: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais);

XI - não assegurar condições mínimas de higiene e limpeza nas áreas e instalações: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais);

XII - não informar à ANTAQ, no prazo de 24 horas da ocorrência, a interrupção da atividade portuária por mais de 24 horas ou seu reinício: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a 20.000,00 (vinte mil reais);

XIII - não manter atualizado controle de omissões de embarcações no porto organizado ou nas instalações portuárias arrendadas ou autorizadas, com a indicação dos respectivos armadores, datas, horários, usuários prejudicados e justificativa apresentada: multa de R$ 10.000,00 (dez mil) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais);

XIV - permitir a atracação, no porto organizado ou na instalação portuária, de embarcação estrangeira em operação na navegação de cabotagem, na navegação de apoio portuário ou na navegação de apoio marítimo, sem a prévia apresentação de Certificado de Autorização de Afretamento exigido pela ANTAQ, ou fora das condições previstas nesse documento: multa de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais) a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) por embarcação;

XV - não pagar a tarifa portuária devida pela utilização da infraestrutura portuária e pelo recebimento de serviços de natureza operacional e de uso comum providos pela Autoridade Portuária: multa de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais);

XVI - não prestar, nos prazos fixados, ou ainda, omitir, retardar ou recusar o fornecimento de informações ou documentos solicitados pela ANTAQ: multa de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais);

XVII - não obter ou não manter atualizadas licenças ambientais pertinentes: multa de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais);

XVIII - não contratar ou deixar de renovar seguro patrimonial de todos os equipamentos e instalações, inclusive estruturas de atracação e acostagem, de responsabilidade civil e de acidentes pessoais para cobertura face a usuários e terceiros: multa de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais);

XIX - deixar de prestar o apoio necessário às equipes de fiscalização da ANTAQ ou, no caso de arrendatários e operadores portuários, à Autoridade Portuária, garantindo-lhes livre acesso, em qualquer época, às obras, aos equipamentos, às instalações, bem assim o exame de todos os documentos e sistemas inerentes à gestão portuária e ao desempenho operacional, comercial, econômico-financeiro e administrativo: multa de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais);

XX - executar obras em desacordo com os projetos autorizados pela ANTAQ e/ou poder concedente: multa de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais);

XXI - deixar de obter ou de manter atualizados licenças e alvarás expedidos pelas autoridades competentes que atestem a segurança contra incêndio e acidentes nos equipamentos e instalações portuárias: multa de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais);

XXII - negligenciar a segurança portuária, conforme critérios do inciso IV do art. 3º desta norma: multa de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais);

XXIII - não assegurar a oferta de serviços, de forma indiscriminada e isonômica a todos os usuários: multa de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais);

XXIV - contratar, permitir ou tolerar a prestação de serviços por empresa de navegação não autorizada pela ANTAQ: multa de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais);

XXV - adotar tarifas ou preços abusivos, em bases não transparentes ou discriminatórias, ou não refletindo a complexidade e custos das atividades: multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais);

XXVI - deixar de suspender operações portuárias que prejudiquem o funcionamento do porto ou da instalação portuária; ou deixar de atender, no prazo fixado, a intimação da ANTAQ para suspender ou regularizar a execução de obra ou operação portuária: multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais);

XXVII - adotar práticas de propaganda enganosa ou abusiva, ou que possam acarretar a cobrança indevida de valores ao usuário: multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais);

XXVIII - negligenciar a organização e controle de acesso dos navios ao porto: multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais);

XXIX - cobrar, exigir ou receber valores dos usuários que não estejam devidamente estabelecidos em tabela, ou ainda, que não representem contraprestação do serviço contratado: multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais);

XXX - não assegurar a eficiência na execução do serviço portuário, conforme critérios expressos no art. 3º, III desta norma: multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais);

XXXI - não assegurar a regularidade na execução do serviço portuário conforme critérios expressos no art. 3º, I desta norma: multa de R$100.000,00 (cem mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais);

XXXII - deixar de assegurar a atualidade na execução do serviço portuário conforme critérios expressos no art. 3º, V desta norma: multa de R$100.000,00 (cem mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais);

XXXIII - prestar informação falsa ou falsear dado enviado à ANTAQ: multa de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais) a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais;

XXXIV - dar causa, por qualquer meio, a dano ambiental nas áreas e instalações portuárias ou áreas adjacentes, ou ainda, não adotar as providências necessárias à sua prevenção, mitigação ou cessação: multa de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais) a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais);

XXXV - utilizar ou, no caso de Autoridade Portuária, permitir que sejam utilizados terrenos, áreas, equipamentos e instalações portuárias com desvio de finalidade: multa de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais) a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais);

XXXVI - não assegurar a continuidade do serviço portuário conforme critérios expressos no art. 3º, II, desta norma: multa de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais) a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais);

XXXVII - dar causa, por qualquer meio, a incêndio ou desastre nas instalações portuárias: multa de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais) a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais);

XXXVIII - não cumprir ou não fazer cumprir as leis, a regulamentação da ANTAQ, o contrato de concessão, o convênio de delegação, o contrato de arrendamento, o contrato de adesão, o regulamento do porto organizado, normas de segurança do Código ISPS e as determinações da ANTAQ, da Autoridade Portuária, da CONPORTOS e do poder concedente, exceto quando a conduta infracional se enquadrar em tipo específico contemplado nesta norma: multa de até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais); e

XXXIX - subempreitar, transferir ou delegar qualquer operação portuária sob sua responsabilidade a operador portuário não pré-qualificado: multa de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) a 1.000.000,00 (um milhão de reais).

§ 1º As penas estabelecidas no art. 26 poderão ser aplicadas, isolada ou cumulativamente, às infrações dispostas neste artigo, conforme sua gravidade e circunstâncias.

§ 2º A infração administrativa disposta no inciso I deste artigo não se aplica à Autoridade Portuária.

§ 3º As infrações administrativas dispostas nos incisos V, IX, X e XVIII deste artigo não se aplicam ao operador portuário sem arrendamento ou contratado pelo arrendatário ou autorizatário.

§ 4º A infração administrativa disposta no inciso XXXIX deste artigo não se aplica ao autorizatário, titular de instalação portuária privada localizada fora da área do porto organizado.

[...]

Art. 35. Constituem infrações administrativas dos operadores portuários com atividade nos portos organizados, sujeitando-os à cominação das respectivas sanções:

I - não informar à ANTAQ, no prazo de 30 dias da ocorrência, alteração do capital social ou controle societário decorrente de alienação; celebração ou alteração de acordo de acionistas ou outras operações societárias: multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais);

II - receber ou fazer adentrar na área do porto, veículo a seu serviço sem o RNTRC, observado o disposto no CTB e em normativos da ANTT e do Contran: multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais) por veículo em situação irregular;

III - estacionar ou transitar máquina ou veículo, a seu serviço ou sob sua responsabilidade, nas vias de circulação do porto, de forma prejudicial ao tráfego de cargas ou às operações portuárias: multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais) por máquina ou veículo em situação irregular;

IV - dar início às atividades sem inscrição no Concentrador de Dados Portuários e/ou sem apresentar à Autoridade Portuária apólice de seguro, conforme estabelecido em norma de pré-qualificação editada pelo poder concedente: multa de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais) a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais);

V - deixar de atender às condições de pré-qualificação, nos termos de norma estabelecida pelo poder concedente: multa de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais);

VI - por qualquer meio interferir, prejudicar ou impedir injustificadamente operação portuária devidamente autorizada e realizada por outro operador ou arrendatário: multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais);

VII - causar, em decorrência de uso indevido ou inobservância de normas de segurança, dano a equipamento ou instalação portuária: multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais);

VIII - falsear ou omitir qualquer dado ou documento com o objetivo de obtenção de Certificado de Operador Portuário: multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais; e

IX - realizar atividades sem estar devidamente pré-qualificado pela Autoridade Portuária: multa de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais) a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais).

§ 1º As penas estabelecidas no art. 26 poderão ser aplicadas, isolada ou cumulativamente, às infrações dispostas neste artigo, conforme sua gravidade e circunstâncias.

§ 2º A Autoridade Portuária e os arrendatários também ficam sujeitos às sanções estabelecidas neste artigo, no que couber, e enquanto realizarem operações portuárias. (grifei)

          Constata-se, portanto, que, ante a enorme variedade de situações vivenciadas na realidade empírica, exigir a previsão de tais infrações administrativas em lei em sentido formal seria, em alguma medida, descurar do interesse público.

          Induvidoso reconhecer que o regramento proposto guarda compatibilidade com a esfera de competência da ANTAQ, sendo isso suficiente para a atuação regulamentar.

          Diante desse quadro, não há quaisquer vícios a macular a Resolução n.º 3274-ANTAQ, já que as obrigações ali minudenciadas têm absoluta pertinência com a matéria cuja normatização foi delegada à agência reguladora.

          Não bastassem todos os argumentos acima alinhados, recentemente, o Superior Tribunal de Justiça, se manifestou sobre o exercício do poder normativo conferido à ANTAQ, em acórdão assim ementado:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRAÇÃO PORTUÁRIA. MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO À RESOLUÇÃO ANTAQ 858/2007. EXERCÍCIO DO PODER NORMATIVO CONFERIDO ÀS AGÊNCIAS REGULADORAS.

1. Aplicação de multa por infração à obrigação imposta por resolução editada pela ANTAQ, no exercício de competência normativa assegurada pela Lei 10.233/2001 - "submeter à prévia aprovação da ANTAQ a celebração de aditivos contratuais que impliquem prorrogação de prazo, ou qualquer espécie de alteração da área do arrendamento, encaminhando justificativa e demais documentos inerentes a essa alteração ".

2. Ausência de violação ao princípio da legalidade, pois a Lei 10.233/2001 é precisa ao definir as condutas puníveis, as penalidades cabíveis e a forma de gradação da pena, estando os demais procedimentos para processamento e julgamento das infrações disciplinados em regulamento próprio, conforme autoriza a própria lei.

3. Recurso especial não provido. (grifei)

Conclusão:

          À vista do cenário acima descortinado, conclui-se que a Agência Nacional de Transportes Aquaviários, no exercício da supremacia especial conferida à Administração, pode impingir sanções administrativas, após a prática de infrações administrativas minudenciadas em norma infralegal, sem que, com isso, se possa falar em violação ao princípio da legalidade.

Bibliografia

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