Resumo: o presente artigo analisa os motivos que levaram o Estado a atuar na ordem econômica, bem como as modalidades e componentes da intervenção, examinando ao final, a intervenção direta e indireta.

Palavras chave – intervenção do Estado no domínio econômico; componentes da intervenção; intervenção direta; intervenção indireta.

Sumário – 1. Introdução; 2. Modalidades de intervenção; 3. Componentes da intervenção; 4. Intervenção direta; 5. O Estado empresário; 6. Intervenção indireta; 7. Conclusões; 8. Referências bibliográficas.

1.   Introdução

Nos chamados Estados neoliberais ou social liberais, o uso e gozo de bens, o exercício de direitos e o desenvolvimento das atividades econômicas não são irrestritos, se confrontam com certos limites ditados pela ordem jurídica, que reconhece e assegura determinados direitos e garantias individuais, coletivos e sociais visando o bem-estar social. Essa limitação é dirigida pela atuação do Estado na ordem econômica e representa uma tentativa de colocar ordem na atividade produtiva.

A intervenção do Estado no domínio econômico nesse contexto, corresponde a todo ato ou medida legal que restrinja, condiciona ou tem por fim suprimir a iniciativa privada em determinada área visando o desenvolvimento nacional e a justiça social, assegurados os direitos e garantias individuais.[1]

Caracteriza-se como um fato político enquanto traduz a decisão do Poder Econômico por atuar no campo que determina; fato jurídico quando institucionalizada e regulamentada pelo Direito; e fato de política econômica juridicamente considerado, quando disciplinado pelo direito econômico[2].

Dentre os motivos determinantes para o surgimento da intervenção estatal na economia, despontam o fracasso do mercado e a necessidade de recriá-lo com o Estado assumindo tarefas que sem a sua interferência, poderiam constituir perturbadoras do funcionamento adequado da atividade produtiva – a intervenção teve por fim garantir a livre competição; a eliminação da desigualdade, fruto do liberalismo econômico - o Estado passa a atuar em prol da justiça social por meio de uma distribuição justa de renda; e finalmente o Estado passa a atuar na atividade econômica como empresário com o objetivo de conseguir mais prontamente metas que demandariam maior tempo pelos particulares – Estado empresa[3].

A intervenção do Estado no domínio Econômica está delineada pelos artigos 173 e 174 da Constituição Federal, é de caráter excepcional mas, nem por isso, de somenos importância, sendo a ideologia adotada pelo texto constitucional definidora da forma como essa intervenção se materializa.

2.   Modalidades de intervenção

Conforme aponta Washington Peluso Albino de Souza[4], apoiado em abalizada doutrina[5], existem diversas modalidades de intervenção do Estado no domínio econômico.

Adotado o aspecto histórico, a intervenção pode compreender: (i) ação governamental – conforme sua manifestação no “período absolutista”, quando o Estado todo poderoso não distinguia onde atuar; (ii) “Estado liberal” - quando as empresas são pequenas e o jogo da livre concorrência é satisfatório, dispensando a intervenção; (iii) sentido “defensivo” – o Estado atua em prol das pequenas empresas contra as grandes organizações privadas, para aliviar os sintomas das crises da economia de mercado; (iv) sentido “preventivo” – o Estado atua para impedir os desajustes, cuja continuação levaria a economia ao caos; (v) intervenção “planejamento” – aperfeiçoamento dos modos de intervenção até se chegar ao planejamento.

Quanto ao critério evolutivo do avanço tecnológico, apresenta-se sob as formas de: (i) estímulo e fomento da iniciativa privada; (ii) pressão sobre a sociedade para imprimir determinado sentido às suas atividades; (iii) prestação de serviços que se ramificam em instituições jurídicas situadas fora de tratamento na área administrativa do Estado.

Ainda, levando-se em conta o avança tecnológico considera: (i) intervencionismo – com as características de complexidade, voluntariedade e sistematização; dirigismo – com os elementos de organicidade, sistematicidade e coordenação de fins; (ii) planejamento – como a máxima forma quanto à quantidade de ingerência e de sistematização dessa ingerência.

Sob outro prisma, apresentam-se sob as formas de: (i) ofensiva – com a criação de empresas para atuarem em nome do Estado; (ii) defensiva – incluem-se expedientes como o do tabelamento dos preços; (iii) intermediária – encontramos as medidas reguladoras e controladoras.

Registra o ilustre doutrinador, outrossim, a intervenção por (i) “absorção” ou por “participação”, na qual a organização estatal assume ou participa parcialmente ou não do capital da unidade econômica que detém o controle patrimonial dos meios de produção; (ii) intervenção por “direção”, se o organismo estatal pressiona a economia por normas e mecanismos compulsórios; (iii) intervenção por “indução”, quando a manipulação do instrumento de intervenção se faz na conformidade das leis de mercado.

E por fim divisa a intervenção em (i) direta – intervenção do Estado empresa e (ii) indireta – se realiza por meio da legislação regulamentadora, bem como a reguladora, em todos os níveis de instrumentos jurídicos (leis, decretos, circulares, portarias, avisos, etc.), sendo estas duas últimas as modalidades mais aludidas pela doutrina.

Apesar de importantes no aspecto acadêmico, a modalidade adotada pelo Estado para atuar na ordem econômica está ligada na sua essência ao modelo econômico adotado.

3.   Componentes da intervenção

Na composição dos fatores da intervenção do Estado no domínio econômico, preponderam três[6]:

Primeiro: intervenção como forma de ação, é ação do Estado expressa através do conjunto de atos praticados pelo Poder Público para atingir certos fins, influindo sobre os fenômenos em longo prazo – reformas estruturais ou simplesmente em curto prazo – medidas conjunturais (chamada Política Econômica) que se completa por lhe serem fixados os objetivos com os quais se compromete o Poder Público – quer legislando, executando, estimulando, regulamentando ou regulando medidas, através da aplicação dos dispositivos legais.

Segundo: ação do Estado – intervenção pelos Poderes Públicos ou criação de organismos que pratiquem atividades econômicas ao lado dos particulares e em condições de igualdade e;

Terceiro: - domínio econômico - representa o campo de ação, os limites impostos pelo Direito quanto à intervenção.

Especificamente ao último componente, segundo Hely Lopes Meireles,[7] trata-se de uma das principais fontes de poder econômico no sistema capitalista, razão suficiente para merecer atenção e regulação pelo poder estatal.

4.   Intervenção direta

Segundo as balizas do artigo 173 da Constituição Federal, a intervenção do Estado no domínio econômico será permitida quando necessários aos imperativos da segurança nacional ou diante da presença do relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. São conceitos vagos, que conferem aos Poderes Legislativo e Judiciário ampla margem discricionária dentro de seus campos de atuação.

A segurança nacional diz respeito diretamente à produção de bens e serviços indispensáveis ao regular funcionamento e até mesmo ao satisfatório aparelhamento das forças armadas. Não significa que toda produção bélica tenha que ficar a cargo do Estado, o que o texto constitucional expressa é a permissão para que, presentes os pressupostos relativos à segurança nacional, passe o Estado a desempenhar atividades empresariais que se mostrem necessárias.[8]

O relevante interesse coletivo - relevante é aferido diante do contexto econômico real do país - é conceito amplo e não alude ao desempenho de atividade econômica estatal em face da ineficácia da iniciativa privada. Na verdade, apenas quando os interesses privados começam a se sobrepor aos interesses da coletividade a ponto de colocá-los em risco, é que o Estado fica autorizado a intervir diretamente na ordem econômica, demonstrando obviamente que está em melhores condições que o particular para a consecução de seu fim.

As expressões – segurança nacional e relevante interesse coletivo, não são autoexecutáveis, demandam a edição da competente legislação integrativa à que alude o artigo 173, parte final – conforme definido em lei. Referida norma deverá compreender dois níveis diferentes, um primeiro genérico e abstrato definidora do conteúdo dessas expressões e um segundo delineador dos propósitos para os quais as empresas públicas e sociedades de economia mista dispostas no artigo 37, XIX da Constituição Federal foram criadas.[9]

5.   O Estado empresário

O conteúdo principiológico da livre iniciativa – primazia da exploração da atividade produtiva pelo particular, em diversas passagens enfatizado, ao lado da livre concorrência – liberdade de acesso e permanência no mercado, não impede que o próprio Estado atue na exploração da atividade econômica.

O que o texto constitucional não permite é a existência de um regime de concorrência entre a atuação estatal e a particular, pois àquela foi reservada uma função suplementar e balizada pelos imperativos da segurança nacional e pelo interesse coletivo. Somente na ausência de atuação ou falta da capacidade privada caberá ao Estado sob os ditames constitucionais do art. 173, explorar a atividade econômica, instrumentalizando sua atuação via empresa pública e/ou sociedade de economia mista.

Conforme observou Lélio Candiota de Campos, com apoio em Wilhelm Merk:

O que levou a Administração Pública, sempre mais preocupada com o bom êxito da sua política econômica do que com a pureza dos princípios jurídicos, a enveredar por esta solução [criação de empresas públicas e sociedades de economia mista] foram os proveitos e vantagens de ordem prática nela divisados, ou seja, a ideia de que, utilizando as formas societárias do direito comercial próprias do exercício dessa atividade e, obviamente, as mais adequadas, melhor atingida seria a finalidade econômico-pública, inclusive com a possibilidade de lucro, evitando, paralelamente, influências políticas nefastas na ocupação dos postos de comando, na estipulação dos salários dos empregados e na fixação dos preços dos produtos, bem como possibilitando a nomeação e substituição dos gestores a qualquer momento e, melhor ainda, cortando a incidência do rigoroso e complexo regramento administrativo público na prática dos atos comerciais, tal como ocorre na atividade econômica privada, e favorecendo, outrossim, a manutenção da empresa por si mesma, economicamente auto-sustentável, de modo a não pesar sobre o erário público, com responsabilidade para seus administradores igual à dos administradores privados, segundo dispõem as leis sobre sociedades anônimas.[10]

A sociedade de economia mista e a empresa pública visam em última análise, evitar práticas de concorrência desleal entre o setor público e o setor privado. Não obstante, quando essas entidades forem prestadoras de serviço público, sua liberdade operacional é irrestrita.

Outrossim, no que diz respeito à vedação de concessão de privilégios às empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do que dispõe o § 2º do art. 173 da Constituição Federal, somente é aplicável às exploradoras de atividade econômica e não às prestadoras de serviço público.

Não haveria razão de o constituinte erigir a livre concorrência e livre iniciativa em princípios da ordem econômica e permitir ao Estado a exploração da atividade produtiva em regime de privilégio. A inconstitucionalidade de uma norma nesse sentido seria flagrante.

6.   Intervenção indireta

A intervenção indireta do Estado na ordem econômica, está disposta no artigo 174 da Constituição Federal - como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

A intervenção do Estado por meio da regulação da atividade produtiva de bens e serviços surgiu da necessidade de se devolver à economia à normalidade perdida pela política absenteísta do liberalismo econômico. Referida normalidade, consistia - e ainda consiste até os dias atuais, em assegurar um regime de livre concorrência instrumentalizando-se por medidas legislativas.[11]

A crise econômica gerada pelo Estado social, oriunda do seu agigantamento no aspecto assistencial fez surgir o Estado regulador, que transfere à iniciativa privada a atividade econômica. Não obstante, reserva para si a função reguladora, no escopo de assegurar a livre concorrência dentre de uma economia equilibrada.

Nesse sentido, conforme aponta André Ramos Tavares em percuciente manifestação, o Estado regulador apresenta-se como o novo perfil do Estado contemporâneo, afastando-se da prestação efetiva de diversas atividades econômicas, que são transferidas aos particulares, sem abandonar totalmente os setores que deixava, já que permaneceu neles regulando.[12]

A regulação assim encarada se apresenta como um ato jurídico-político-econômico - jurídico porque juridicizada, disciplinada por normas da ciência jurídica, político porque é expressão de um Poder Institucional, e econômico porque atua na atividade produtiva, de circulação, distribuição e consumo de bens e serviços.

O próprio artigo 174 limitou a intervenção em três funções: fiscalização, incentivo e planejamento, determinando para o setor público e indicativo para o setor privado.

A fiscalização é exercida através do poder de polícia e consiste na verificação se os agentes econômicos privados estão atuando em conformidade com as disposições normativas incidentes sobre as suas respectivas atividades. De suma importância a atuação do CADE – Conselho Administrativo de Defesa Econômica como órgão administrativo encarregado de atuar contra o abuso do poder econômico. Nesse sentido, despontam críticas quanto à colocação da repressão ao abuso do poder econômico como parágrafo 4º do artigo 173 da Constituição Federal, melhor situado se no artigo 174.

O incentivo a que alude o texto constitucional traz íncita a ideia do Estado promotor da economia[13] e se manifesta através de ações como v.g. proteção, estímulo, promoção, favorecimento e auxílio à iniciativa privada. Nesse ponto é que ingressa a atuação do Estado na atividade produtiva privada, sempre indicativa.

O planejamento econômico manifesta-se através de um processo técnico de intervenção do Estado no domínio econômico com o escopo de organizar as atividades econômicas para obter resultados previamente colimados.[14]

A imperatividade dos planos para o setor público e facultatividade para o setor privado advém do texto constitucional e significa que o Estado apenas direciona, oferece os rumos para o desenvolvimento da atividade econômica para os agentes privados, porém não dispõe de força coercitiva sobre essa atividade, em consonância com o princípio da livre iniciativa e livre concorrência.

A intervenção indireta do Estado no domínio econômico segundo dispõe o artigo 174 da Constituição Federal será exercida na “forma da lei”. Segundo observa José Afonso da Silva:

Não se quer, com isso, dizer que a intervenção, nesses termos, dependa sempre de lei em cada caso específico. De fato, não se exige lei em cada caso para estimular e apoiar a iniciativa privada na organização e exploração da atividade econômica, como também não é mediante lei que se limitam atividades econômicas. Essas intervenções todas se realizam mediante ato administrativo, embora não possam se efetivar senão de acordo com previsão legal. As limitações sim, como ingerência disciplinadora, constituem formas de intervenção por via de regulamentação legal, mas o fomento nem sempre demanda lei, tal a implantação de infraestrutura, a concessão de financiamento por instituições oficiais, o apoio tecnológico. A repressão do abuso do poder econômico é uma das formas mais drásticas de intervenção no domínio econômico e, no entanto, não é feita mediante lei, mas por ato administrativo do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), embora sempre nos termos da lei (Lei 8.884/94), no que se atende ao princípio da legalidade.[15]

Em síntese, a intervenção no domínio econômico disciplinada pelo artigo 174 da Constituição Federal é indireta na medida em que o Estado não atua na exploração da atividade produtiva, apenas fiscaliza com vistas ao equilíbrio do livre mercado e da livre concorrência, incentiva como forma de materialização da livre iniciativa e lança mão do planejamento para alcançar os fins desejados tendo sempre em mira e como base os princípios da ordem econômica.

7.   Conclusões

A intervenção do Estado no domínio econômico compreende o ato que restringe, condiciona ou suprime a iniciativa privada em determinada área econômica visando o desenvolvimento nacional e a justiça social, assegurando os direitos e garantias individuais.

Pode se caracterizar como um fato político, jurídico ou de política econômica segundo a análise que se efetive.

A doutrina classifica a intervenção do Estado no domínio econômico levando em conta diversos aspectos, anotando-se como modalidades mais aludidas na doutrina, a classificação que divisa a intervenção em direta indireta.

Despontam como fatores determinantes para o surgimento da intervenção estatal na economia, o fracasso do mercado e a necessidade de recriá-lo com o Estado visando garantir a livre competição; a eliminação da desigualdade, fruto do liberalismo econômico, postura em que o Estado passa a atuar em prol da justiça social e finalmente o Estado passa a atuar na atividade econômica como empresário.

A intervenção do Estado no domínio Econômica está delineada pelos artigos 173 e 174 da Constituição Federal, é de caráter excepcional mas, nem por isso, de somenos importância, sendo a ideologia adotada pelo texto constitucional definidora da forma como essa intervenção se materializa.

8.   Referências bibliográficas

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito administrativo. 3. Ed. São Paulo. Saraiva. 1999.

CAMPOS, Lélio Candiota. A atividade econômica do estado. Revista de Direito Mercantil, Industrial, Econômico e Financeiro. São Paulo, v. 41, p. 18, jan/março 1981.

FONSECA, João Bosco. Direito econômico. 2ª. ed. Rio de Janeiro: Forense. 1998.

GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. São Paulo. 4. ed. Saraiva. 1995.

MEIRELLES. Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 25. ed. São Paulo. Malheiros. 2000.

SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 11ª. ed. São Paulo: Saraiva, 1996.

SOUZA, Washington Peluso Albino. Primeiras linhas de direito econômico. São Paulo. 4. ed. LTr. 1999.

TAVARES, André Ramos. Direito constitucional econômico. São Paulo: Método, 2003.