Resumo: Dentre as modalidades de licitação, instituiu-se o Pregão Eletrônico como estratégia governamental, com objetivo precípuo de atendimento aos princípios da Administração Pública, bem como, o resgate da transparência e, principalmente, da credibilidade de cada cidadão em relação às atividades do Poder Público[i]. O Pregão Eletrônico surgiu sem o crédito devido, contudo, tem apresentado resultados positivos e atualmente apresenta-se como uma das grandes conquistas no resgate de uma gestão transparente, isonômica e moral, com o devido respeito ao patrimônio público.

Palavras-Chave: Administração Pública. Licitação. Pregão Eletrônico.

Introdução

A licitação é o procedimento a que se vincula a administração pública para a aquisição de bens e serviços demandados pelo interesse coletivo, sujeitando-se a princípios informadores, objetivando a legalidade, condições de igualdade entre fornecedores, a melhor proposta à Administração e a moralidade administrativa, tendo em vista ser o interesse público indisponível.

DI PIETRO leciona que “a licitação é uma decorrência do princípio da indisponibilidade do interesse público e que se constitui em uma restrição à liberdade administrativa na escolha do contratante; a Administração terá que escolher aquele cuja proposta melhor atenda ao interesse público”.(2002, p.301)

A Constituição Federal de 1988 em seu artigo 37, inciso XXI, dispõe que “ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações”.

A Lei 8.666 de 21 de junho de 1993 menciona em seu artigo 1º: “Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”, complementando imediatamente em seu artigo 2º que “As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei”.

A Lei de Licitações apresenta em seu artigo 22, para a adequada concretização de  aquisições e contratações da Administração Pública, cinco modalidades de licitação, as quais sejam: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. A Lei nº 10.520 de 17/07/2002, todavia, instituiu a modalidade denominada Pregão, para aquisição de bens e serviços comuns no âmbito de todos os entes federados, tendo sido instituído inicialmente por Medida Provisória nº 2.182/2001.

A modalidade denominada Pregão Eletrônico será o objeto desse estudo, vislumbrando-se a partir dela, um breve histórico, o objetivo essencial de sua instituição como estratégia governamental, aspectos positivos e negativos e, por fim, alguns reflexos  após os poucos anos de sua vigência, visualizados pelo ângulo governamental e do administrado.

1. O Pregão Como Estratégia Governamental

O Pregão, como nova modalidade de licitação, surgiu e foi recepcionado sem o  entusiasmo e crédito devido, tanto pelo Administrador, quanto pelo administrado, tendo em vista os abusos e escândalos de corrupção até então sempre presentes.

Diante de tal cenário, imprescindível a existência de um instrumento que viesse a proporcionar crédito e confiança ao cidadão e aos agentes públicos cujos anseios fossem a transparência e legalidade nos atos administrativos.

Surge timidamente, destarte, como estratégia para se resgatar a confiança pública, e a ampliação da moralidade administrativa, especificamente quanto às licitações, a modalidade licitatória conhecida como Pregão, envolta a uma gama de princípios e funcionalidades que possibilita à Administração Pública uma nova arma na luta contra a corrupção, na busca da economicidade e da ampla e isonômica concorrência.

Além do objetivo de afastar atividades fraudulentas ou corruptas em licitações, o legislador, por meio da modalidade do Pregão, maximizou a possibilidade de obtenção de economia, transparência, agilidade, ampla participação, otimização de recursos, e redução de custos a fornecedores e à Administração Pública.

O Pregão foi regulamentado pelo Decreto n.º 3.555 de 08 de agosto de 2000, com suas subsequentes alterações, e pela Lei nº 10.520 de 17 de julho de 2002, tendo sido o Pregão na forma eletrônica, instituído pelo Decreto 5.450 de 31 de maio de 2005.

Assim, a Lei n. 10.520 de 2002, “institui no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, sendo tais bens e serviços definidos como aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado”. 

O Artigo 2º do Decreto n.3.555 de 2000 apresenta a definição de pregão:

“Pregão é a modalidade de licitação em que a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns é feita em sessão pública, por meio de propostas de preços escritas e lances verbais”.

Como exposto, Pregão é a modalidade de licitação que pode ser adotada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios para aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor estimado da contratação, em que a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública, tal como um leilão em que os lances são efetuados em sentido contrário, ou melhor, visa à obtenção do menor lance, desde que atendida a especificação do objeto constante do termo de referência. Como mencionado, tais serviços ou bens devem ser passíveis de adequada definição em edital, por meio de especificações usuais no mercado com correto aferimento de desempenho e qualidade.

A Lei 10.520/2002 em seu artigo 2º, §1º, referenciou a possibilidade de a Administração Pública, em quaisquer de suas esferas, realizar pregão por meio de utilização de recursos de tecnologia da informação, denominado Pregão Eletrônico, de acordo com regulamentação específica, consolidada no Decreto 5.450 de 2005, que regulamenta o pregão na forma eletrônica, para aquisição de bens e serviços comuns.

O procedimento licitatório obteve no pregão eletrônico o avanço que a Administração Pública tanto necessitava, impondo novo caráter funcional à licitação, exaltando as características e aspectos da ampla concorrência, transparência, legalidade, economicidade e celeridade às compras governamentais.

A modalidade de licitação pregão, na forma eletrônica, do tipo menor preço, destina-se à aquisição de bens e serviços comuns e se realizará quando a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns for feita à distância em sessão pública, por meio de sistema que promova a comunicação pela internet, como bem disposto no art. 2º do Decreto 5.450/2005.

O governo federal dispõe de sistema próprio para a operacionalização do Pregão Eletrônico, desde o cadastramento de fornecedores, credenciamento e fornecimento de chave de identificação e senha pessoal, até a disponibilização de editais, manuais, informações e acessos a pregões eletrônicos por meio do endereço eletrônico www.comprasgovernamentais.gov.br. Estados e Municípios encontram em provedores distintos as garantias e exigências elencadas pelo Decreto Regulamentador do Pregão Eletrônico para sua plena funcionalidade.

1.1. Aspectos Positivos do Pregão Eletrônico

O Pregão Eletrônico tem apresentado resultados positivos, demonstrando que os objetivos almejados quando de sua instituição têm sido alcançados e que as estratégias utilizadas à obtenção de transparência, economia, celeridade, aumento da confiança pública com a redução de fraudes e corrupção, são adequadas.

Os aspectos positivos que se consagram como pontos fortes do Pregão Eletrônico como estratégia governamental, consubstanciam-se nos que seguem abaixo enumerados, e que podem ser classificados em duas categorias:

1) Aspectos Positivos Internos e;

2) Aspectos Positivos Externos.

Os aspectos positivos internos são aqueles que se originam da própria normatização, ou seja, derivam das exigências legais do Decreto 5.450/2005 e dos que se aplicam subsidiariamente como a Lei 10.520/2002 e a Lei 8.666/93. Os aspectos positivos externos, por sua vez, caracterizam-se como aqueles obtidos por consequência da aplicação dos primeiros.

1.1.1. Aspectos Positivos Internos

Em análise à legislação aplicável ao Pregão Eletrônico, de extrema facilidade a visualização dos seguintes pontos positivos:

a)     Responsabilização do Pregoeiro, Equipe de Apoio e Ordenador da Despesa, diante da necessidade de prévio credenciamento dos referidos no provedor de sistema para a operacionalização da licitação com o registro automático de todos os atos realizados durante o procedimento como disposto no art. 8º do Decreto 5.450/2005;

b)     Elaboração de Termo de Referência – consagra-se como um dos principais aspectos positivos à obtenção de transparência e economia à Administração; é por meio dele que a Administração dita as regras da licitação, conforme especifica o art. 9º, inciso I e essencialmente o §2º (abaixo transcrito) do Decreto de Pregão Eletrônico: 

“O termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado, definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, ser for o caso, critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e sanções, de forma clara, concisa e objetiva”;

c)     Designação do Pregoeiro e de sua Equipe de Apoio, constante do inciso VI do art. 9º do Decreto 5.450 – proporciona o pleno comprometimento do pregoeiro que possui grande poder e dever de negociação com os fornecedores à obtenção de valores inferiores, bem assim, quanto à Equipe de Apoio quando da análise de especificações e valores, colaborando com a perfeita atuação do Pregoeiro;

d)     O Art. 10 em seu §1º dispõe que “a equipe de apoio deverá ser integrada, em sua maioria, por servidores ocupantes de cargo efetivo ou emprego da administração pública, pertencentes, preferencialmente, ao quadro permanente do órgão ou entidade promotora da licitação”, o que afasta ou inibe a ação de falsos agentes públicos que se valem de suas atividades em cargos temporários e de confiança, para obtenção de benefícios próprios ou a terceiros, corrompendo procedimentos licitatórios;

e)     A capacidade do pregoeiro deverá ser aferida constantemente pela autoridade superior de cada órgão, podendo ou não haver a recondução do pregoeiro, a critério da autoridade competente, verificado no art. 10 em seus §§ 3º e 4º;

f)      Ampla acessibilidade e, consequentemente, possibilidade maior de concorrência e tratamento isonômico, dada a ampla divulgação de avisos e editais na forma eletrônica, na internet, como estabelece o §1º do artigo 17 do Decreto 5.450/05;

g)     O artigo 24 e seus parágrafos definem o principal diferencial do Pregão Eletrônico em relação às demais modalidades licitatórias, ou seja, a apresentação de propostas e os lances sucessivos oferecidos pelos licitantes, de acordo com as regras estabelecidas no edital. Desta maneira, cada lance deverá ser sempre inferior ao lance apresentado anteriormente, o que representa grande economia à Administração Pública com a obtenção dos objetos licitados com valores muito abaixo dos que se obteriam numa concorrência pública ou tomada de preços, a exemplo;

h)     Além da economia obtida com os lances, poderá ainda o pregoeiro, após o encerramento da etapa de lances da sessão pública, encaminhar pelo sistema eletrônico, contraproposta ao licitante que tenha apresentado lance mais vantajoso, para que seja obtida melhor proposta, observado o critério de julgamento e condições estabelecidas em edital, podendo tal negociação ser acompanhada pelos demais licitantes. É o que estabelece o art. 24 §§ 8º e 9º, garantindo transparência e obtenção de proposta mais vantajosa;

i)      Outro aspecto positivo a ser considerado é a celeridade obtida quando da análise posterior à fase de lances da documentação de habilitação, ou seja, verificar-se-á exclusivamente a documentação do fornecedor vencedor, evitando desperdício de tempo com análise de documentos de outros fornecedores que não vencedores no procedimento licitatório.

1.1.2. Aspectos Positivos Externos

a)     Agilidade nas compras, tendo um prazo reduzido para apresentação de propostas; agilidade quando da análise de documentação de habilitação com a inversão das fases, ou seja, redução de burocracias no processo com a análise exclusiva de documentos do fornecedor vencedor - tal agilidade apresenta um reflexo positivo na obtenção e recebimento dos bens e serviços;

b)     A garantia de transparência é um dos principais aspectos positivos obtidos com o Pregão Eletrônico, a qual acompanha todos os atos do procedimento licitatório, proporcionando maior credibilidade à Administração;

c)     Ampla concorrência e participação de fornecedores com a disponibilização de sistemas eletrônicos de lances e ampla publicidade com divulgação de editais e avisos na internet; bem assim, com a possibilidade de alteração de valores na fase de lances na licitação, atendendo aos princípios da isonomia, da proposta mais vantajosa à Administração Pública;

d)     Redução de custos aos fornecedores, o que refletirá no custo de aquisição pelo Governo.

1.2. Aspectos Negativos do Pregão Eletrônico

Todo planejamento possui, entrementes, seus aspectos negativos, os quais se caracterizam como pontos fracos e, especificamente quanto à modalidade de licitação pregão eletrônico, podem ser apontados os seguintes:

a)     Exclusão digital, que se caracteriza pelo percentual ínfimo, contudo, ainda existente, de micro e pequenas empresas que não têm acesso aos sistemas informatizados ou mesmo às informações disponibilizadas em endereços eletrônicos;

b)     Sistema licitatório vulnerável à participação de empresas em conluio e/ou consórcios com o intuito de corromper a lisura dos pregões eletrônicos, em detrimento da boa fé e comprometimento de pregoeiro, equipe de apoio, concorrentes e administração pública;

Os pontos negativos identificados não corrompem a gama de vantagens e benefícios que a Administração Pública obtém com a utilização do pregão eletrônico, colaborando à concretização dos objetivos essenciais almejados.

Com a aplicação prática da modalidade de licitações de pregão eletrônico e com a obtenção de resultados positivos enumerados, tem-se ampliado os investimentos na melhoria de sistemas, bem como, em qualificação de servidores como pregoeiros, verdadeiros negociadores que representam grandes vantagens e economia à Administração Pública.

Conclusão

A modalidade licitatória Pregão Eletrônico, como estratégia para ampliação de transparência, legalidade e economia, definitivamente atende aos anseios do administrador público probo.

O objetivo essencial, quando da instituição do pregão eletrônico, era a obtenção de maior credibilidade em relação ao processamento da despesa pública, baseada numa nova modalidade de licitação que proporcionasse ampla concorrência, isonomia, legalidade, transparência, justiça e economia à Administração Pública por um lado e, em contrapartida, a certeza concedida a cada cidadão de que o dinheiro público estivesse sendo bem aplicado.

Essa nova modalidade de licitação tem se consolidado com resultados positivos, gerando grandes economias e redução de custos aos cofres públicos, deparando-se a um número cada vez maior de adeptos, especificamente gestores públicos honestos, no anseio de impedir ou diminuir quaisquer tipos de atividades fraudulentas e tornar a Administração Pública transparente e moral.

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