01.   A questão da fixação da competência por prevenção ganhou especial relevância durante o Leilão da Partilha de Produção, quando foram ajuizadas vinte e nove ações – populares e civis públicas – em várias seções judiciárias federais no país. A grande maioria das ações foi distribuída na sexta-feira anterior à segunda-feira, quando ocorreu a sessão pública para recebimento das ofertas dos licitantes. Tratou-se da maior licitação já realizada, na qual foi fixado o bônus de assinatura de 15 bilhões de reais para assinatura do Contrato de Partilha da Produção.

02.  A estratégia adotada pelos opositores da licitação foi ajuizar, no mesmo dia e em várias sessões judiciárias do país, ações populares e ações civis públicas, com requerimento de liminar para suspensão da licitação. A Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustível – ANP identificou, em 19/09/2013, que havia sido distribuída à 30ª Vara Federal do Rio de Janeiro, a Ação Popular nº 0023891-27.2013.4.02.5101. Na mencionada ação, o pedido de liminar para suspender a 1º Leilão da Partilha de Produção foi indeferido. No mesmo dia 19/09/2013, a ANP deu-se por citada na mencionada ação, o que fixou a competência da 30ª Vara Federal do Rio de Janeiro, por prevenção, para processar e julgar outras ações que tivessem o mesmo fundamento.  

03.  Considerando o disposto no art. art. 5° §3° da Lei n° 4.717/65, art. 2°, parágrafo único da Lei n° 7.347/85 c/c 219 do CPC, a ANP, então, peticionou, nas demais vinte oito ações, informando a existência de ação com o mesmo objeto ajuizada na Seção Judiciária do Rio de Janeiro. 

04. O presente artigo visa à explanação da situação à luz dos artigos e lei e dos precedentes jurisprudenciais, para concluir pelo acertamento das decisões que declinaram a competência do juízo para a Vara Federal do Rio de Janeiro. Vejamos

05.  Para melhor compreensão do tema, transcrevem-se as normas de competência insertas nas Leis 4.717/65 (LAP) e 7.347/85 (LACP), in verbais: 

Lei n.º 4.717/65

Art. 5º Conforme a origem do ato impugnado, é competente para conhecer da ação, processá-la e julgá-la o juiz que, de acordo com a organização judiciária de cada Estado, o for para as causas que interessem à União, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao Município.

(...)

§ 3º A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações, que forem posteriormente intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos.

Lei n° 7.347/85

Art. 2º As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa. 

Parágrafo único.  A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001) 

06.   O local onde ocorreu ou poderia ocorrer o alegado dano foi onde se realizou a Audiência Pública da Licitação, no dia 06/08/2013, e a Sessão Pública do 1º Leilão da Partilha de Produção, no dia 21/10/2013, ou seja, a cidade do Rio de Janeiro. Como se não bastasse, os atos materiais de desenvolvimento do leilão foram todos praticados no Escritório da ANP no Rio de Janeiro, Seção Judiciária onde foi ajuizada a primeira Ação Popular e na qual ocorreu a primeira citação válida da ré.

07.  Cabe salientar, para fins de enriquecer a análise, que a expressão “mesmos fundamentos”, contida no art. 5° §3° da LAP citado, deve ser interpretada com razoabilidade, não se exigindo perfeita identidade entre as ações, caso contrário, o objetivo da norma, que é evitar decisões conflitantes, não seria atingido. Esse o entendimento manifestado por Rodolfo de Camargo Mancuso[1]:

“Naturalmente, a expressão sob os mesmos fundamentos, constante do §3º, do art. 5º da LAP, há de ser interpretada sob as luzes da desejável razoabilidade

(...)

Com efeito, ao conceder liminar no antes citado conflito de competência (que envolveu nada menos de trinta ações populares intentadas contra a privatização da empresa estatal Telebrás), dissera o Min. Demócrito Reinaldo que o juízo da ação popular “ é universal: a propositura da primeira ação previne a jurisdição do juízo para todas as subsequentes intentadas contra as mesmas partes e sob a égide de iguais fundamentos. (...) O objetivo da norma inserta nos artes. 103 e 106 do CPC, assentou a jurisprudência do STJ, ‘é evitar decisões contraditórias; por isso, a indagação sobre o objeto ou a causa de pedir, que o artigo por primeiro quer que seja comum, deve ser entendida em termos, não se exigindo a perfeita identidade, senão que haja um liame que as faça passíveis de decisão unificada” (STJ, 3ª T. REsp 3.511, rel. Min. Waldemar Zveiter). ”

08.            O regramento contido no CPC sobre a reunião de ações conexas, ou que mantenham relação de continência, ajuizadas em juízos distintos, pode ser extraído dos artigos 106 e 219:

Art. 106. Correndo em separado ações conexas perante juízes que têm a mesma competência territorial, considera-se prevento aquele que despachou em primeiro lugar.

Art. 219. A citação válida torna prevento o juízo, induz litispendência e faz litigiosa a coisa; e, ainda quando ordenada por juiz incompetente, constitui em mora o devedor e interrompe a prescrição. 

09.   Acrescenta-se que a existência de decisões judiciais contraditórias e inconciliáveis é repugnada pelo Poder Judiciário, pois resulta em descrédito da jurisdição e traz insegurança jurídica, daí porque sua ocorrência é peremptoriamente vedada e combatida pelo E. STJ.

10.    Correta a fixação da competência por meio da prevenção, mesmo se tratando de ações populares e ação civil pública. Confira-se entendimento do STJ:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA - QUESTÃO DO OBJETO E DA LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO - PRIVATIZAÇÃO - INSURGÊNCIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL EM FACE DO BNDES E DA ANTIGA COMPANHIA ELETROMECÂNICA-CELMA - DEFESA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO E SOCIAL - DISCUSSÃO SOBRE A ANULAÇÃO DE LEILÃO DE PRIVATIZAÇÃO – POSSIBILIDADE. (...) 4. Hodiernamente, de modo a configurar inclusive uma conquista dos jurisdicionados para a defesa dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, o que resulta na própria defesa de um conceito mais amplo – interesses sociais –, esta Corte tem reconhecido, por inúmeras vezes, a legitimidade do órgão ministerial para a atuação na defesa da sociedade. Está o Ministério Público, tanto da União quanto dos Estados, legitimado a toda e qualquer demanda que vise à defesa do patrimônio público, podendo valer-se da ação civil pública como objeto constitutivo negativo. Doutrina e jurisprudência. (...)  6. Daí se não dizer que, então, não existem mais diferenças entre a ação civil pública e a ação popular. Elas existem, apenas ocorrem semelhanças em alguns pontos e em alguns específicos objetos; tudo isso, entretanto, para melhor aparelhar os jurisdicionados na busca de um melhor Estado Democrático de Direito e de uma maior efetividade nos princípios e objetivos da República (arts. 1º e 3º da CF). Não bastasse isso, analisando o tema sobre a ótica processual, tem-se que as tutelas invocadas em ambas as ações são fungíveis, podendo o Parquet se valer da ação civil pública, e o particular da ação popular para tentar resguardar os mesmos objetos. Nada disso entra em contraste com o sistema jurisdicional brasileiro. A fim de que se possa evitar decisões conflitantes, existe a sistemática da prevenção, da conexão e da continência, além de poder o magistrado, a seu talante e nos termos da lei, suspender processo que corre no Juízo onde oficia para aguardar, se assim entender, decisão nos autos de processo em curso em outro Juízo. Sobre o tema, pontuou o saudoso mestre HELY LOPES MEIRELLES (in Mandado de Segurança, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, Habeas Data; RT; 12ª ed.; p. 120) que nem mesmo a ação popular exclui a ação civil pública, visto que a própria lei admite expressamente a concomitância de ambas. Na mesma linha, são os seguintes precedentes desta Corte: REsp 98.648/MG, Rel. Min. José Arnaldo, DJ 28.4.1997; REsp 31.547-9/SP, Rel. Min. Américo Luz, DJ 8.11.1993. 7. Questão da aplicação da Teoria do Fato Consumado, levantada por alguns dos recorridos. Matéria afeta ao mérito da demanda, que deve ser analisada no Juízo de Primeiro Grau. Recurso especial provido, com a determinação do retorno dos autos à primeira instância, para o prosseguimento do feito.  (RESP 200401401941, HUMBERTO MARTINS, STJ - SEGUNDA TURMA, DJ DATA:23/08/2007 PG:00243 .DTPB)

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PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO DE COMPETÊNCIA. DEMANDAS COLETIVAS PROMOVIDAS CONTRA A ANATEL E EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇO TELEFÔNICO FIXO COMUTADO. PRORROGAÇÃO DOS CONTRATOS DE CONCESSÃO. PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS. (...) 3. A potencialidade de decisões finais contraditórias, posto conexas as ações, viabilizando a repetição incalculável de ações com regramentos díspares para as mesmas situações jurídicas, recomendam a reunião das ações. 4. As decisões conflitantes proferidas são fatores suficientes a determinar a reunião das ações, porquanto os juízes, quando proferem decisões inconciliáveis, firmam as suas competências, fazendo exsurgir a conexão e a necessidade de reunião num só juízo, caracterizando o conflito de competência do artigo 115, III, do CPC. (precedentes) 5. O dano tem natureza nacional, por isso que incide na hipótese o artigo 93, II, do Código de Defesa do Consumidor (CC 39.590/RJ, Rel. Ministro Castro Meira, DJ 15.09.2003). 6. O ideal jurisdicional é a função preventiva do Judiciário em evitar a multiplicação das ações conducentes a resultados inconciliáveis, (...), tanto mais que o que caracteriza a conexão é a comunhão do objeto mediato do pedido, no caso sub judice, o modelo contratual de concessão em si, por isso que as ações revelam os seguintes pedidos a saber: I - Ação Civil Pública n.º 2005.34.00.035391-1, (...)  II - Mandado de Segurança n.º 2005.34.00.035423-1, (...) ; III - Ação Civil Pública n.º 2005.34.00.035702-8, (...); IV - Ação Popular n.º 2005.34.00.036751-9, (...); V - Ação Civil Pública n.º 2005.34.00.036864-4, (...); VI - Ação Cautelar n.º 2005.61.00.027671-5, (...); VII - Ação Civil Pública n.º 2005.61.00.027637-5, (...) ; VIII - Ação Civil Pública n.º 2005.72.15.000953-0, (...) 7. A Corte Especial, percorrendo o mesmo raciocínio diante de ações individuais e coletivas que se voltavam contra a prorrogação dos contratos de concessão com a Anatel, decidiu em suspensão de segurança confirmada pelo AgRg na SLS 250-MS, que antevendo a conexão e a possibilidade de decisões contraditórias deve haver a reunião das ações no foro do Distrito Federal se o suposto dano é nacional. 8. (...). 11. Ressalva do ponto de vista do Relator porquanto à luz do entendimento a contrario sensu, as ações instauradas após o conflito e ainda não julgadas devem ser submetidas ao unum et idem judex, cumprindo as finalidades do instituto que é a de evitar, a qualquer tempo, decisões contraditórias. Deveras, na Reclamação 2.259-PA, no voto-vista proferido pelo E. Ministro João Otávio de Noronha, assentou-se que nas ações com escopos transindividuais, o Juízo deve ser sempre universal. 12. Inviabilidade do atendimento da pretensão da suscitante relativamente às eventuais ações conexas a serem propostas, já que referido pleito não se subsume ao disposto no art. 115 do CPC, razão pela qual nesta parte vencido o E. Relator, que admite a prevenção do juízo para as ações futuras até que o juízo prevento mantenha a sua competência. 13. Conflito de competência conhecido para firmar a competência do Juízo Federal prevento pela propositura da segunda ação, o Juízo da 6.ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal, tendo em vista a extinção sem resolução do mérito da primeira ação (Súmula 235 do STJ), na forma do disposto nos artigos 109, I, da CF/1988 c.c. artigo 93, II, do CDC c.c. artigo 2.º, § único da Lei 7.347/85, excluídas as ações conexas que venham a ser propostas. (precedentes: CC 39.063-PE, Rel. Min. LUIZ FUX, DJ 29.03.2004; AgRg no CC 58.229-RJ, Rel. Min. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, DJ 05.06.2006; EDcl no CC 403-BA, Rel. Min. ANTÔNIO TORREÃO BRAZ, DJ 13.12.1993; CC 41.444-AM, Rel. Min. LUIZ FUX, DJ 16.02.2004; CC 39.590-RJ, Rel. Min. CASTRO MEIRA, DJ 15.09.2003.” (STJ - CONFLITO DE COMPETENCIA – 57558 - PRIMEIRA SEÇÃO – RELATOR MINISTRO LUIZ FUX - DJE DATA:03/03/2008)

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AÇÃO POPULAR. DESVIO DE VERBAS. CONVÊNIO ASSINADO. INTERESSE DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DO JUÍZO FEDERAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA JÁ ANTERIORMENTE AJUIZADA NAQUELE JUÍZO. POSSÍVEL CONEXÃO. I - Trata-se de ação popular por meio da qual o autor pretende obter a nulidade de Convênio assinado entre a União, que repassou verbas públicas, e a Prefeitura Municipal de Jandaia do Sul, constatando-se, dessa forma, o interesse da União na lide, sendo acertada a decisão a quo que anulou a sentença monocrática proferida pelo juízo estadual, e remeteu o feito à Justiça Federal, na qual já existe uma ação civil pública, movida pelo Ministério Público Federal, onde se poderá verificar a possível conexão entre as ações, apesar de suas diversidades de objeto e partes, e também evitar eventual duplicidade de condenação. II - Recurso improvido.” (STJ -RECURSO ESPECIAL – 936205 – REL. MIN. FRANCISCO FALCÃO – PRIMEIRA TURMA - DJ DATA:30/08/2007 PG:00239)

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AÇÃO CIVIL PÚBLICA - AÇÃO POPULAR - ANULAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS E RESPECTIVOS ADITAMENTOS - LITISPENDÊNCIA -INOCORRÊNCIA - (CPC, ART. 301, § 2º) - CONEXÃO - CARACTERIZAÇÃO - CPC, ART. 103 - PRECEDENTES/STJ. - Inexistentes os pressupostos necessários à caracterização da litispendência, impõe-se afastá-la (CPC, art. 301, § 2º). - Caracteriza-se, na hipótese, o instituto da conexão, já que as ações têm a mesma finalidade, o que as tornam semelhantes e passíveis de decisões unificadas, devendo-se evitar julgamentos conflitantes sobre  o mesmo tema, objeto das lides. - Recurso especial conhecido e provido. (STJ - REsp 208680/MG, Rel. Ministro FRANCISCO PEÇANHA MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/04/2004, DJ 31/05/2004, p. 253)

11.   Registra-se que a reunião das ações foi determinada pelo Egrégio STJ no julgamento do Conflito de Competência nº 19.686/DF, oriundo do ajuizamento de mais de 30 ações com o objetivo de impedir o leilão de privatização da Companhia Vale do Rio Doce. Essa decisão foi, inclusive, o paradigma utilizado por diversos juízes, ao decidirem sobre sua competência para processar e julgar as ações que impugnavam o leilão de Libra. Confira-se a ementa:

CONFLITO DE COMPETENCIA. AÇÕES POPULARES COM O MESMO OBJETIVO E FUNDAMENTOS JURIDICOS IGUAIS OU ASSEMELHADOS. CONEXÃO MANIFESTA. FIXAÇÃO DA COMPETENCIA PELO PRINCIPIO DA PREVENÇÃO (ARTS. 106 E 219 DO CPC). - AÇÕES POPULARES AFORADAS PERANTE JUIZES COM A MESMA COMPETENCIA TERRITORIAL, VISANDO O MESMO OBJETIVO (A SUSPENSÃO OU ANULAÇÃO DO LEILÃO DA EMPRESA VALE DO RIO DOCE) E COM FUNDAMENTOS JURIDICOS IDENTICOS OU ASSEMELHADOS SÃO CONEXAS (ART. 5., PAR. 3. DA LEI 4.717/1965), DEVENDO SER PROCESSADAS E JULGADAS PELO MESMO JUIZ, FIXANDO-SE A COMPETENCIA PELO CRITERIO DA PREVENÇÃO. - O JUIZO DA AÇÃO POPULAR É UNIVERSAL. A PROPOSITURA DA PRIMEIRA AÇÃO PREVINE A JURISDIÇÃO DO JUIZO PARA AS SUBSEQUENTEMENTE INTENTADAS CONTRA AS MESMAS PARTES E SOB A EGIDE DE IGUAIS OU APROXIMADOS FUNDAMENTOS. - PARA CARACTERIZAR A CONEXÃO (CPC, ARTS. 103, 106), NA FORMA EM QUE ESTA DEFINIDA EM LEI, NÃO E NECESSARIO QUE SE CUIDE DE CAUSAS IDENTICAS (QUANTO AOS FUNDAMENTOS E AO OBJETO); BASTA QUE AS AÇÕES SEJAM ANALOGAS, SEMELHANTES, VISTO COMO O ESCOPO DA JUNÇÃO DAS DEMANDAS PARA UM UNICO JULGAMENTO E A MERA POSSIBILIDADE DA SUPERVENIENCIA DE JULGAMENTOS DISCREPANTES, COM PREJUIZOS PARA O CONCEITO DO JUDICIARIO, COMO INSTITUIÇÃO. - O MALEFICIO DAS DECISÕES CONTRADITORIAS SOBRE A MESMA RELAÇÃO DE DIREITOS CONSUBSTANCIA A ESPINHA DORSAL DA CONSTRUÇÃO DOUTRINARIA INSPIRADORA DO PRINCIPIO DO "SIMULTANEUS PROCESSUS" A QUE SE REDUZ A CRIAÇÃO DO "FORUM CONNEXITATIS MATERIALIS". O ACATAMENTO E O RESPEITO AS DECISÕES DA JUSTIÇA CONSTITUEM O ALICERCE DO PODER JUDICIARIO QUE SE DESPRESTIGIARIA NA MEDIDA EM QUE DOIS OU MAIS JUIZES PROFERISSEM DECISÕES CONFLITANTES SOBRE A MESMA RELAÇÃO JURIDICA OU SOBRE O MESMO OBJETO DA PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. - A CONFIGURAÇÃO DO INSTITUTO DA CONEXÃO NÃO EXIGE PERFEITA IDENTIDADE ENTRE AS DEMANDAS, SENÃO QUE, ENTRE ELAS, PREEXISTA UM LIAME QUE AS TORNE PASSIVEIS DE DECISÕES UNIFICADAS. - CONFLITO DE COMPETENCIA QUE SE JULGA PROCEDENTE, DECLARANDO-SE COMPETENTE PARA O PROCESSO E JULGAMENTO DAS AÇÕES POPULARES REFERENCIADAS, O JUIZO DA 4A. VARA FEDERAL DA SEÇÃO JUDICIARIA DO PARA, PARA O QUAL DEVEM SER REMETIDAS, FICANDO, PARCIALMENTE, MANTIDA A LIMINAR, PREJUDICADO O JULGAMENTO DOS AGRAVO REGIMENTAIS, CONTRA O VOTO DO MIN. ARI PARGENDLER QUE, DELE NÃO CONHECIA. (CC 19686/DF, Rel. Ministro DEMÓCRITO REINALDO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 10/09/1997, DJ 17/11/1997, p. 59398)

12.  Em conclusão, a reunião dos processos é, portanto, medida obrigatória. Ainda não foi proferida sentença, mas é certo que se as ações não fossem analisadas e julgadas pelo mesmo magistrado, surgiria conflito real de decisões. Essa possibilidade seria desastrosa para a prestação jurisdicional, para as atividades da Agência Reguladora, e para o Brasil, que ficaria estigmatizado internacional pela insegurança jurídica, o que, em última análise, aumenta em muito a percepção de risco de investimento no país.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Lei nº 4.717, de 29/06/65. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4717.htm. Acesso em 22 jun.2014.

BRASIL. Lei nº 7.347, de 24/07/85. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7347orig.htm. Acesso em 22 jun.2014.

MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Popular. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.

BRASIL. Lei nº 5.869, DE 11/01/73. Disponível em  http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5869.htm. Acesso em 18 jun. 2014.

SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. RESP 200401401941, Relator HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 23/08/2007, DJ P. 243.

SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. CC 57558, Relator (a) Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 03/03/2008.

SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REsp 936205, Relator (a) Francisco Falcão, Primeira Turma, Julgado Em 30/08/2007, pg.  239.

SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REsp 208680/MG, Relator (a) Francisco Peçanha Martins, Segunda turma, julgado em 06/04/2004, DJ 31/05/2004, p. 253.

SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. CC 19686/DF, Relator (a) Demócrito Reinaldo, Primeira Seção, julgado em 10/09/1997, DJ 17/11/1997, p. 59398