Resumo: O regime jurídico pátrio, a fim de se adequar ao Espírito da Convenção Internacional dos Direitos da Criança e Adolescente, após previsão constitucional (art. 227 da CF), regulamentou, com a promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n°. 8.069/90), o reconhecimento da criança e do adolescente como sujeitos de direitos exigíveis. Assim, com o Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, foi criado o Conselho Tutelar, o qual está definido em seu art. 131 como órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente. O referido conselho é um órgão público municipal, que tem sua origem em lei municipal, porém exerce suas funções com independência, inclusive para relatar e corrigir distorções existentes na própria administração municipal, relativas aos atendimentos às crianças e aos adolescentes. O Conselho Tutelar não pode exercer o papel e as funções do poder judiciário na apreciação e julgamento dos conflitos, apenas leva ao conhecimento do Ministério Público fatos que o Estatuto define como infração administrativa ou penal e encaminha ao poder judiciário, os casos que lhes são pertinentes.

Palavras-chave: Adolescente. Criança. ECA. Conselho Tutelar.

1. Introdução 

Com a Constituição Federal de 1988, entra em vigor o Estatuto da Criança e do Adolescente, promulgado em 13 de julho de 1990, que tem por base a Doutrina da Proteção Integral, que assegura a todos os indivíduos menores de 18 (dezoito) anos, sem exceção, os direitos à sobrevivência (vida, saúde, alimentação), ao desenvolvimento pessoal e social (educação, cultura, lazer e profissionalização) e à integridade física, psicológica e moral (liberdade, respeito, dignidade e convivência familiar e comunitária).

O Conselho Tutelar é um órgão que se originou através do ECA, e é o órgão responsável para por em prática as medidas protetivas previstas no referido Estatuto.

É um órgão permanente, autônomo, não jurisdicional e encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, sendo, grosso modo, uma ponte entre o direito da criança e do adolescente e o encarregado de garantir a eficácia desses direito, o poder judiciário.

2. Os primórdios da proteção à criança e ao adolescente

A ideia de que o estado deve assegurar o bem-estar da criança e do adolescente, como indivíduos autônomos de suas famílias, surge com a construção do Estado Moderno, que alguns denominam “estado protecionista” ou “estado intervencionista”, dependendo do papel do estado na regulação da vida social.

Pode ser notado que durante o século XVIII, o Estado passou a regular as instituições que trabalhavam com populações destituídas, principalmente com crianças. Já no final do século XIX, o Estado começou a especializar um conjunto de órgãos para promover cuidados às crianças, particularmente no campo da saúde e da educação, e no século XX já podia contar com um aparato destinado a proteção de crianças e adolescentes, onde o Estado passou a normalizar o espaço social, que antes era gerido pela comunidade.

Conforme nos ensina Edson Sêda, em 1927 foi promulgado o primeiro documento legal para população menor de 18 anos, conhecido como Código de Mello Matos.

O Código de Menores era endereçado não a todas as crianças, mas apenas àquelas tidas como estando em “situação irregular”.

O Código defendia já em seu artigo primeiro, a quem a lei se aplicava:

O menor, de um ou outro sexo, abandonado ou delinqüente, que tiver menos de 18 anos de idade, será submetido pela autoridade competente às medidas de assistência e proteção contidas neste Código. Código de Menores – Decreto n. 17.943 A – de 12 de Outubro de 1927.

A tendência do Código de Menores era reconhecidamente assistencial, repressora e punitiva. Como é citado pelo artigo 61 do referido normativo.

A história de atenção à criança no Brasil passou por uma mudança radical e influenciou o olhar de educadores, leigos, técnicos, legisladores e formuladores e gestores de políticas sociais, qual seja o rompimento com as categorias “menor carente”, “menor abandonado” e a construção de conceitos de crianças e adolescentes sujeitos de direitos.

O caminho para reformular as políticas sociais implicava, necessariamente, na alteração das leis que normalizavam essas políticas. Foi no processo de luta pela inclusão dos direitos das crianças e dos adolescentes na Constituição Federal de 1988 que esses direitos foram assegurados em seu art. 227:

Art. 227- É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.

Pode-se observar pelo artigo o princípio da cooperação no que se refere à atuação da família, da sociedade e do estado na proteção dos direitos das crianças e dos adolescentes. Isso significa que qualquer ameaça ou violação dos direitos infanto-juvenil coloca a família, a sociedade e o estado em situação irregular, não mais a criança e o adolescente.

Percebe-se também que a dignidade da criança e do adolescente é espelhada pela cidadania, onde engloba os direitos civis, tais como a liberdade, e os direitos sociais, econômicos e culturais, como também a saúde, a educação, a profissionalização e a cultura, entre outros. Além da intolerância absoluta com todas as formas de vitimização da criança e do adolescente, tais como negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. Tais considerações compreendem a criança como um sujeito de direitos em peculiar processo de desenvolvimento.

Foi um grande avanço na doutrina de proteção à criança e ao adolescente no Brasil, porém era preciso adequar-se às leis internacionais já existentes.

Logo, para adequar-se à letra e ao espírito da Convenção Internacional dos Direitos da Criança, após previsão Constitucional, o Brasil regulamentou, com a promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/90), o reconhecimento da criança e do adolescente como sujeitos de direitos exigíveis. E com o Estatuto da Criança e do Adolescente veio o Conselho Tutelar que é um instrumento da exigibilidade dos direitos das Crianças e dos Adolescentes.

3. Características do Conselho Tutelar

3.1.Conceito

                        No entendimento de André Pascoal da Silva, citado por Munir Cury (2008, p. 483), O Conselho Tutelar é um órgão colegiado cuja composição oscila, no período de três anos, através da votação por parte de um grupo de eleitores preestabelecido por lei municipal.

O conceito de Conselho Tutelar está estampado no artigo 131 – Estatuto da Criança e do Adolescente – Lei nº 8.069/90, que diz que – O Conselho Tutelar é um órgão autônomo, não jurisdicional encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, definidos, nesta lei.

Nas palavras de Paulo Afonso Garrido de Paula (1997, p.5), [...] Trata-se, na verdade, de um órgão criado pela lei visando imprimir concretude à diretriz constitucional da democracia participativa.

Para melhor entender o Conselho Tutelar é preciso fazer uma análise do artigo 131 do Estatuto Protetivo.

3.2. Órgão Permanente

Que na definição de Everaldo Sebastião de Souza (2010, p.17):

É um órgão público municipal, que tem sua origem na lei, integrando-se ao conjunto das instituições nacionais (estaduais e municipais) e subordinando-se ao ordenamento jurídico brasileiro. 

Portanto, o Conselho Tutelar na sua permanência, jamais será desfeito, pois ele veio para ficar, é essencial, é duradouro. Fechar um Conselho Tutelar, impedir seu funcionamento mesmo que temporariamente é um ato gravíssimo.

Desenvolve uma ação contínua e ininterrupta, sua ação não deve sofrer solução de continuidade, sob qualquer pretexto. Uma vez criado e implantado, não desaparece, apenas renovam-se os seus membros.

3.3. Órgão Autônomo

A lei diz que o Conselho Tutelar é um órgão. Todo órgão faz parte de um organismo.

Em matéria técnica de sua competência, delibera e age aplicando as medidas práticas pertinentes, sem interferência externa.

Em relação à autonomia do Conselho Tutelar, Everaldo Sousa (2010, p.18) explica: “Exerce suas funções com independência, inclusive para relatar e corrigir distorções existentes na própria administração municipal, relativas ao atendimento a crianças e adolescentes”.

Ainda no mesmo sentido, o referido doutrinador (2010, p. 18) cita o art. 137 do Estatuto da Criança e do Adolescente, aduzindo que [...] suas decisões somente podem ser revistas pelo juiz da infância e da juventude, a partir de requerimento daquele que se sentir prejudicado (art. 137 da Lei nº. 8.069/90).  

Dentro dos limites da lei, a autonomia dos Conselhos Tutelares é tamanha que é crime tentar impedir a sua atuação. É que está explícito no artigo 236 do Estatuto da Criança e do Adolescente “Impedir ou embaraçar a ação de autoridade judiciária, membro do Conselho Tutelar ou representante do Ministério Público no exercício de função prevista nesta lei: pena – detenção de seis meses a dois anos”.

Para Cury (1997, p.35), a autonomia do Conselho Tutelar se expressa das seguintes formas:

[...] em como o Conselho Tutelar vai atender suas atribuições, que tipo de ações irá realizar, de que forma se relacionará com a família, a comunidade, a sociedade e o Poder Público para a defesa dos direitos das crianças e adolescentes, etc.

[...] em que medidas irá aplicar e quando é o momento para aplicá-las.

 Como se pode notar em nenhuma das duas formas poderá haver interferências.

E ainda no mesmo posicionamento completa Sousa (2010, p.18):

Ser autônomo e independente não significa ser solto no mundo, desgarrado de tudo e de todos. Autonomia não pode significar uma ação arrogante, sem bom senso e sem limites. Os Conselheiros Tutelares devem desenvolver habilidades de relacionamento com as pessoas, organizações e comunidades. Devem agir com rigor no cumprimento de suas atribuições e com equilíbrio e, ainda, buscar articular esforços e ações.

3.4. Órgão Não Jurisdicional

O Conselho Tutelar não pertence ao Poder Judiciário, não é um apêndice seu, nem veio simplesmente para desafogar a sobrecarga de trabalho dos ex-juízes de menores – embora assumam as situações jurídico-sociais a eles antes destinados. O Conselho Tutelar é um órgão administrativo, ligado ao Poder Executivo Municipal, sendo desta natureza seus atos e suas ações. Então, o Conselho Tutelar não possui o poder de dizer o direito no caso concreto.

No entendimento de Sêda (1995, p.31) que explica de forma didática: “Quando o Estatuto da Criança e do Adolescente diz que o Conselho Tutelar é não jurisdicional, está enfatizando, em primeiro lugar, sua autonomia em relação ao poder judiciário”.

Portanto não integra o Poder Judiciário. Exerce funções de caráter administrativo, vinculado, portanto, ao poder Executivo Municipal. Não pode exercer o papel e as funções do poder judiciário na apreciação e julgamento dos conflitos de interesse.

3.5. Encarregado pela Sociedade

Os conselheiros tutelares defendem os direitos das crianças e dos adolescentes por delegação da sociedade, dos cidadãos comuns, não do poder público.

Com isso o povo do município escolhe os cidadãos que, no Conselho Tutelar, irão resolver, caso a caso, os problemas concretos de violação dos direitos de crianças e adolescentes, e cobrar das políticas públicas elaboradas pelo Conselho de Direito.

Sêda (1995, p.32) complementa: “O Conselho Tutelar, composto por pessoas da comunidade, selecionadas pela comunidade, o Conselho Tutelar não apenas reflete, mas está em constante interação com ela”.

Segundo o mesmo raciocínio Cury (1997, p.38):

[...] Há uma necessidade de estreita ligação do Conselho Tutelar com a Comunidade. Os Conselheiros Tutelares devem ser feitos do mesmo barro da sociedade, Ao Conselheiro não basta a legalidade da escolha, é preciso a legitimidade pelo desempenho da função. A forma de escolha mais democrática é através do voto direto, universal e facultativo dos munícipes, em processo divulgado na grande mídia. 

3.6. Definido na forma da Lei

A existência do Conselho Tutelar vem garantir que os direitos de todas as crianças e dos adolescentes sejam respeitados. Ou seja, o direito à vida e à saúde; à liberdade; ao respeito e à dignidade; à convivência familiar e comunitária; à educação, a cultura, ao esporte e ao lazer; à profissionalização e à proteção no trabalho.

Sendo assim, sempre que a família, a sociedade, os órgãos, entidades e programas do governo não estiverem realizando as atividades necessárias para que esses direitos sejam atendidos, a população tem onde reclamar e pedir ajuda: o Conselho Tutelar.

Se a maioria dos casos atendidos for, por exemplo, relativos a falhas na rede pública de ensino, levando esse fato ao Conselho Municipal dos Direitos e ao Conselho Municipal de Educação, o Conselho Tutelar incita os órgãos competentes a tomarem as providências necessárias.

O Conselho Tutelar garante, portanto, a eficácia dos outros Conselhos existentes no município, a melhor adequação entre os problemas existentes e as decisões políticas e administrativas a serem tomadas para solucioná-los.

Ou seja, o Conselho Tutelar veio para reforçar as obrigações, da família, sociedade, Poder Executivo, já antes expressos na Constituição Federal em seu art. 227.

 Foi preciso que a lei falasse o que é obrigação de cada um.

4. Criação do Conselho Tutelar

A criação do Conselho Tutelar está expresso no art. 132 do Estatuto da Criança e do Adolescente:

Art. 132 – Em cada Município haverá, no mínimo um Conselho Tutelar composto de cinco membros, escolhidos pela comunidade local para mandato de três anos, permitida uma recondução.

A criação do Conselho Tutelar será por meio de lei municipal, que deverá também disciplinar o processo de escolha dos Conselheiros Tutelares pela comunidade local.

Segundo Sousa (2010, p.47), que deverá ocorrer da seguinte forma: “O processo de escolha deverá ser conduzido pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, que deve ser criado e estar funcionando antes do Conselho Tutelar”.

Sousa (2010, p.47) completa ainda:

A iniciativa da lei de criação do Conselho Tutelar é do Poder Executivo Local, uma vez que cria despesas para o município. [...] A elaboração da lei, bem como a criação e o funcionamento do Conselho Tutelar, pressupõe ampla participação da comunidade local associações de moradores, entidades assistenciais, lideranças políticas, religiosas e empresariais [...]

Cada município deverá ter no mínimo um Conselho Tutelar, composto por cinco membros escolhidos pela comunidade local, para mandato de três anos, permitida uma recondução ao cargo.

Ainda, percebe-se que o Conselho Tutelar no art. 132 do ECA, funcionará de acordo com as necessidades locais, tendo como características básicas para seu funcionamento a leveza e a agilidade de suas decisões, abominando práticas burocráticas.

Existem três requisitos legais válidos aos candidatos e que estão no art. 133 do ECA.

Art. 133 – Para a candidatura a membro do Conselho Tutelar, serão exigidos os seguintes requisitos:

I – reconhecida idoneidade moral;

II – idade superior a vinte e um anos;

III – residir no município. 

A lei federal contentou-se em estabelecer os requisitos mínimos. Nada impede que o município os amplie, pois o art. 30, II, da CF lhe dá competência para suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber.

E assim, também dispõe o art. 11da Resolução CONANDA – 75/2001:

Art. 11 – Para candidatura a membro do Conselho Tutelar devem ser exigidos de seus postulantes a comprovação de reconhecida idoneidade moral, maioridade civil e residência fixa no município, além de outros requisitos que podem estar estabelecidos na lei municipal e em consonância com os direitos individuais estabelecidos na Constituição Federal.

No que se refere ao requisito de idade mínima de vinte e um anos de idade, é motivo de grande confusão. Visto que, para o Novo Código Civil que alterou para os dezoito anos de idade.

É de se ver que o Estatuto da Criança e do Adolescente preocupou-se com que o conselheiro tivesse a devida e suficiente maturidade e experiência de vida para o exercício de função de tão alta relevância.

Esse entendimento vem prevalecendo na doutrina, destacando-se os argumentos de Tânia da Silva Pereira, citada por Cury (2008, p.496):

[...] não cabe na hipótese interpretar que a idade estabelecida se vincula, pura e simplesmente, à maioridade civil. Se assim fosse, teríamos que admitir que menores de dezoito anos emancipados, inclusive pelo casamento, poderiam ser candidatos conselheiros [...]

Já em relação à forma de funcionamento, terá que ser observado o art.134 do ECA, o qual dispõe que será da competência da Lei Municipal, que criou o Conselho Tutelar:

Art. 134 – Lei Municipal disporá sobre local, dia e horário de funcionamento do Conselho Tutelar, inclusive quanto a eventual remuneração de seus membros.

Parágrafo único. Constará da lei orçamentária municipal previsão dos recursos necessários ao funcionamento do Conselho Tutelar.

Percebe-se que o legislador federal deixou a critério da lei municipal estabelecer detalhes que deverão ser ajustados à necessidade específica de cada município. E se a Constituição estabelece que os direitos da criança e do adolescente serão atendidos com absoluta prioridade, não se pode conceber que a lei orçamentária seja omissa em relação aos recursos necessários ao funcionamento do Conselho Tutelar.

Deste modo, os municípios são obrigados a criar e conceder ao Conselho Tutelar a estrutura necessária para seu funcionamento e para o exercício de suas funções; Considerando as peculiaridades locais, as dimensões da comarca e a complexidade das causas envolvendo crianças e adolescentes.

Logo, o Conselho Tutelar é imprescindível para que o município possa cumprir com a previsão constitucional, devendo, portanto, propiciar meios para a manutenção de criação, funcionamento e regularização, com destinação privilegiada de recursos públicos, para o pleno exercício como agentes políticos de seus respectivos mandatos, como verdadeiros representantes dos direitos da Criança e dos Adolescentes na área respectiva da circunscrição territorial de seu município.

Com isso, o Conselho Tutelar é um instrumento fundamental da exigibilidade dos direitos da criança e do adolescente. Trata-se de uma arma para luta, e de uma ferramenta para o trabalho, em favor da população infanto-juvenil. Ele existe para corrigir os desvios do que, devendo prestar certo serviço público, não o fazem por negligência, imprudência, desentendimento ou qualquer outro motivo.

Para cumprir com eficácia sua missão social, o Conselho Tutelar, por meio dos conselheiros tutelares, deve executar com zelo as atribuições que lhe foram confiadas pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, o que, na prática resulta no dever de aplicar medidas e tomar providências em relação.

5. Conclusão

Como vimos, em substituição ao Código de Menores de 1979, o Estatuto da Criança e do Adolescente veio com um traço marcante, prevendo regras de proteção em contraste com o antigo código, onde o caráter era repressivo. O ECA trouxe regras para que crianças e adolescentes deixassem de ser vistos como problemas, ou somente sujeitos de obrigações, mas para serem sujeitos de direitos e deveres, com prioridades absolutas em conformidade com políticas básicas e de forma articulada.

Com o ECA foi criado o Conselho Tutelar, contendo características bem peculiares onde sua natureza jurídica é de caráter protetivo assistencial, e não de substituto familiar. É um instrumento fundamental da exigibilidade dos direitos desses menores. Trata-se de uma arma para a luta, e de uma ferramenta dessa população. Ele existe para corrigir os desvios dos que devendo prestar certo serviço público, não o fazem por negligência imprudência, desentendimento ou qualquer outro motivo.

A responsabilidade social do Conselho Tutelar deve ser vinculada à previsão legal, onde qualquer conduta não prevista em lei conceitue desvio de conduta, abuso ou ilegalidade.

O Conselho Tutelar é um órgão permanente no sentido que ele veio para ficar e que depois de criado pela lei municipal e efetivamente implantado, passa a integrar de forma definitiva o quadro das instituições municipais. É um órgão autônomo, situação que tem dado margem a interpretações diversas. Porém ser autônomo não quer dizer estar solto, ou que seja patrão de si mesmo. O Conselho Tutelar está administrativamente ligado à prefeitura e a lei municipal e a lei municipal que instituiu a política de atendimento, porém, não sujeito à interferência indevidas da mesma administração. É autônomo para cumprir suas atribuições, ou seja, para fazer o que a lei encube.

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