Resumo: No presente artigo, busca-se analisar, de forma sucinta, a possibilidade de transação por parte dos advogados públicos que compõem a AGU em relação a causas em que estejam em discussão direitos indisponíveis.

Palavras-chave: Direito indisponíveis. Transação. Advocacia-Geral da União.

Considerações iniciais

Antes de adentrarmos propriamente no objeto da presente manifestação, qual seja a abordagem dos direitos públicos indisponíveis e a possibilidade de conciliação pela AGU, cabe fazer uma breve referência acerca do que vem a se denominar “julgamento conforme o estado do processo”, que encontra previsão nos artigos 328, 329, 330 e 331 do Código de Processo Civil.

Conforme preceitua o artigo 329, o juiz poderá extinguir o feito, caso reconheça a incidência de qualquer uma das hipóteses descritas nos artigos 267 (extinção com resolução do mérito) ou no artigo 269, incisos II ao V – extinção com resolução de mérito. Além disso, o juízo pode julgar antecipadamente a lide, conforme preceitua o artigo 330 do Código de Processo Civil, nas seguintes hipóteses: quando a questão em que se funda a ação for exclusivamente de direito (aqui cabe fazer a ressalva de que não existem questões somente de direito, uma vez que toda questão é de direito e de fato) ou tratando-se de direito e de fato não houver a necessidade de produzir prova em audiência; quando ocorrer a revelia – aqui seria tecnicamente mais adequado falar-se em efeitos da revelia e não de revelia.

Caso não se verifique nenhuma das hipóteses acima elencadas, e versando a demanda sobre direitos que admitam a transação, será determinada a realização de uma audiência preliminar, ocasião em que partes serão intimadas a comparecer, pessoalmente, ou por meio de procurador com poderes para transigir, tudo conforme dispõe o artigo 331 do Código de Processo Civil.

Nessa oportunidade, obtida a transação esta será reduzida a termo e homologada pelo juízo (parágrafo 1º, do artigo 331, do CPC), sendo que esta decisão que homologa a transação constitui falsa sentença de mérito.

Sendo rejeitada pelas partes a conciliação, o juízo fixará os pontos controvertidos, resolverá as questões processuais pendentes (o que também pode ser denominado de saneamento), determinará a produção de provas, podendo designar audiência de instrução e julgamento (artigo 331, parágrafo 2º, do CPC). Por fim, dispõe o parágrafo 3º, do artigo 331, do CPC, que se o direito em litígio não admitir transação, ou sendo improvável a sua obtenção, poderá o juízo desde logo sanear o feito e determinar a produção de provas.  

A transação e os direitos indisponíveis

No que se refere à transação, tem-se que se trata de uma maneira mais célere e menos dispendiosa para a resolução do conflito judicializado. Além disso, a sua prática contribui para o sentimento de pacificação social e convivência harmônica entre as partes. Sem dúvida, constitui um método de autocomposição dos conflitos judiciais, sendo que, em regra, implica numa concessão mútua, em que cada parte impõe e cede condições ao fim do litígio.

A respeito da importância da prática conciliatória, cabe trazer à colação um breve excerto do entendimento de Luiz Guilherme Marinoni e de Sérgio Cruz Arenhart, veja-se:

Cabe lembrar que a conciliação permite que as causas mais agudas do conflito sejam consideradas e temperadas, viabilizando a eliminação do litígio não apenas na forma jurídica, mas também no plano sociológico, o que é muito importante para a efetiva pacificação social. Como alertou Mauro Cappelletti, a conciliação – ao contrário da decisão que declara um parte “vencedora” e a outra “vencida” – oferece a possibilidade de que as causas mais profundas do litígio sejam examinadas, recuperando-se o relacionamento cordial entre os litigantes.[1]

No que se refere à expressão “direitos indisponíveis”, cabe fazer a distinção de que estes direitos não correspondem aos direitos que não admitem transação conforme expressa a redação do artigo 331, do CPC, a partir da alteração promovida pela Lei 10.444/2002. Isso porque, há direitos indisponíveis que admitem transação, sendo exemplo disso as questões de alimentos, guarda de filhos e outras causas de família, causas coletivas, demandas que envolvem entes públicos, consoante bem anota Fredie Didier Jr.[2]

Outrossim, deve-se fazer a ressalva de que não são somente os direitos patrimoniais privados que admitem a transação, conforme relembra o professor baiano, que também aponta para a necessária distinção entre conciliação e transação. Para Fredie Didier Jr., a transação é espécie do gênero conciliação, sendo uma prova disso a possibilidade de se obter a conciliação sem transação, conforme ocorre nos casos de reconhecimento do pedido ou de renúncia ao direito em que se funda a ação.[3] Portanto, a leitura mais adequada do artigo 331 deve ser “direitos que admitam conciliação”, e não apenas transação.

Com relação à possibilidade de haver conciliação nas causas em que são partes entes públicos, refere Fredie Didier Jr que existe “um mau vezo de se relacionarem tais causas com suposto interesse público, a não permitir a realização de qualquer espécie de autocomposição.[4]”

Nessa esteira, a fim de ilustrar o entendimento do professor baiano, merece transcrição este breve excerto:

São inúmeras as hipóteses de autocomposição envolvendo interesse de ente público, não sendo temerário afirmar, por exemplo, que a maior parte dos conflitos fiscais se resolve por acordo de parcelamento firmado perante a repartição pública, longe das mesas de audiência do Poder Judiciário. A lei, inclusive, prevê expressamente a possibilidade de conciliação em demandas que dizem respeito aos entes federais. Em regra são situações em que a cobrança integral do valor é muito dispendiosa, se comparada com o seu possível resultado. A renúncia ou a transação acaba sendo de interesse público.[5]

Com efeito, de acordo com o que está expresso no trecho supracitado, a própria Lei Complementar nº 73/1993, que institui a Advocacia Geral da União, dispõe, em artigo 4º, inciso VI, que é atribuição do Advogado Geral da União “desistir, transigir e firmar compromisso nas ações de interesse da União, nos termos da legislação vigente”. Também a lei 9.469/1997 prevê a possibilidade de conciliação pelos membros da Advocacia Geral da União. Por sua vez, a Lei que instituiu os Juizados Especiais Federais (Lei 10.259/2002), em seu artigo 10, parágrafo único, disciplina que: Os representantes judiciais da União, autarquias, fundações e empresas públicas federais, bem como os indicados na forma do caput, ficam autorizados a conciliar, transigir ou desistir, nos processos da competência dos Juizados Especiais Federais.”

Mais especificamente, no âmbito do direito previdenciário, a própria Lei de Benefícios (Lei 8.213/1991) possui dispositivo que admite a prática de transação pelos procuradores que a representarem em juízo, consoante se extrai da redação do artigo 132 do referido diploma legal:

Art. 132. A formalização de desistência ou transigência judiciais, por parte de procurador da Previdência Social, será sempre precedida da anuência, por escrito, do Procurador-Geral do Instituto Nacional do Seguro Social INSS, ou do presidente desse órgão, quando os valores em litígio ultrapassarem os limites definidos pelo Conselho Nacional de Previdência Social – CNPS.

§ 1º Os valores, a partir dos quais se exigirá a anuência do Procurador-Geral ou do presidente do INSS, serão definidos periodicamente pelo CNPS, através de resolução própria.

§ 2º Até que o CNPS defina os valores mencionados neste artigo, deverão ser submetidos à anuência prévia do Procurador-Geral ou do presidente do INSS a formalização de desistência ou transigência judiciais, quando os valores, referentes a cada segurado considerado separadamente, superarem, respectivamente, 10 (dez) ou 30 (trinta) vezes o teto do salário-de-benefício.

Atualmente, existe uma série de atos normativos que regulamentam a possibilidade de conciliação, e os seus limites, pelos membros da Advocacia Geral da União, superando-se a idéia de que os entes públicos não podem transigir sobre os direitos em litígio. Com efeito, a AGU vem difundindo, cada vez mais, a prática conciliatória aos seus membros, recebendo amplo respaldo, também, do Poder Judiciário.

A edição de súmulas pela AGU, com efeitos vinculantes aos seus membros, no sentido de estabelecer orientações sobre as demandas em que se deve desistir ou propor acordos, é um exemplo contundente da superação da concepção de uma advocacia de Estado (sobretudo no âmbito federal) preocupada em estender litígios e procrastinar o pagamento de condenações pecuniárias.

Conclusão

Hodiernamente está consolidado no âmbito da AGU o entendimento de que a prática conciliatória, em diversos casos, é a solução mais adequada e menos dispendiosa à solução dos conflitos. Não se pode olvidar que a conciliação contribui para um encerramento mais célere da demanda, o que implica na redução da incidência de juros e correção monetária, sendo que a sua prática pelos advogados públicos federais tem servido também como importante instrumento de defesa econômica dos entes públicos.

Ademais, a prática conciliatória, em causas em que resta evidente o equívoco da Administração em não reconhecer o direito do demandante, por exemplo, auxilia na construção de uma maior credibilidade daqueles que compõem a AGU, servindo para desconstituir a imagem de que os advogados públicos federais são instruídos a “litigar ao máximo”, mesmo quando se possa visualizar, de forma evidente, uma “derrota” judicial.

Em decorrência dessa nova postura institucional, tem sido possível a prática de conciliação em questões já consolidadas na esfera jurisprudencial, evitando-se assim o prolongamento desnecessário e dispendioso de demandas judiciais.

Portanto, deve-se entender como ultrapassada a ótica de que nas causas que envolvam entes públicos federais, onde estão em apreço “direitos indisponíveis”, não se pode estabelecer conciliação, sobretudo se considerarmos que, muitas vezes, a prática conciliatória representa um respeito maior ao interesse público do que a manutenção da demanda judicial.

Referências Bibliográficas

DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual Civil: teoria geral do processo e processo de conhecimento (vol. 1). 11ª ed. Salvador: Editora JusPodivm, 2009.

MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz. Processo de Conhecimento. (Curso de Processo Civil v. 2) 7ª ed., rev e atual. 3ª tir. São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2008.

SILVA, Ovídio Araújo Baptista da; GOMES, Fábio. Teoria geral do processo civil. 3 ed., rev. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002.