RESUMO: Apresenta-se, neste trabalho, o infeliz quadro de predominante irregularidade das moradias brasileiras, sobretudo, da população carente. Tal fato, além de ensejar grave insegurança jurídica, dificulta o desenvolvimento socioeconômico nacional. Dessa forma, este artigo nos alerta sobre a necessidade dos programas de regularização fundiária, como política pública de Estado, idealizados e executados por meio da cooperação entre os entes federados, dos arranjos institucionais e, sobretudo, pela atuação central dos municípios, pois a estes cabe, precipuamente, o dever de garantir o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, bem como o bem-estar de seus habitantes.

Palavras-chave: Direito à moradia digna. Regularização fundiária. Papel do Município.

I.   INTRODUÇÃO 

Com a Declaração Universal dos Direitos Humanos, em 1948, acertadamente, a moradia passou a ser reconhecida como direito humano fundamental, sendo imprescindível à atuação Estatal para garantir a concretização deste essencial e vital direito. Inúmeros outros instrumentos internacionais buscaram ratificar essa obrigatoriedade do Poder Público na busca pela efetivação desse direito.

Em 1966, por meio do Pacto Internacional de Direitos Sociais, Econômicos e Culturais, ficou assegurado que a moradia digna trata-se de um direito humano. Neste aspecto, o próprio Pacto informou que só haverá moradia digna se preenchidos alguns elementos, dentre eles, a segurança jurídica da posse (que visa assegurar proteção legal contra despejos, expropriação, deslocamentos forçados, entre outras formas de ameaças).

O Brasil, ao ratificar inúmeros tratados internacionais que tratam sobre o direito humano à moradia digna, já havia se posicionado sobre a necessidade da proteção e da promoção do aludido direito. Originalmente, a Carta Cidadã de 1988 trouxe a previsão do direito à moradia por meio dos artigos 7º, inciso IV, e 23, inciso IX. Entretanto, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 26/2000, o artigo 6º passou a explicitar o direito à moradia como sendo um dos direitos sociais fundamentais.

A problemática da moradia, no Brasil, decorre dos processos de exclusão social e segregação espacial que tem caracterizado o crescimento urbano intensivo nos países em desenvolvimento. Esse problema se caracteriza, sobretudo, pelo déficit habitacional e pela irregularidade das construções, tanto no aspecto arquitetônico e urbanístico, quanto jurídico, pois a maioria das moradias é irregular perante os órgãos estatais, o que enseja grave insegurança jurídica, dificulta o desenvolvimento socioeconômico e, ainda, acelera os processos de degradação ambiental.

Infelizmente, nas cidades brasileiras tornou-se regra, e não exceção, a irregularidade das moradias. A Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) afirma que “mais de 12 milhões de domicílios urbanos ocupados por população de baixa renda são irregulares” (CARVALHO, 2007, p. 13). 

O que se constata, infelizmente, é que cada vez mais as pessoas se veem obrigadas a descumprir a lei para ter um lugar nas cidades, vivendo sem segurança jurídica da posse, em condições precárias ou mesmo insalubres e perigosas, geralmente em áreas periféricas ou em áreas centrais desprovidas de infraestrutura urbana adequada. (FERNANDES, 2007, p. 35). 

O Poder Público deve ter uma postura mais ativa e cotidiana com o problema da irregularidade fundiária, devendo deixar de realizar apenas atuações pontuais, por meio de pequenos programas temporários, para atuar de forma perene, alçando a questão fundiária ao patamar de política pública de Estado.

A regularização fundiária ao ser tratada como política pública deixa de ser dependente da “discricionariedade” de determinado gestor, para ser uma forma estratégica, planejada e permanente de atuação pública.

II.   DESENVOLVIMENTO

1. Da legislação e dos instrumentos de regularização fundiária

A Carta Cidadã de 1988, que neste ano completa 25 anos, foi o grande marco do ordenamento urbano. A partir do texto constitucional diversos diplomas legais surgiram para auxiliar os operadores do direito e os gestores públicos na implementação das políticas públicas sociais.

Sobre a Constituição Federal mostra-se necessária a transcrição das palavras de Édesio Fernandes:

A Constituição Federal de 1988 já reconheceu os direitos coletivos ao planejamento urbano, ao meio ambiente equilibrado e à gestão democrática das cidades, atualmente, no Brasil e internacionalmente, é feito todo um esforço jurídico-político para construir as bases de um amplo “direito à cidade”, de forma a garantir que todos possam participar de maneira mais justa dos benefícios e oportunidades criados pelo crescimento urbano. (FERNANDES, 2007, p. 22)

A CF/88 ao reinstalar a democracia e redefinir os papéis dos entes federados, apesar de resquícios de centralização em poder da União Federal (por exemplo, as regras de competências tributárias e as respectivas distribuições), possibilitou aos municípios diversas atribuições exclusivas e comuns.

Além das competências legislativas para dispor sobre temas de interesse local (art. 30, inciso I, CF/88) e para suplementar a legislação federal e estadual, no que couber (art. 30, inciso II, CF/88), o art. 23 da Carta Magna expressa que cabe, obrigatoriamente, a todos os entes federados a realização de atividades voltadas à promoção de programas de construção e a melhoria das condições de habitação e de saneamento básico (art. 23, inciso IX, CF/88).

É dentro dessa perspectiva que se insere a obrigatoriedade da regularização fundiária de imóveis, sobretudo das famílias de baixa renda. Não seria lógico o texto constitucional determinar que os entes federados realizem ações de construção de moradias e se omitir no que se refere à regularização dos imóveis já existentes.

Além do texto constitucional, deve-se destacar ainda a Lei Federal nº 10.520/01 (Estatuto das Cidades), a Medida Provisória 2.220/01 (que cria a CUEM), o Decreto-Lei nº 267/79 (regulamenta a CDRU), a Lei Federal nº 10.931/04 (que versa sobre gratuidade do primeiro registro) e a Lei Federal nº 11.977/09 (que representa a grande inovação legislativa nesta matéria).

O Estatuto das Cidades estabelece que a regularização fundiária deve ser uma das diretrizes gerais da política urbana, conforme previsão do art. 2º, inciso XIX, da Lei 10.520/01, in verbis:

XIX - regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais.

O mencionado Estatuto faz questão de destacar a necessidade de uma legislação que possa realizar a justiça social compatibilizando as regras puras e abstratas à realidade desigual brasileira, conforme expressa o art. 2º, inciso XV, in verbis: “simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais”.

A Lei Federal nº 10.931/04 constitui grande avanço, ao estabelecer a gratuidade do primeiro registro dos títulos advindos de processos de regularização fundiária implementados pelo poder público, pois um dos obstáculos aos programas de regularização fundiária refere-se aos custos do procedimento, sobretudo, porque são as famílias de baixa renda as principais beneficiadas com o programa.

A Medida Provisória n 2.220/01 serviu justamente para disciplinar a concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM) para áreas públicas urbanas pertencentes à União, Estados, Município e Distrito Federal, que fossem ocupadas para fins de moradia por mais de cinco anos (desde que até 30 de junho de 2001), ininterruptamente e sem oposição, até 250m², desde que não fosse proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano ou rural (art. 1º, da MP 2.220/01).

A CUEM representa um grande avanço para regularização fundiária em áreas públicas, posto que por longos anos a vedação à usucapião de áreas públicas (art. 183, §3º, CF/88 e art. 102, CC/02) prestou-se para impossibilitar a regularização dos imóveis das pessoas de baixa renda.

Regulamentada pelo Decreto-lei nº 267/79, a concessão de direito real de uso – CDRU – é o instrumento que possibilita que o proprietário de área pública ou privada conceda o domínio útil de seu imóvel para um terceiro.

A bem da verdade, trata-se de instituto jurídico que se instrumentaliza em contrato de concessão de uso, onde o proprietário permite que outra pessoa exerce os direitos de uso e gozo do imóvel, gratuitamente ou onerosamente, por tempo determinado ou indeterminado.

Por longos anos, a CDRU foi o principal instrumento administrativo de regularização fundiária de áreas públicas. Sua importância decorre justamente do fato de ser um instrumento que permite a regularização de áreas públicas, o que sempre foi vedado pela usucapião.

Importante destacar que a CDRU, quando realizada para fins de regularização fundiária, o que nos interesse nesse artigo, poderá ser efetivada pelo poder público diretamente ao particular que se encontra em situação irregular, sendo dispensada a licitação, com fulcro na Lei Federal nº 8.666/93, art. 17, inciso I, alínea “f”.

Por fim, deve-se destacar a inovadora Lei Federal nº 11.977/09, que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas, pois de forma brilhante conceitua, em seu art. 46, a regularização fundiária:

A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

O art. 47, do mesmo diploma legal, em seu inciso VII, conceitua a regularização fundiária de interesse social, como sendo a “regularização fundiária de assentamentos irregulares ocupados, predominantemente, por população de baixa renda”.

A referida Lei, em seu art. 47, inciso II, consolidou importante debate acerca do conceitua de área consolidada urbana, in verbis:

II - A parcela da área urbana com densidade demográfica superior a 50 (cinquenta) habitantes por hectare e malha viária implantada e que tenha, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados: a) drenagem de águas pluviais urbanas; b) esgotamento sanitário; c) abastecimento de água potável; d) distribuição de energia elétrica; ou e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos.

O aplicador do Direito não pode, em hipótese alguma, deixar de interpretar a norma jurídica com a realidade social e com o caso concreto, pois poderia instaurar uma verdadeira ditadura legal e ensejar aberrações jurídicas fundamentadas em leis discriminatórias. Dessa forma, há situações consolidadas em que mudanças drásticas poderiam gerar maior gravame à população, bem como desrespeitariam o princípio da razoabilidade, princípio este fundamental para a boa gestão da Administração Pública.

Grande inovação da Lei 11.977/09 foi a criação dos institutos da demarcação urbanística e da legitimação da posse   

A demarcação urbanística trata-se de procedimento administrativo realizado pelo poder público, que se presta para realizar a delimitação de uma área, com o fim de realizar a regularização fundiária desta área demarcada.

 O referido conceito da demarcação urbanística pode ser facilmente percebido pelo art. 47, inciso III, da mencionada Lei:

III – demarcação urbanística: procedimento administrativo pelo qual o poder público, no âmbito da regularização fundiária de interesse social, demarca imóvel de domínio público ou privado, definindo seus limites, área, localização e confrontantes, com a finalidade de identificar seus ocupantes e qualificar a natureza e o tempo das respectivas posses;

A legitimação de posse trata-se de “ato do poder público destinado a conferir título de reconhecimento de posse de imóvel objeto de demarcação urbanística, com a identificação do ocupante e do tempo e natureza da posse” (art. 47, inciso VI, da referida Lei).

Assim, inicialmente, o poder público lavra o auto de demarcação urbanística, com base no levantamento da situação da área e de sua ocupação, (art. 56) e só após percorrer todas as etapas legais (notificações dos órgãos responsáveis pela administração do patrimônio dos demais entes federados, dos proprietários e confrontantes, averbação do auto, projeto de regularização fundiária, submeter o parcelamento dele decorrente a registro, entre outras circunstâncias), expede o ato de legitimação de posse aos ocupantes cadastrados (art. 58, §1º).

O detentor do título de legitimação de posse, após transcorrido o período de 05 (cinco) anos, terá direito à requerer a conversão desse título em registro de propriedade (art. 60).

Assim, a Lei Federal em análise, acertadamente, criou uma possibilidade de usucapião administrativa, o que permitirá uma atuação mais célere e eficaz do poder executivo nos programas de regularização fundiária, in verbis:

Art. 60.  Sem prejuízo dos direitos decorrentes da posse exercida anteriormente, o detentor do título de legitimação de posse, após 5 (cinco) anos de seu registro, poderá requerer ao oficial de registro de imóveis a conversão desse título em registro de propriedade, tendo em vista sua aquisição por usucapião, nos termos do art. 183 da Constituição Federal.

(...) 

§ 3^o  No caso de área urbana de mais de 250m² (duzentos e cinquenta metros quadrados), o prazo para requerimento da conversão do título de legitimação de posse em propriedade será o estabelecido na legislação pertinente sobre usucapião. (Incluído pela Lei nº 12.424, de 2011)

2. O município como principal protetor da ordem urbanística

Foi a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988 que os municípios foram consagrados como entidade federativa com plena autonomia, ou seja, com capacidade de auto-organização e normatização própria, autogoverno e auto-administração (exercício de suas competências legislativas e administrativas).

Em uma leitura apressada poder-se-ia achar que apenas os municípios poderiam atuar nos programas de regularização fundiária, pois o art. 30 da Carta Magna a apresenta um rol de competências pertencentes aos municípios, dentre elas a competência exclusiva para “promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (art. 30, inciso VIII, CF/88).

Todavia, a partir de uma leitura sistemática constata-se que cabe a todos os entes federados atuar no programas de regularização fundiária. A bem da verdade, tal cooperação é imprescindível, tendo em vista a quantidade de moradias irregulares no Brasil, o que dificulta o desenvolvimento das cidades e do próprio país.

Assim, no que tange à competência constitucional referente à implementação de programas de regularização fundiária verifica-se uma competência comum em matéria administrativa (art. 23, inciso IX, CF/88) e uma competência concorrente no âmbito legislativo (art. 24, inciso I, CF/88).

A Lei Federal 11.977/09 reforçou ainda mais a idéia de que todos os entes federados possuem legitimidade para idealizar e executar programas de regularização fundiária: “a regularização fundiária poderá ser promovida pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios e também por:” (art. 50).         

Dessa forma, é imprescindível a atuação cooperada entre os entes políticos, bem como à existência de arranjos institucionais entre o poder executivo, legislativo, judiciário, ministério público, empresas estatais, associações de moradia e demais instituições, para concretização dos programas de regularização fundiária, assim como tem ocorrido no bem sucedido “Programa Minha Casa, Minha Vida”, para construção de moradias populares.

De todo modo, a Constituição Cidadã foi clara em assegurar papel relevante ao município na proteção e no desenvolvimento urbano, aqui incluído os programas de regularização fundiária, pois ao reservar capítulo próprio para a política urbana destacou o papel preponderante do poder público municipal (art. 182), in verbis:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

A Lei Federal 11.977/09, em diversos dispositivos, impõe a atuação do município, por exemplo, no que tange à aprovação do projeto (art. 53), a possibilidade de flexibilização das regras urbanísticas (art. 57), licenciamento urbanístico e ambiental (art. 52, §1º).

Para destacar o papel do município nos programas de regularização fundiária mostra-se necessária a transcrição de trechos do escritor Edésio Fernandes:

Foi dado ao Poder Público municipal a autoridade para determinar, por meio de leis e diversos instrumentos urbanísticos, a medida desse equilíbrio – possível – entre interesses individuais e coletivos quanto à utilização do solo urbano. A questão da regularização fundiária dos assentamentos informais é certamente um dos elementos centrais dessa equação (FERNANDES, 2007, p. 30).

No dia 10 de julho de 2001, foi aprovada a lei federal nº 10.257, chamada de Estatuto da Cidade, que regulamentou o capítulo original sobre política urbana, que tinha sido aprovado pela Constituição Federal de 1998, reconhecendo o papel fundamental dos municípios, na formulação de diretrizes de planejamento urbano e na condução do processo de gestão das cidades, o Estatuto da Cidade não só consolidou o espaço da competência jurídica e da ação política municipal, aberto pela Constituição de 1988, como também ampliou sobremaneira, sobretudo no que toca à questão da regularização fundiária (FERNANDES, 2007, p. 28).

Essa obrigatoriedade de atuação do município coaduna-se com o fato de que o ente federado mais próximo dos cidadãos é, por óbvio, o município, ou seja, as pessoas moram, constroem, trabalham e vivem nas cidades.

Assim, o município situa-se como o principal responsável pela questão da regularização fundiária urbana, justamente pelo fato de ser o ente mais próximo dos problemas urbanos, sendo um de seus papéis essenciais, definidos na Constituição e demais normas legais, o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade.

III. CONCLUSÃO

O avanço da economia brasileira, infelizmente, não vem sendo acompanhado pelos avanços sociais e ambientais, pois o crescimento não está ensejando um desenvolvimento na mesma proporção, apesar de importantes programas estatais de distribuição de renda.

Assim, no que tange a problemática da moradia, apesar da existência de vultoso programa de construção de moradia (Programa Minha Casa, Minha Vida) não se tem notícia de um programa efetivo de regularização fundiária, apesar de a legislação federal trazer algumas novidades, como ocorre com a Lei n° 10.520/01, e, sobretudo, com a Lei nº 11.977/09.

Dessa forma, o presente artigo visa demonstrar a necessidade de a criação de programas de regularização fundiária perenes, consubstanciados em políticas públicas não de governos, mas de Estado, onde ocorra a cooperação entre os entes federados, os arranjos institucionais e, sobretudo, a atuação central dos municípios, pois a estes cabe precipuamente o dever de garantir o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, bem como o bem- estar de seus habitantes.

Verifica-se que a regularização fundiária apresenta-se como um eficaz instrumento para reverter o infeliz quadro de irregularidade urbana, pois mais de 12 milhões de domicílios urbanos ocupados por população de baixa renda são irregulares.

Apresentar soluções jurídicas para regularização dos imóveis, sobretudo das populações carentes, como ocorre com os institutos da demarcação urbanística e legitimação da posse, previstos na Lei nº 11.977/09.   

Por óbvio, que a problemática da moradia brasileira requer a combinação de diversos fatores, para que possamos superior o infeliz quadro demonstrado, todavia a legalização da terra, além de ensejar a segurança jurídica para os particulares possibilita o desenvolvimento sócio-econômico ordenado das cidades.

Pela importância e grandeza transcreve trecho para escritora Betânia Alfosin:

Por fim, “a regularização fundiária é um processo conduzido em parceria pelo Poder público e população beneficiária, envolvendo as dimensões jurídica, urbanística e social de uma intervenção que, prioritariamente, objetiva legalizar a permanência de moradores de áreas urbanas ocupadas irregularmente para fins de moradia e, acessoriamente, promove melhorias no ambiente urbano e na qualidade de vida do assentamento, bem como incentiva o pleno exercício da cidadania pela comunidade sujeito do projeto.” (ALFONSIN, 2007, p. 78).

Em suma, a regularização fundiária deve ser vista como política pública curativa e absolutamente necessária para o resgate da cidadania e para garantir o direito à cidade a todos os brasileiros (IMPARATO, 2008, p. 293).

IV. REFERÊNCIAS

ALFONSIN, Betânia. O significado do Estatuto da Cidade para os processos de regularização fundiária no Brasil, in Regularização Fundiária Plena. Brasília, Ministério das Cidades. 2007.

BRASIL. Constituição (1998). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: 1988. 

BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Brasília, DF: 2001. 

BRASIL. Lei nº 11.977, de 07 de julho de 2009. Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas. ; altera o Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis nos 4.380, de 21 de agosto de 1964, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 10.257, de 10 de julho de 2001, e a Medida Provisória no 2.197-43, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências. Brasília. DF: 2009. 

BRASIL. Lei nº 10.931, de 02 de agosto de 2004. Dispõe sobre o patrimônio de afetação de incorporações imobiliárias, Letras de Crédito Imobiliário, Cédula de Crédito Imobiliário, Cédula de Crédito Bancário, altera o Decreto-Lei nº 911, de 1º de outubro de 1969, as Leis nº 4.591, de 16 de dezembro de 1964, nº 4.728, de 14 de julho de 1965, e nº 10,406, de 10 de janeiro de 2002, e dá outras providências. Brasília. DF: 2004.

BRASIL. Medida Provisória nº 2.220, de 04 de setembro de 2001. Dispõe sobre a concessão de uso especial de que trata o § 1º do art. 184 da Constituição, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU e dá outras providências. Brasília. DF: 2001.

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CARVALHO, Celso Santos. O Programa Papel Passado, in Regularização Fundiária Plena. Brasília, Ministério das Cidades. 2007.

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IMPARATO, Ellade. Regularização fundiária de ocupações em áreas públicas, in Acesso à terra urbanizada, implementação de planos diretores e regularização fundiária plena. Florianópolis: UFSC; Brasília: Ministério das Cidades, 2008.