Resumo: A intervenção anômala da Fazenda Pública em juízo surgiu como um importante instrumento de defesa do patrimônio público, quando apesar de inexistir no caso sub judice interesse jurídico apto a justificar uma das modalidades de intervenção previstas no Código de Processo Civil (CPC), há na espécie interesse econômico envolvido.  Nesse contexto, nas causas cuja decisão judicial possa ter reflexos, ainda que indiretos, de natureza econômica, as pessoas jurídicas de direito público poderão intervir com base no parágrafo único do art. 5º da Lei 9.469/97. Diante da importância do tema, o objetivo do presente artigo é esclarecer os aspectos fundamentais a compreensão da questão na legislação, doutrina e jurisprudência do STJ.

Palavras Chaves:Interesse econômico, proteção do patrimônio público, intervenção.

Abstract: The anomalous intervention of the Treasury in court emerged as an important tool to protect the public patrimony, when despite inexistent in the case sub judice able to justify the arrangements proposed in the Code of Civil Procedure (CPC), no legal interest in the species economic interest involved. In this context, the causes whose decision may be reflected, albeit indirect, of an economic, legal persons of public law may intervene on the sole paragraph of art. 5 of Law 9469/97. Given the importance of the topic, the purpose of this article is to clarify the understanding of the fundamental aspects of the issue in the legislation, doctrine and jurisprudence of STJ.

1.      Introdução: Noções Gerais

A intervenção anômala da Fazenda Pública, também denominada em diversos julgados do STJ como intervenção anódina, surgiu com o advento da Lei 9.469 de 10 de julho de 1997, em seu parágrafo único do art. 5º.  Diferentemente das demais formas de intervenções de terceiro em que se exige o interesse jurídico, essa nova forma de intervenção funda-se em interesse econômico, seja ele direto ou indireto.

Com efeito, a fim de debater e conhecer melhor o instituto, faz-se necessária a transcrição do art. 5º do citado diploma legal, in verbis:

Art. 5º A União poderá intervir nas causas em que figurarem, como autoras ou rés, autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas federais.

Parágrafo único. As pessoas jurídicas de direito público poderão, nas causas cuja decisão possa ter reflexos, ainda que indiretos, de natureza econômica, intervir, independentemente da demonstração de interesse jurídico, para esclarecer questões de fato e de direito, podendo juntar documentos e memoriais reputados úteis ao exame da matéria e, se for o caso, recorrer, hipótese em que, para fins de deslocamento de competência, serão consideradas partes.

Desta feita, com o fito de proteger o patrimônio público, o fundamento legal para a intervenção é a potencialidade de efeitos reflexos de decisão judicial de natureza econômica.

Segundo Leonardo Carneiro da Cunha, ela se aplica “a qualquer pessoa jurídica de direito público, incidindo em todos os tipos de demanda, ainda que envolva, apenas, particulares”(CUNHA, 2012, p. 173).

Assim, em regra, a possibilidade de intervenção é ampla em qualquer processo judicial passível de gerar reflexos econômicos diretos ou indiretos a pessoas jurídicas de direito público.

Neste sentido é a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ):

..EMEN: AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO.AÇÃO AJUIZADA EM FACE DE AUTARQUIA (AGETOP). ILEGITIMIDADE RECURSAL DO ESTADO DE GOIÁS. PEDIDO DE INTERVENÇÃO ANÔMALA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE INTERESSE FINANCEIRO. 1. A Agência Goinana de Transportes e Obras - AGETOP é entidade autárquica estadual, com autonomia administrativa, financeira e patrimonial, dotada de personalidade jurídica de direito público interno, distinta do ente federado, razão pela qual não tem o Estado de Goiás legitimidade para recorrer nos feitos em que referida pessoa jurídica é parte. 2. O instituto da intervenção anômala da pessoa jurídica de direito público, previsto no artigo 5º da Lei nº 9.469/97, exige a demonstração da existência de reflexos de natureza econômica da decisão objeto do recurso. 3. Agravo regimental não conhecido. ..EMEN:
(AGA 200800388862, MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, STJ - SEXTA TURMA, DJE DATA:09/03/2011 ..DTPB:.)

Até mesmo em ações entre particulares, essa intervenção é permitida.

Assim, percebe-se a amplitude de incidência do instituto que dispensa a prova do interesse jurídico, bastando a possível repercussão econômica.

2.      Natureza jurídica. Forma de intervenção – tipos de processo e procedimentos admissíveis

Após promulgação da Lei 9.469 de 10 de julho de 1997, conceituando a intervenção anômala em seu parágrafo único do art. 5º, a doutrina iniciou uma discussão acerca da natureza jurídica dessa nova forma de intervenção das pessoas jurídicas de direito público. E a primeira questão que se fez foi se a intervenção anômala seria uma forma de intervenção de terceiro, já que esta, grosso modo, nada mais é do que a possibilidade de um terceiro ser admitido em um processo alheio.

Sobre as formas de intervenção de terceiro, o Código de Processo Civil brasileiro (CPC) estabelece que são espécies a oposição (arts.56 a 61), a nomeação a autoria (arts. 62 a 69), a denunciação da lide (arts. 70 a 76) e o chamamento ao processo (arts.77 a 80). Não abarcou a assistência (art. 50), embora não haja mais dúvidas sobre a mesma ser uma forma de intervenção de terceiro, pois nela um sujeito está na iminência de ser indiretamente prejudicado por uma decisão, portanto pode ingressar no processo para auxiliar uma das partes a fim de evitar ou até mesmo diminuir tal prejuízo. Neste contexto, não é meramente o interesse econômico que se justifica sua intervenção, sendo necessário o interesse jurídico, assim como na demais forma de intervenção de terceiro.

Assim,  embora enumerada as formas de intervenção de terceiro no CPC, nada impede que a lei venha a criar novas formas, por isso parte da doutrina sustenta ser a intervenção anódina uma nova forma de intervenção de terceiro.

Cássio Scarpinella Bueno conclui ser a intervenção anômala uma modalidade sui generis de assistência, que dispensa a demonstração de interesse estritamente jurídico para a intervenção das pessoas jurídicas de direito público.

Bastante parecido com a posição acima exposta, são as posições do tribunais superiores:

EMEN: PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL - DEMANDA ENVOLVENDO CONTRATO DE MÚTUO HABITACIONAL COM GARANTIA DE QUITAÇÃO DO SALDO RESIDUAL PELO FCVS - INTERVENÇÃO ANÔMALA DA UNIÃO FEDERAL - ART. 5º DA LEI 9.469/97 - POSSIBILIDADE. 1. A jurisprudência consolidada desta Corte, com arrimo no art. 5º da Lei 9.649/97, admite a intervenção da União Federal como assistente litisconsorcial quando presente ao menos interesse econômico no feito. 2. Havendo pedido expresso da União para integrar a lide, na condição de assistente simples da Caixa Econômica Federal, deve ser admitida a sua intervenção, sobretudo porque o seu interesse econômico na causa decorre da previsão contida no art. 6º, III, do Decreto-Lei 2.406/88. 3. Agravo regimental provido para conhecer do recurso especial e dar-lhe provimento.

EMEN: (AGRESP 200900804058, ELIANA CALMON, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:08/04/2010 ..DTPB:.)

Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. PEDIDO DE INTERVENÇÃO FORMULADO PELA UNIÃO COM FULCRO EXCLUSIVO NO ARTIGO 5º DA LEI N. 9.469/97. MATÉRIA SUJEITA À DISCIPLINA DA LEGISLAÇÃO ORDINÁRIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO NÃO CONHECIDO. 1. A intervenção processual anômala da União, fundada exclusivamente no artigo 5º da Lei nº 9.469/97, é matéria inteiramente disciplinada pela legislação infraconstitucional, não comportando discussão em sede de recurso extraordinário. 2. In casu, o Superior Tribunal de Justiça (i) reconheceu a admissibilidade do requerimento de intervenção formulado pela União em momento posterior à prolação da sentença, por intermédio de simples petição, sem que fosse necessária a interposição de recurso, como exigira o acórdão do TJ/RJ; e (ii) determinou a remessa do feito ao juízo de primeiro grau para fins de instrução do pleito, na forma dos artigos 50 e 54 do Código de Processo Civil, ante a lacuna da Lei nº 9.469/97 quanto à forma de tramitação do pedido de intervenção. 3. A reforma deste entendimento exigiria a análise da legislação ordinária, o que não é admissível em sede recurso extraordinário, na esteira da consolidada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (Precedente: ARE nº 748371 Repercussão Geral, rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 06/06/2013, DJe-148 de 31-07-2013). 4. Recurso extraordinário não conhecido.
(RE 747912, LUIZ FUX, STF.)

Como já mencionado, o interesse jurídico é requisito presente em todas as modalidades de intervenção de terceiro previstas no CPC, malgrado possa existir também prejuízo de natureza econômica. E é a partir desse interesse jurídico compulsório que penso não poder se afirmar que a natureza jurídica da intervenção anódina é de intervenção de terceiro porquanto – para que esta ocorra – basta a interesse econômico da fazenda pública, consoante disposto na própria lei.

Ao que parece, por prescindir do interesse jurídico, não é necessário a observância de procedimento formal descrito no art. 51 do Código de Processo Civil (CPC), bastando o imediato comparecimento da Fazenda Pública em juízo.

Sobre o tema, Leonardo Carneiro da Cunha preceitua:

Deve, em verdade, haver intimação das partes para que se manifestem sobre a intervenção, em observância ao princípio da ampla defesa e do contraditório. Tal intimação não acarreta a instauração de um incidente próprio, com possível autuação, se acaso houver impugnação, a exemplo do que sucede com a assistência (CPC. art. 51) (CUNHA, 2012, p. 174).

Em verdade, conquanto não haja unanimidade sobre o tema, intervenção anômala está muito mais próxima da figura do amicus curiae do que da intervenção de terceiro, já que, consoante leciona Antonio Passo Cabral na Revista de Processo, da Editora Revista dos Tribunais, nº 117: “O amicus curiae não precisa demonstrar interesse jurídico. Sua atuação decorre da compreensão do relevante interesse público na jurisdição e da busca de permitir a participação política por meio do processo.” (CABRAL. Antônio Passo. Op. Cit.)

Quanto ao tipo de procedimento em que é admitida, vale ressaltar ainda que, em regra, a intervenção anômala é admitida em qualquer procedimento, seja ele ordinário, sumário e especial, ressalvado o rito dos juizados especiais, no qual se prima pela economia e celeridade processais e  veda qualquer forma de intervenção de terceiro, conforme preceito do art. 10 da Lei 9.099/95.

Aplica-se tanto ao processo de conhecimento como ao processo cautelar.

Por outro lado, é controvertida a sua aplicação no que concerne ao processo de execução. Ao que tudo indica, não parece ser admissível, uma vez que nessa modalidade de processo não se busca conhecer o direito, mas baseia em título de obrigação líquida, certa e exigível, conforme art. 580 do CPC.

Suscitada a matéria em julgamento no STJ, assim se pronunciou aquele tribunal:

..EMEN: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO - PREQUESTIONAMENTO AUSENTE: SÚMULA 282/STF - ART. 5º, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 9.469/1997 - INTERVENÇÃO ANÔMALA - ESTADO-MEMBRO - PROCESSO EXECUTÓRIO - IMPOSSIBILIDADE. 1. O art. 5º, parágrafo único, da Lei 9.469/1997 também atribui aos Estados-Membros a faculdade de intervir em demandas em que houver interesse econômico, independentemente da demonstração de interesse jurídico. 2. Os poderes atribuídos ao Poder Público na intervenção anômala - inerentes à fase de conhecimento - são incompatíveis com o rito executório. 3. Cabível a intervenção das pessoas jurídicas de direito público, com base no art. 5º, parágrafo único, da Lei 9.469/1997, nos casos de embargos à execução, pelo devedor ou por terceiro, tendo em vista a sua natureza de ação incidental de cognição. Hipótese não configurada. 4. Recurso especial parcialmente conhecido e não provido. ..EMEN:
(RESP 200701566348, ELIANA CALMON, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:03/05/2010 ..DTPB:.)

Assim, embora sendo a intervenção anômala incompatível com fase de execução, a jurisprudência vem admitindo-a em caso de oposição de embargos à execução, em virtude de sua natureza de ação de conhecimento.

Ressalte-se também que é controversa a intervenção anômala no mandado de segurança. De acordo com Leonardo Carneiro da Cunha (2012), não parece ser cabível essa modalidade de intervenção, uma vez que pode ordinarizar o seu rito, atingindo os requisitos constitucionais, que é, justamente, o direito líquido e certo.

3.      Poderes do Interveniente – Interpretação Restritiva

Extraí-se do art. 5º da Lei 9.469/97 que a intervenção do poder público é para esclarecer questões de fato e de direito, com a possibilidade de juntar documentos e memoriais reputados úteis ao exame da matéria. Dessa forma, apesar da amplitude de causas que admitem a intervenção do Poder público, a sua atuação é restrita, uma vez que, em regra, não adquire a qualidade de parte.

Ressalte-se, entretanto, que a qualidade de parte será adquirida quando da interposição de recurso pela Fazenda Pública, isso porque nessa hipótese passa a integrar a relação jurídica processual, passa a se sujeitar ao ônus sucumbenciais  e a formação da coisa julgada.

Conforme os ensinamentos de Leonardo Carneiro da Cunha (2012), tendo em vista que o dispositivo encerra uma regra excepcional, uma vez que afasta a exigência secular de presença do interesse jurídico, sua interpretação deve ser restrita ou literal, de forma que os poderes conferidos ao interveniente devem limitar-se à previsão normativa.

Nesse contexto, não se pode fazer uma interpretação ampliativa e estender a fazenda pública todas as modalidades de resposta ou assegurar os mesmos ônus probatórios das partes.

4.      Ampliação do rol de legitimados do art. 499 do CPC

O art. 499 do CPC apenas estabelece a possibilidade de recorrer para a parte vencida, pelo terceiro prejudicado e pelo Ministério Público. Ainda conforme o  referido  dispositivo,  ao terceiro cumpre demonstrar o nexo de interdependência entre o seu interesse de intervir e a relação jurídica submetida à apreciação judicial. Entretanto, em que pese a exigência, como o parágrafo único do art. 5º da Lei 9.469/97 é norma especial, basta a demonstração do interesse de natureza econômica para configurar o interesse recursal.

Por apresentar essa peculiaridade, Leonardo Carneiro da Cunha dispõe que “há, como se vê, uma ampliação do rol de legitimados para recorrer: além daqueles previstos no art. 499 do CPC, permite-se que a pessoa jurídica de direito público recorra de qualquer decisão que lhe cause prejuízo econômico, ainda que indireto” (CUNHA, 2012, p. 179).

Logo, deve-se fazer uma interpretação sistemática do ordenamento jurídico e reconhecer a legitimidade recursal do poder público na hipótese de intervenção anômala. 

4.1    Prazo para a interposição de recurso

Como é cediço, um dos pressupostos de admissibilidade extrínsecos de qualquer recurso é a tempestividade. A sua inobservância gera a sua inadmissibilidade.

Nesse passo, importante se faz definir o inicio da contagem do prazo recursal.

Segundo Leonardo Carneiro da Cunha, “vem se entendendo que o prazo para o recurso de terceiro deve ter o mesmo termo inicial do prazo para o recurso das partes. Em outras palavras, o prazo para o terceiro é, em princípio, o mesmo das partes e se inicia no mesmo momento”. (CUNHA, 2012, p. 180).

Lado outro, explica o aludido autor que, caso se entenda pelo inicio do prazo a partir ciência efetiva da decisão pelo ente público, estaria  diante de um prolongamento indefinido do feito, pois poderia acontecer de  a ciência da decisão ocorrer apenas muito tempo depois.

Verdade seja dita, essa segunda situação não me parece ser a mais adequada, pois as partes ainda poderiam ter a decisão modificada posteriormente, em total desrespeito ao princípio da segurança jurídica.

5.      Aplicação dos efeitos da coisa julgada e ação rescisória

Quando a fazenda pública atua apenas na qualidade de interveniente não poderá ser alcançada pelos efeitos da coisa julgada. Por outro lado, quando adquirir a qualidade de parte, ser-lhe-ão aplicados os efeitos da coisa julgada material e não poderá vir novamente rediscutir a decisão, salvo no ajuizamento de ação rescisória.

A ação rescisória segue o mesmo raciocínio, se atuou na ação como parte e, portanto, se submeteu aos efeitos da coisa julgada, e houve o enquadramento em alguma das hipóteses previstas no art. 485 do CPC, é parte legitima para o ajuizamento de rescisória.

Lado outro, se não fez parte do processo, poderá atuar em ação rescisória eventualmente ajuizada apenas na qualidade de interveniente, na hipótese de haver interesse econômico.

6.      Conclusão

A intervenção anômala da Fazenda Pública em juízo é um importante instrumento de defesa do patrimônio público quando este possa ser atingido em eventual demanda judicial ainda que de maneira indireta ou reflexa.

Apesar de os seus poderes serem restritos na qualidade de interveniente, eles serão ampliados no caso de interposição de recurso, uma vez que na hipótese passa a adquirir a qualidade de parte.

Não obstante a criação do instituto date de 1997, o tema ainda é controvertido na doutrina, principalmente na hipótese de deslocamento ou não de competência.

Por fim vale ressaltar que para a intervenção das pessoas jurídicas de Direito Público é necessário que a questão em juízo apresente contorno relevante no que concerne aos aspectos de natureza econômica  a fim de se evitar a intervenção indiscriminada do ente Público.

7.      Referências

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BRASIL.  LEI Nº 9.099, DE 26 DE SETEMBRO DE 1995. Dispõe sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9099.htm> Acesso em: 26 de agosto de 2014.

BRASIL. LEI Nº 9.469, DE 10 DE JULHO DE 1997. Regulamenta o disposto no inciso VI do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993; dispõe sobre a intervenção da União nas causas em que figurarem, como autores ou réus, entes da administração indireta; regula os pagamentos devidos pela Fazenda Pública em virtude de sentença judiciária; revoga a Lei nº 8.197, de 27 de junho de 1991, e a Lei nº 9.081, de 19 de julho de 1995, e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9469.htm> Acesso em: 27 de setembro de 2014.

BRASIL. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO CONFLITO DE COMPETÊNCIA Nº 89783 RS 2007/0217421-2. Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES. Data da publicação: DJe 18/06/2010. Disponível em: < http://stj.jusbrasil.com.br/ jurisprudencia/19141758/embargos-de-declaracao-no-agravo-regimental-no-conflito-de-competencia-edcl-no-agrg-no-cc-89783-rs-2007-0217421-2> Acesso em: 28 de setembro de 2014.

CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. São Paulo (SP): Dialética, 2012.

BUENO, Cássio Scarpinella. Partes e Terceiros no Processo Civil Brasileiro. São Paulo (SP): Saraiva, 2012.

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