Resumo: Este artigo tem por objetivo analisar o resultado do julgamento do Recurso Extraordinário 631.389/CE acerca do marco inicial para equiparação entre servidores ativos e inativos/pensionistas do pagamento da gratificação de desempenho denominada GDPGPE.

Palavras-Chave: Recurso Extraordinário 631.389/CE. Marco Inicial. Equiparação entre servidores ativos e inativos/pensionistas. GDPGPE.

                        No caso específico da Gratificação de Desempenho do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo (GDPGPE), a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do RESP 1368150/PE, realizado em 16.4.2013 e publicado no DJe de 25.4.2013 (Relator Ministro Humberto Martins), entendeu que não subsiste base legal para equiparação entre ativos e inativos, vez que, independentemente da data de processamento da avaliação de desempenho ou da implementação em folha dos resultados da primeira avaliação, seus efeitos retroagem a 1º de janeiro de 2009, por força do §6º do art. 7º-A da Lei nº 11.357, de 2006, incluído pela Lei nº 11.784, de 2008. A seguir transcrevemos a ementa:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. EXTENSÃO DA GDPGPE AOS INATIVOS. IMPOSSIBILIDADE. REGULAMENTAÇÃO GERAL. DECRETO N. 7.133⁄2010. AVALIAÇÃO COM EFEITO FINANCEIRO RETROATIVO. NATUREZA PRO LABORE FACIENDO. HONORÁRIOS. EQUIDADE. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7⁄STJ.

1. Nos termos do § 6º do art. 7º-A da Lei n. 11.357,  de 2006, incluído pela Lei n. 11.784, de 2008, apesar de o efetivo processamento da avaliação da Gratificação de Desempenho do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo (GDPGPE) ocorrer em datas diversas e posteriores, seus efeitos financeiros retroagem a 1º de janeiro de 2009, data da criação da citada gratificação.

2. O Decreto n. 7.133⁄2010 regulamentou a referida gratificação de forma genérica, e as portarias ministeriais trazem os critérios específicos para avaliação, tendo função meramente regulamentadora, não podendo estabelecer prazo diverso para o início dos efeitos financeiros da primeira avaliação de desempenho, sob pena de manifesta ilegalidade.

3. Assim, independente da data da implementação em folha dos resultados da primeira avaliação de desempenho da GDPGPE, por força de Lei, seus efeitos financeiros retroagem a 1º de janeiro de 2009, de modo que eventuais diferenças pagas a maior ou a menor, a esse título, serão necessariamente compensadas com os valores já recebidos, desde a data da sua criação. Isso porque, a gratificação é paga com natureza pro labore faciendo na medida em que se tem por base o desempenho específico e individualizado de cada servidor.

4. Assim, não há falar, no caso da GDPGPE, de pagamento linear, e, consequentemente, não subsiste base legal para a equiparação entre ativos e inativos.

5. Fixados os honorários pelo Tribunal de origem sob apreciação equitativa, de acordo com as peculiaridades fáticas do caso, sem que reste configurado valor excessivo ou irrisório, a revisão do quantum é inviável em sede de recurso especial, a teor da Súmula 7⁄STJ.

Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, improvido. (sem grifo no original)

                        De fato, analisando o entendimento do E. STJ, relação à GDPGPE não há como haver equiparação entre inativos e ativos, já que os efeitos financeiros do primeiro ciclo de avaliação retroagem à data de instituição da própria gratificação, ou seja, 1º de janeiro de 2009, conforme se depreende dos seguintes dispositivos da Lei nº 11.357, de 2006, incluídos pela Medida Provisória nº 431, de 2008, convertida na Lei nº 11.784, de 2008:

Art. 7^o-A.  Fica instituída, a partir de 1^o de janeiro de 2009, a Gratificação de Desempenho do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo - GDPGPE, devida aos titulares dos cargos de provimento efetivo de níveis superior, intermediário e auxiliar do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo, quando lotados e em exercício das atividades inerentes às atribuições do respectivo cargo nos órgãos ou entidades da administração pública federal ou nas situações referidas no § 9^o do art. 7^o desta Lei, em função do desempenho individual do servidor e do alcance de metas de desempenho institucional. 

§ 1^o  A GDPGPE será paga observado o limite máximo de 100 (cem) pontos e o mínimo de 30 (trinta) pontos por servidor, correspondendo cada ponto, em seus respectivos níveis, classes e padrões, ao valor estabelecido no Anexo V-A desta Lei, produzindo efeitos financeiros a partir de 1^o de janeiro de 2009. (grifo nosso)

                        Não obstante, mais recentemente, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 631.389/CE (Relator Ministro Marco Aurélio, julgado em 25.9.2013, DJe de 3.10.2013), decidiu que os servidores inativos e pensionistas do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS têm direito à Gratificação de Desempenho do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo - GDPGPE, prevista na Lei 11.357, de 2006, em percentual igual ao dos servidores ativos, até a implantação do primeiro ciclo de avaliação de desempenho.

                        Para o Supremo, enquanto não adotadas as medidas para a avaliação de desempenho dos servidores em atividade, a GDPGPE reveste-se de caráter genérico, pois, embora a referida gratificação tivesse sido prevista com base no trabalho individualmente desenvolvido pelo servidor, norma de transição teria disposto que, independentemente da avaliação e até que esta ocorresse, seriam atribuídos aos servidores, indistintamente, oitenta pontos, de um máximo de cem, motivo pelo qual referida pontuação também deveria ser concedida aos pensionistas, aos que tivessem se aposentado de acordo com a regra de transição e àqueles que preenchessem os requisitos para a aposentadoria quando da publicação da EC 41/2003.

                        De acordo com o entendimento do STF, no período a anteceder a avaliação dos servidores, a gratificação revestiu-se de natureza linear, a ser observada de forma abrangente para ativos e inativos, e, uma vez inexistente a avaliação de desempenho, a Administração não poderia conceder vantagem diferenciada entre servidores ativos e inativos porque não configurado o caráter pro labore faciendo da GDPGPE. O STF concluiu que somente após adotadas as medidas para as referidas avaliações, seria possível tratar diferentemente ativos e inativos dentro dos critérios legais, fixando como termo final do direito aos oitenta por cento pelos inativos e pensionistas, a data em que implementado o primeiro ciclo avaliativo.

                        Abaixo, fazemos transcrição de parte do voto do Min. Relator:

“Então, há de se concluir que, muito embora a Gratificação de Desempenho haja sido prevista considerado o trabalho individualmente desenvolvido pelo servidor, versou-se, ante a burocracia da Administração, a satisfação de forma linear, sem diferença de percentuais. Em síntese, dispôs-se que, independentemente da avaliação e até que esta ocorresse, seriam atribuídos aos servidores, indistintamente, oitenta pontos, de um máximo de cem.

(...)

Cabe, então, indagar por que a Turma Recursal colocou em segundo plano o que preceituado no tocante aos inativos – a previsão atinente aos cinquenta pontos? Porque a ordem jurídica não agasalha o tratamento diferenciado, isso presente a norma de transição da aludida Lei. Levando em conta o fato de a gratificação, nesse período, ter ficado descaracterizada, sem ligação com o desempenho do servidor, entendeu que a quantia menor de pontos concernente aos inativos estaria jungida, também, a ter-se a gratificação em sua própria natureza, ou seja, como de desempenho. Proclamou o direito dos servidores inativos e pensionistas de, até a regulamentação versada no artigo 7-A da Lei nº 11.357/2006, incluído pela Lei nº 11.784/2008, verem a parcela também calculada na base de 80% do valor maior.

O acórdão ficou longe de conflitar com a Carta da República. Ao contrário, presente a disciplina da citada gratificação, o órgão julgador assentou-a, no período a anteceder a avaliação dos servidores, linear, devendo ser observada de forma abrangente, como se os inativos e aqueles já falecidos estivessem ainda nos cargos públicos.

Ante esse contexto e reafirmando, novamente, que os parâmetros legais estão transcritos no acórdão proferido, desprovejo este extraordinário.” (grifo nosso)

                        Neste julgamento, houve apenas um voto divergente ao do Relator, o do Ministro Teori Zavascki, que frisou que a regra do art. 7º-A, § 6º, da Lei 11.784/2009, ao dispor que “o resultado da primeira avaliação gera efeitos financeiros a partir de 1º de janeiro de 2009, devendo ser compensadas eventuais diferenças pagas a maior ou a menor”, traria uma avaliação de desempenho com efeitos desde a origem, não havendo nenhum período a descoberto em relação a essa mesma avaliação. Consignou que esta gratificação foi, desde 1º.1.2009, de natureza jurídica pro labore faciendo.

                        Transcrevemos, a seguir, trechos do acórdão recorrido cuja tese foi reafirmada pelo Supremo:

“(...)

Com efeito, a Gratificação de Desempenho do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo (GDPGPE), em substituição às antigas GDATA e GDPGTAS (art. 8º-A da Lei n. 11.357/2006), vem sendo paga desde 1º de janeiro de 2009, nos seguintes moldes (art. 7º-A da Lei n. 11.357/2006, incluído pela Lei 11.784/08):

Art. 7º-A. Fica instituída, a partir de 1º de janeiro de 2009, a Gratificação de Desempenho do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo - GDPGPE, devida aos titulares dos cargos de provimento efetivo de níveis superior, intermediário e auxiliar do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo, quando lotados e em exercício das atividades inerentes às atribuições do respectivo cargo nos órgãos ou entidades da administração pública federal ou nas situações referidas no § 9º do art. 7º desta Lei, em função do desempenho individual do servidor e do alcance de metas de desempenho institucional.

§ 1º. A GDPGPE será paga observado o limite máximo de 100 (cem) pontos e o mínimo de 30 (trinta) pontos por servidor, correspondendo cada ponto, em seus respectivos níveis, classes e padrões, ao valor estabelecido no Anexo V-A desta Lei, produzindo efeitos financeiros a partir de 1º. de janeiro de 2009.

§ 2º. A pontuação referente à GDPGPE será assim distribuída:

 
I - até 20 (vinte) pontos serão atribuídos em função dos resultados obtidos na avaliação de desempenho individual; e

II- até 80 (oitenta) pontos serão atribuídos em função dos resultados obtidos na avaliação de desempenho institucional.

(...)

§ 4o Para fins de incorporação da GDPGPE aos proventos da aposentadoria ou às pensões, serão adotados os seguintes critérios:

I - para as aposentadorias concedidas e pensões instituídas até 19 de fevereiro de 2004, a gratificação será correspondente a 50 (cinqüenta) pontos do valor máximo do respectivo nível, classe e padrão;

II - para as aposentadorias concedidas e pensões instituídas após 19 de fevereiro de 2004:

a) quando ao servidor que deu origem à aposentadoria ou à pensão se aplicar o disposto nos arts. 3o e 6o da Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003, e no art. 3o da Emenda Constitucional no 47, de 5 de julho de 2005, aplicar-se-á o valor de pontos constante do inciso I deste parágrafo; (Incluído pela Lei n. 11.784, de 2008) e

b) aos demais, aplicar-se-á, para fins de cálculo das aposentadorias e pensões, o disposto na Lei no 10.887, de 18 de junho de 2004.

§ 5o Os critérios e procedimentos específicos de avaliação de desempenho individual e institucional e de atribuição da Gratificação de Desempenho referida no caput deste artigo serão estabelecidos em atos dos dirigentes máximos dos órgãos ou entidades, observada a legislação vigente.

§ 6o O resultado da primeira avaliação gera efeitos financeiros a partir de 1o de janeiro de 2009, devendo ser compensadas eventuais diferenças pagas a maior ou a menor.

§ 7o Até que seja regulamentada a Gratificação de Desempenho referida no caput deste artigo e processados os resultados da primeira avaliação individual e institucional, os servidores que integrarem o PGPE perceberão a GDPGPE em valor correspondente a 80% (oitenta por cento) de seu valor máximo, observada a classe e o padrão do servidor, conforme estabelecido no Anexo V-A desta Lei.

§ 8o O disposto no § 7o deste artigo aplica-se aos ocupantes de cargos comissionados que fazem jus à GDPGPE.

§ 9o Até que se efetivem as avaliações que considerem as condições específicas de exercício profissional, a GDPGPE será paga em valor correspondente a 80 (oitenta) pontos, observados o posicionamento na tabela e o cargo efetivo ocupado pelo servidor:

Diante do dispositivo legal, se depreende que a GDPGPE foi concebida para assumir a natureza pro labore faciendo, eis que sua percepção deveria estar condicionada ao desempenho individual do servidor e ao alcance de metas de desempenho institucional, conforme o resultado da avaliação a ser promovida pela Administração Pública.

Por outro lado, o referido dispositivo legal acima transcrito dispôs que, até que se proceda à devida regulamentação da GDPGPE e sejam processados os resultados da primeira avaliação individual e institucional, basta que o servidor esteja em atividade para perceber 80 (oitenta) pontos do valor máximo possível, desvinculando a sua concessão, portanto, de qualquer avaliação de desempenho ou qualquer outro elemento que não o simples exercício de suas atribuições, e retirando, dessa forma, da sobredita gratificação, ainda que temporariamente, seu caráter pro labore faciendo.

Ocorre que a mesma Lei nº 11.784/08 estabeleceu que, em relação aos servidores inativos e pensionistas, aqui incluídos os que já detinham essa condição quando da entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 41/2003, a GDPGPE seria devida no valor correspondente a 50 pontos, sem fazer qualquer ressalva em relação ao período que antecedesse a implementação dos critérios e procedimentos específicos de aferição do desempenho individual e institucional dos servidores prevista naquele dispositivo legal.

Ora, se é verdade que qualquer vantagem de caráter genérico concedida aos servidores em atividade deverá também ser destinada aos aposentados e pensionistas que, por ocasião da EC nº 41/2003, ostentavam tal condição, bem àqueles que, à época da publicação da citada Emenda Constitucional, já preenchiam os requisitos para a aposentadoria, de acordo com a legislação então vigente ou, ainda, que se aposentaram de acordo com a regra de transição prevista nos artigos 3º e 6º da EC nº 41/2003 e 3º da EC nº 47/2005, há que se reconhecer que o percentual de 80 pontos da gratificação, enquanto concedida de forma genérica aos servidores em atividade, deve ser extensível àqueles servidores inativos e pensionistas.

Portanto, frise-se, enquanto não forem efetivamente adotadas as medidas de avaliação de desempenho dos servidores em atividade, entendo não restar configurado o caráter pro labore faciendo da GDPGPE, motivo pelo qual esta deve ser estendida no mesmo percentual aos inativos e pensionistas.

Logo, muito embora tenha sido editado o Decreto regulamentador nº 7133, de 19 de março de 2010, enquanto não for verificado o primeiro ciclo de avaliação de desempenho individual, não há que se falar em alteração do mérito da demanda.

Além disso, impor aos aposentados e pensionistas o recebimento da gratificação de acordo com a pontuação reduzida em relação aos ativos, sob o fundamento de que não podem ser avaliados, é infringir o princípio da igualdade.

(...)” – grifo nosso

                        Impende salientar que nestes tipos de ação tem se discutido a constitucionalidade de se fixar pagamento de gratificação de desempenho nos mesmos patamares a ativos e inativos, geralmente à luz dos artigos 2º; 40, § 8º; 61, § 1º, II, a; e 169, parágrafo único, da CF, matéria afeta à competência jurisdicional da Suprema Corte. Assim, considerando tratar-se de matéria constitucional, cabe ao Supremo Tribunal Federal, e não ao Superior Tribunal de Justiça, dar a palavra final.

                        Apesar de o objeto do julgamento pelo Supremo ter sido a GDPGPE, a análise feita pelo Tribunal girou em torno da existência ou não de caráter pro labore faciendo, podendo ser estendida a todas as gratificações de desempenho. Ademais, o Tribunal enfatizou como marco final de equiparação entre inativos/pensionistas e ativos, a data em que implementado o primeiro ciclo avaliativo, rechaçando o argumento apresentado no voto vencido do Ministro Teori Zavascki, de que deveria ser observado como marco, os efeitos financeiros da primeira avaliação de desempenho.

Considerando que o direito à equiparação entre ativos e inativos/pensionistas tem por fundamento o princípio da igualdade, matéria, portanto, de fundo constitucional, a existência de um acórdão proferido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, mesmo havendo um voto vencido, retrata o entendimento da maioria da Corte responsável pela interpretação da Constituição.