Resumo: Os parágrafos seguintes abordam a evolução da Administração Pública e seus respectivos modelos de gestão - da Patrimonialista à Gerencial, as formas de gerenciamento do patrimônio público e ainda, a correlação, quando existente, da qualidade e eficiência dos serviços prestados ao cidadão e, por fim, alguns reflexos identificados na Administração Pública no Brasil.[i]

Palavras-chave: Administração Pública Brasileira. Modelo Patrimonialista, Burocrático e Gerencial. Qualidade e Eficiência na Gestão.

Introdução

A Administração Pública, visualizada pelo ângulo histórico, caracteriza-se pela evolução e aprimoramento de alguns modelos de gestão, os quais são classificados de acordo com a maneira pela qual o patrimônio público tenha sido gerido pelo detentor do poder.

1 - A Administração Pública Através dos Tempos

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE, importante documento elaborado pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado no ano de 1995, evidencia a existência de três fases da administração pública: Administração Pública Patrimonialista, a Burocrática e a Gerencial.

Realizar-se-á nos próximos tópicos, uma análise de cada modelo ou fase, explorando os aspectos pertinentes a cada período, com seus reflexos sociais e, em consonância com os objetivos deste trabalho, a correlação com a qualidade e eficiência dos serviços prestados.

1.1 – Administração Pública Patrimonialista – “No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração.” (PDRAE, 1995, p.15)

Na fase patrimonialista verifica-se a “confusão” patrimonial, na qual, todo o aparelho do Estado é utilizado em benefício do próprio governante e de terceiros por ele favorecidos. Assim, há o favorecimento de poucos em detrimento dos interesses de toda uma sociedade.

No Brasil, o modelo patrimonialista vigorou desde o período colonial estendendo-se até a década de 1930. Dadas as características desse modelo, desnecessário cogitar sobre a qualidade na gestão pública, verificando-se incompatível com a referida fase. Ademais, em que pese a cronologia citada, um patrimonialismo “discreto” ainda se faz presente nos dias atuais em muitos órgãos públicos, coexistindo com os modelos burocrático e gerencial. Essa discrição encontra guarida, atualmente, na discricionariedade administrativa, a qual é utilizada e/ou interpretada inadequadamente por maus gestores para obtenção de vantagens pessoais, nepotismo, desvios e corrupção.

1.2 - Administração Pública Burocrática – “Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas”. (PDRAE, 1995, p.15)

Evidencia-se nesta fase a necessidade de diferenciação e segregação do patrimônio público daquele privado, a fim de proteger os interesses coletivos e a “res” pública contra a corrupção, clientelismo e interesses particulares.

O modelo burocrático, em face de seu formalismo exagerado e preocupação excessiva com controles, torna a administração pública rígida, engessada e pouco eficiente. Assim, como consequência “o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes”. (PDRAE, 1995, p.15)

Como objetiva essencialmente afastar da administração os vícios, fraudes e corrupção, há um zelo excessivo com os controles administrativos prévios. Como resultados, por um lado, há a redução de práticas patrimonialistas em face de critérios adotados como o da impessoalidade, formalismo, criação de regras, hierarquia e controles; por outro, como a administração volta-se principalmente aos seus procedimentos internos, a máquina pública apresenta-se lenta e ineficiente, as demandas e anseios sociais não são concretizados, do que se conclui que a qualidade não é uma característica efetiva visível da fase burocrática.

1.3 - Administração Pública Gerencial – “[...] A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações”. (PDRAE, 1995, p.16)

A respeito dessa gênese dessa nova gestão, BRESSER-PEREIRA enumera as suas principais características:

“(1) descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais; (2) descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para os administradores públicos transformados em gerentes crescentemente autônomos; (3) organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal, (4) pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total; (5) controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo, dos processos administrativos; e (6) administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-referida.” (1996, p.6) 

No Brasil verificaram-se algumas tentativas de desburocratização e modernização da máquina pública, entretanto, o movimento de maior relevância com vistas à consolidação da reforma gerencial teve seu início efetivamente em 1995, com a elaboração do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE, delineado, naquele momento, pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado.

A administração gerencial pleiteada pela reforma em questão, dentre outros aspectos, objetiva uma gestão pública de qualidade, moderna e eficiente, direcionada essencialmente aos cidadãos e, sendo assim, os resultados têm maior importância, os quais são auferidos por meio da satisfação de seus clientes - usuários dos serviços prestados pelo ente público.

Assim, para o êxito do modelo gerencial, torna-se fundamental a busca pela eficiência, simplificação de processos, economicidade, adequada administração do patrimônio público e a prestação de serviços revestidos com qualidade, essencialmente, com foco no cidadão.

2. Os reflexos do modelo gerencial na qualidade da Gestão Pública Brasileira atual

Transcorridos aproximadamente vinte anos desde o período de elaboração do Plano Diretor e a tentativa de implementação de um modelo gerencial de gestão pública, é possível, especificamente, no concernente à qualidade, relacionar alguns de seus reflexos positivos mais relevantes na Administração Pública Brasileira, tratados nos próximos subitens.

2.1 – Redução dos resquícios Patrimonialistas e Burocráticos

É evidente que desde o surgimento do modelo burocrático até os dias atuais, houve uma redução significativa das práticas patrimonialistas, o que representa um decréscimo da corrupção e nepotismo, entrementes, seus resquícios não foram extirpados, e assim, casos de favorecimentos pessoais, desvios, apropriação indébita do dinheiro público ainda se fazem presentes e mancham a administração pública no Brasil.

Mesmo com esta realidade, tem-se que somado ao grande esforço empreendido pelo modelo burocrático para a eliminação do primeiro regime, o modelo gerencial proporcionou maior transparência das ações governamentais e, por via de consequência, maior controle social e, tudo isso, colaborou para uma sensível redução das mazelas do modelo patrimonial.

Como mencionado, os modelos anteriores não foram totalmente eliminados e, na atualidade coexistem com o modelo gerencial, o qual, por sua vez, vem sendo implementado pela gestão pública brasileira e, a passos lentos, tem conseguido, se não eliminar, ao menos reduzir os resquícios patrimonialistas e burocráticos incompatíveis com uma administração moderna e orientada ao cidadão.

2.2 – A Emenda Constitucional n.º19/1998

A chamada reforma administrativa derivada da Emenda Constitucional n.º 19/98 materializa-se como uma das grandes heranças da tentativa de implantação do modelo gerencial no Brasil e, dentre as várias modificações dadas à redação da Carta Maior, no concernente aos princípios e normas da Administração Pública,  arrolam-se as seguintes:

2.2.1 – A eficiência como Princípio Constitucional da Administração Pública

A EC n.º 19/98 acrescentou a eficiência àqueles princípios constantes do “Caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988 e assim, positivou tal princípio como novo dever e diretriz a ser fielmente adotada pela administração pública em todos os atos e procedimentos administrativos:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]” (grifo do autor).

O modelo gerencial objetiva a obtenção de resultados positivos, prestação de serviços com qualidade, atentando-se principalmente aos anseios da coletividade e, destarte, a eficiência surge como princípio plenamente vinculado à administração gerencial.

2.2.2 – Alterações Constitucionais concernentes aos servidores públicos

Visando à ampliação da qualidade na prestação do serviço público, a EC n.º 19/98 adicionou algumas modificações ao texto Constitucional concernentes ao servidor público, ressaltando-se:

a) Escolas de Governo para qualificação de servidores

CF/1988 - Art. 39 [...]

“§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados.” (grifos do autor).

As escolas de governo preparam, qualificam e aperfeiçoam servidores públicos, seja por meio da educação presencial ou da educação à distância – EAD, com a disponibilização de cursos técnicos básicos, de aperfeiçoamento, de extensão, graduação ou pós-graduação.

b) Destinação de recursos orçamentários para programas de qualidade, treinamento e desenvolvimento.

CF/1988 - Art. 39 [...]

 “§ 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios disciplinará a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade.” (grifos do autor).

A Constituição Federal autoriza o gestor público a empregar  aqueles recursos orçamentários resultantes da economia, em programas de qualidade, produtividade, treinamentos, modernização do serviço público, o que, em primeira análise, sugere resultados positivos quanto à prestação dos serviços ao cliente-cidadão, tanto em razão da preparação do servidor, como em face de tecnologias, equipamentos e estrutura física disponíveis.

c) Avaliação por desempenho do servidor público

CF/1988  - Art. 41 [...]

“1º O servidor público estável só perderá o cargo:

[...]

c) III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.” (grifo do autor)

[...]

“§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.” (grifo do autor).

A EC n.º 19/98 acrescentou esse relevante dispositivo como requisito imprescindível à aquisição da estabilidade no serviço público, bem como, à manutenção do cargo e avanço na carreira. Com essa medida, a estabilidade torna-se flexível, exigindo-se do funcionário o constante aperfeiçoamento, dedicação e comprometimento no desempenho de suas atribuições.

2.2.3 – Participação do cidadão, acesso à informação e transparência na Administração Pública

CF/1988  - Art. 37[...]

“§ 3º - A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (grifo do autor)

I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;

II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;

III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.”

Evidencia-se no presente dispositivo uma das maiores conquistas da administração pública brasileira e, principalmente, do cidadão: o direito à participação na gestão pública, o que se dá por meio do acesso de usuários às informações governamentais e, além disso, a possibilidade de se manifestar quanto à qualidade dos serviços prestados e atendimento ou não dos anseios populares, bem como, representar por ocasião de atos negligentes ou abusivos emanados da administração.

Derivaram dessa modificação, bem assim, em razão do clamor popular, algumas leis que ampliaram o acesso do cidadão aos atos do governo, proporcionando maior controle social de atos e procedimentos administrativos e das contas públicas. A título de exemplo citam-se a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n.º 101/2000) e a Lei de Acesso à Informação (Lei n.º 12.527/2011).

2.2.4 – Contratos de Gestão

“CF/1988  - Art. 37[...]

§ 8º - A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade [...]”

O contrato de gestão pode ser firmado pela Administração Direta com a Administração Indireta ou outros órgãos públicos ou ainda com entidades não pertencentes à administração pública, como, a exemplo, as organizações sociais. Objetiva a ampliação de autonomia gerencial, orçamentária e financeiras daquelas instituições ou órgãos que firmem contratos com a administração pública, com vistas à obtenção de metas e resultados positivos a que se vincularam.

De acordo com ALEXANDRINO e PAULO, “o contrato de gestão é instituto intimamente ligado à noção de eficiência na administração de recursos públicos, um dos mais importantes postulados da denominada “administração gerencial” [...]”. (2009, p.134). Acrescentam ainda os autores que “o princípio da eficiência vem sendo apontado por muitos, como o “fim último do contrato de gestão”“. (2009, p.135)

Considerações Finais

O artigo em tela procurou demonstrar a evolução da administração pública, inclusive no Brasil, os respectivos modelos de gestão e ainda, a correlação, quando existente, da qualidade e eficiência dos serviços prestados ao cidadão, visto como o principal interessado neste processo.

Possível perceber que se despendeu muito tempo na tentativa de eliminação do patrimonialismo e seus resquícios, aliás, tanto quanto, para que o cidadão passasse a ser visto como principal personagem na relação entre a administração pública e sociedade e, mesmo com as transformações e conquistas obtidas ao longo de todo esse tempo com os modelos burocrático e gerencial, ainda há muito a ser aperfeiçoado e concretizado.

Obviamente que a excelência na gestão pública não é algo que se possa vislumbrar ou conquistar imediatamente, caracteriza-se, infelizmente, como um processo lento e que, no Brasil - como se pretendeu discorrer em parágrafos anteriores - ainda é recente.

É provável que novos modelos de gestão surjam, cujas teorias estejam consubstanciadas essencialmente na obrigatoriedade de transparência, accountability e controle social, com amplo acesso à informação e participação popular em todas as instâncias da gestão pública. Este deve ser o mais lógico e prático caminho a ser percorrido para a conquista de uma administração pública direcionada aos anseios populares, isenta de corrupção e clientelismo, contudo, para tal, além de investimentos em estrutura física, qualificação e adequada valorização de servidores públicos, imprescindível a conscientização, educação e envolvimento de cada cidadão neste processo.

Referências

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 17ª  ed. rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2009.

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BRASIL. Constituição (1988).  Emenda Constitucional n.º 19 de 4 de junho de 1998. Modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e dá outras providências. Texto publicado no DOU em 5.6.1998. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art5 Acesso em: 23/04/2014

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Da Administração Pública Burocrática à Gerencial. Brasília: Revista do Serviço Público, Ano 47, número 1, janeiro-abril 1996. Disponível em: <http://www.bresserpereira.org.br/papers/1996/95.AdmPublicaBurocraticaAGerencial.pdf> Acesso em 18/04/2014.

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado Patrimonial ao Gerencial. In Pinheiro, Wilheim e Sachs (orgs.), Brasil: Um Século de Transformações. S.Paulo: Cia. das Letras, 2001: 222-259.  Disponível em:<http://www.bresserpereira.org.br/papers/2000/00-73EstadoPatrimonial-Gerencial.pdf> Acesso em 18/04/2014.

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Uma Reforma Gerencial da Administração Pública no Brasil. Brasília: Revista do Serviço Público, Ano 49, número 1, janeiro-março 1998: 5-42. Disponível em: <http://www.bresserpereira.org.br/papers/1997/97.Reforma_gerencial-RSP.pdf > Acesso em 18/04/2014.

Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE (1995) Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília: Imprensa Nacional, novembro 1995. Plano aprovado pela Câmara da Reforma do Estado da Presidência da República em setembro de 1995.  Disponível em:

<http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf> Acesso em 18/04/2014.