RESUMO: O artigo destina-se a elucidar a controvérsia sobre o poder de polícia ambiental da FUNAI e sua inserção no SISNAMA.

Palavras-chave: FUNAI. Poder de Polícia Ambiental. SISNAMA. Prerrogativas e instrumentos.

            A Constituição Federal, ao dedicar um capítulo inteiro à temática indígena, dispõe:

Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.

(...)

§ 2º - As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.

(...)

§ 4º - As terras de que trata este artigo são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas, imprescritíveis.

            O Poder Constituinte Originário reconheceu o direito à diferença, a existência de um Estado pluriétnico e determinou que os índios fossem especialmente protegidos pela União, a quem compete demarcar suas terras, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.

            O Estatuto do Índio, naquilo que foi recepcionado pela Constituição de 1988, reforça o papel do Estado, na proteção e promoção dos direitos indígenas:

Art. 2° Cumpre à União, aos Estados e aos Municípios, bem como aos órgãos das respectivas administrações indiretas, nos limites de sua competência, para a proteção das comunidades indígenas e a preservação dos seus direitos:

(...)

        IX - garantir aos índios e comunidades indígenas, nos termos da Constituição, a posse permanente das terras que habitam, reconhecendo-lhes o direito ao usufruto exclusivo das riquezas naturais e de todas as utilidades naquelas terras existentes;

            Dentre as entidades e órgãos criados para a tutela dos direitos dos índios, a que mais se destaca, tendo em vista a sua especialidade e expertise na questão é a Fundação Nacional do Índio – FUNAI, instituída pela Lei nº 5.371/1967:

Art. 1º Fica o Govêrno Federal autorizado a instituir uma fundação, com patrimônio próprio e personalidade jurídica de direito privado, nos têrmos da lei civil, denominada "Fundação Nacional do Índio", com as seguintes finalidades:

        I - estabelecer as diretrizes e garantir o cumprimento da política indigenista, baseada nos princípios a seguir enumerados:

        a) respeito à pessoa do índio e as instituições e comunidades tribais;

        b) garantia à posse permanente das terras que habitam e ao usufruto exclusivo dos recursos naturais e de tôdas as utilidades nela existentes;

        (...)

        VII - exercitar o poder de polícia nas áreas reservadas e nas matérias atinentes à proteção do índio.

            O Decreto nº 7.778/2012 aprova o Estatuto da FUNAI e reforça suas atribuições:

Art. 2º A FUNAI tem por finalidade:

I – proteger e promover os direitos dos povos indígenas, em nome da União;

II - formular, coordenar, articular, monitorar e garantir o cumprimento da política indigenista do Estado brasileiro, baseada nos seguintes princípios:

a) reconhecimento da organização social, costumes, línguas, crenças e tradições dos povos indígenas;

b) respeito ao cidadão indígena, suas comunidades e organizações;

c) garantia ao direito originário, à inalienabilidade e à indisponibilidade das terras que tradicionalmente ocupam e ao usufruto exclusivo das riquezas nelas existentes;

d) garantia aos povos indígenas isolados do exercício de sua liberdade e de suas atividades tradicionais sem a obrigatoriedade de contatá-los;

e) garantia da proteção e conservação do meio ambiente nas terras indígenas;

f) garantia de promoção de direitos sociais, econômicos e culturais aos povos indígenas; e

g) garantia de participação dos povos indígenas e suas organizações em instâncias do Estado que definam políticas públicas que lhes digam respeito;

(...)

VII - promover e apoiar o desenvolvimento sustentável nas terras indígenas, conforme a realidade de cada povo indígena;

(...)

IX - exercer o poder de polícia em defesa e proteção dos povos indígenas. 

            A reforçar esse papel de proteção da União e suas entidades para com as comunidades indígenas, imprescindível mencionar o Decreto nº 7.747/2012, o qual Institui a Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas – PNGATI, e dispõe:

Art. 1º Fica instituída a Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas - PNGATI, com o objetivo de garantir e promover a proteção, a recuperação, a conservação e o uso sustentável dos recursos naturais das terras e territórios indígenas, assegurando a integridade do patrimônio indígena, a melhoria da qualidade de vida e as condições plenas de reprodução física e cultural das atuais e futuras gerações dos povos indígenas, respeitando sua autonomia sociocultural, nos termos da legislação vigente. 

Art. 4º Os objetivos específicos da PNGATI, estruturados em eixos, são:

I - eixo 1 - proteção territorial e dos recursos naturais:

a) promover a proteção, fiscalização, vigilância e monitoramento ambiental das terras indígenas e seus limites;

b) promover a participação dos povos, comunidades e organizações indígenas nas ações de proteção ambiental e territorial das terras indígenas, respeitado o exercício de poder de polícia dos órgãos e entidades públicos competentes;

c) contribuir para a proteção dos recursos naturais das terras indígenas em processo de delimitação, por meio de ações de prevenção e de defesa ambiental pelos órgãos e entidades públicos competentes, em conjunto com os povos, comunidades e organizações indígenas;

(...)

g) apoiar o monitoramento das transformações nos ecossistemas das terras indígenas e a adoção de medidas de recuperação ambiental;

h) assegurar, sempre que possível, que bens apreendidos em decorrência de ilícitos ambientais praticados em terras indígenas sejam revertidos em benefício dos povos e comunidades indígenas afetados, na forma da legislação vigente;

(...)

j) promover e garantir a integridade ambiental e territorial das terras indígenas situadas nas áreas de fronteira, por meio de ações internas e de acordos binacionais e multilaterais, a fim de combater e controlar os ilícitos transfronteiriços, com especial atenção à proteção da vida de mulheres e homens indígenas, de todas as gerações;

            Todas as transcrições acima apontam a obrigação do Estado Brasileiro para sua população indígena, enfatizando a ideia de proteção de seus bens, sejam eles materiais ou imateriais, com especial enfoque nas ações de proteção ao meio ambiente em que vivem. Trata-se de direito indubitável e em perfeita consonância com o disposto no art. 225 da CF/88:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

            Nesse sentido, em face dos normativos citados e da própria necessidade da FUNAI em executar o seu mister legal, muito se questiona sobre o Poder de Polícia Ambiental da FUNAI, ou seja, quais são os meios a ela conferidos para a consecução dos trabalhos de fiscalização e monitoramento territorial e ambiental, enfim, de quais meios suasórios dispõe para debelar ilícito ou fazer cessar a situação de ilegalidade.

            Antes da análise propriamente dita, cumpre-nos uma breve digressão.

            Para Meirelles[1], o Estado é dotado de poderes políticos e de poderes administrativos. Os poderes políticos identificam-se com os Poderes de Estado e é exercido pelos respectivos órgãos constitucionais do governo: são poderes imanentes e estruturais do Estado. Os poderes administrativos se efetivam se acordo com as exigências do serviço público e com os interesses da comunidade, difundem-se por toda a administração e se apresentam como meios de sua atuação: são contingentes e instrumentais da administração. Dentre os poderes administrativos, destaca-se o poder de polícia administrativa. Segundo o mesmo autor:

Em princípio, tem competência para policiar a entidade que dispõe do poder de regular a matéria. Assim sendo, os assuntos de interesse nacional ficam sujeitos a regulamentação e  policiamento da União; as matérias de interesse regional sujeitam-se às normas e à polícia estadual, e os assuntos de interesse local subordinam-se aos regulamentos edilícios e ao policiamento administrativo municipal.

Todavia, como certas atividades interessam simultaneamente às três entidades estatais, pela sua extensão a todo o território nacional (...), o poder de regular e de policiar se difunde entre todas as Administrações interessadas, provendo cada qual nos limites de sua competência territorial. A regram entretanto, é a exclusividade do policiamento administrativo; a exceção é a concorrência desse policiamento[2].

            Para Carvalho Filho[3], o poder de polícia comporta dois sentidos. Um amplo, que significa toda e qualquer ação restritiva do Estado em relação aos direitos individuais, com enfoque na função do Poder Legislativo, com base no princípio de que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (art. 5º, II da CF/88). Um estrito, em que se configura como atividade administrativa, prerrogativa conferida aos agentes da administração, consistente no poder de restringir e condicionar a liberdade e a propriedade.

            Abaixo, trago outros conceitos doutrinários para o poder de polícia:

Poder de Polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado[4].

É o modo de atuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exercício das atividades individuais suscetíveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objeto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que a lei procura prevenir[5].

A prerrogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração Pública a restringir o uso e gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade[6].

            No mais, devemos lembrar que o poder de polícia tem definição legal no Código Tributário Nacional:

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.

            Dentre os atributos doutrinariamente aceitos do poder de polícia estão a discricionariedade[7] (oportunidade e conveniência de exercer o poder de polícia, aplicar as sanções e empregar os meios condizentes com o fim a ser atingido, desde que o ato de polícia administrativa se contenha nos limites legais e a autoridade se mantenha na faixa de opção que lhe é atribuída), auto-executoriedade (faculdade da Administração decidir e executar a decisão por seus próprios meios, sem intervenção judicial) e coercibilidade (o poder de polícia obriga a todos, é imperativo, impõe-se coativamente).

            Nos ensina Meireles[8] que a atuação da polícia administrativa será preferencialmente preventiva, através de ordens e proibições, mas, sobretudo, por meio de normas limitadoras e sancionadoras da conduta daqueles que utilizam bens ou exercem atividades que possam afetar a coletividade. Ao Poder Público compete editar a lei[9]^-[10] e aos órgãos executivos, expedir regulamentos e instruções fixando as condições e requisitos para o uso da propriedade e o exercício das atividades que devam ser policiadas.

            A sanção administrativa, conceituada como “ato punitivo que o ordenamento jurídico prevê como resultado de uma infração administrativa, suscetível de ser aplicado por órgãos da administração[11]”, deve necessariamente observar o princípio da legalidade, ou seja, só a lei pode indicar as condutas que consistam em infração administrativa, bem como deve ser proporcional à infração cometida ou ao dano que a atividade causou ao bem jurídico tutelado pela norma administrativa.

As sanções espelham a atividade repressiva decorrente do poder de polícia. Estão elas difundidas nas diversas leis que disciplinam atividades sujeitas a esse poder. As mais comuns são a multa, a inutilização de bens privados, a interdição de atividade, o embargo de obra, a cassação de patentes, a proibição de fabricar produtos, etc. São sanções, na verdade, todos os atos que representam a punição aplicada pela Administração pela transgressão de normas de polícia[12].

            Tal conceituação se fez necessária para estabelecermos em que consiste o poder de polícia e os seus meios de atuação, já que, infelizmente, no serviço público ainda é comum a confusão entre poder de polícia e alguns dos instrumentos para o seu exercício, como uso de arma de fogo, aplicação de multa, apreensão de bens, dentre outro. Repita-se o poder de polícia não se confunde com os instrumentos para o seu exercício, os quais podem ser utilizados acaso haja competência legal para tanto. Na ausência de competência legal do órgão ou entidade para utilizar-se daquele meio, deve o órgão ou entidade atuar de maneira articulada como os demais órgãos e entidades com instrumentos mais efetivos para debelar e reprimir o ilícito.

            Ainda, não podemos nos esquecer dos poderes implícitos da instituição[13], ou seja, ao menos em tese, a outorga de competência expressa a determinado órgão estatal importa em deferimento implícito, a esse mesmo órgão, dos meios necessários à integral realização dos fins que lhe foram atribuídos. Logo, sendo conferido à FUNAI o “poder de polícia nas áreas reservadas e nas matérias atinentes à proteção do índio” (art. 1º, VII da Lei nº 5.371/1967), ela detém alguns poderes implícitos para o cumprimento do dever legal, a exemplo das instruções normativas e portarias da FUNAI que limitam a entrada de não índios em terras indígenas, disciplinam o acesso para fins de pesquisa científica[14], missão religiosa[15] e uso, aquisição ou cessão de direitos autorais e de imagem[16]. 

            Especificamente quanto ao poder de polícia ambiental, Paulo Affonso Leme Machado o define:

“o poder de polícia ambiental é a atividade da Administração Publica que limita ou disciplina direito, interesse, ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato em razão de interesse público concernente a saúde da população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas ou de outras atividades dependentes de concessão, autorização/permissão ou licença do Poder Público, de cujas atividades possam decorrer poluição ou agressão á natureza”[17].

            Esse especial Poder de Polícia, de fundo constitucional (art. 225 da CF/88)[18], relaciona-se à Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei nº 6.939/81, que tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, além do atendimento aos princípios que elenca.

            Não custa lembrar que o direito a um meio ambiente equilibrado e sadio é elencado pela doutrina, jurisprudência e pela Organização das Nações Unidas[19] como direito humano de terceira geração, ou seja direito transindividual, caracterizando-se pela sua titularidade difusa ou coletiva, destinado à proteção do gênero humano. Como tal - havendo a sua positivação na Constituição Federal de 1988, no art. 225 - a sua aplicação é imediata, nos termos do §1º do art. 5º da Constituição, e a ele deve-se conferir, por regra de hermenêutica constitucional, uma interpretação extensiva visando à máxima efetividade desse direito.

            Em razão do exposto, no ordenamento jurídico brasileiro, o poder de polícia ambiental é prerrogativa inafastável dos órgãos de proteção do meio ambiente, o que não quer dizer que o legislador esteja impedido de, em adição, atribuí-lo também a outras entidades públicas, postura que, antes de significar bis in idem, representa em verdade, o reconhecimento de que o dano ambiental e as atividades capazes de causá-lo, pela sua complexidade e múltiplas facetas, exigem a conjugação de toda a Administração Pública, no sentido de assegurar a máxima eficácia aos esforços de prevenção, reparação e repressão.

            Não há dúvidas, ante a competência legal da FUNAI, de que ela detém o poder de polícia ambiental. Contudo, dúvidas há sobre os instrumentos para sua atuação, ou seja, se à FUNAI são conferidos os instrumentos dos órgãos e entidades do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, notadamente àquelas dispostas no art. 70 da Lei nº Lei 9.605/98:

        Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.

        § 1º São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização[20], bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha.

        § 2º Qualquer pessoa, constatando infração ambiental, poderá dirigir representação às autoridades relacionadas no parágrafo anterior, para efeito do exercício do seu poder de polícia.

        § 3º A autoridade ambiental que tiver conhecimento de infração ambiental é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante processo administrativo próprio, sob pena de co-responsabilidade.

        § 4º As infrações ambientais são apuradas em processo administrativo próprio, assegurado o direito de ampla defesa e o contraditório, observadas as disposições desta Lei.

            Chegamos então, ao cerne da questão: quais os poderes que a legislação conferiu à FUNAI para o cumprimento da missão legal de “exercitar o poder de polícia nas áreas reservadas e nas matérias atinentes à proteção do índio”? Dispõe ela dos instrumentos que a legislação atribui aos órgãos ambientais integrantes do SISNAMA? Para responder à questão, devemos verificar se a FUNAI integra ou não o SISNAMA e as eventuais consequências desse enquadramento.

            A Lei nº 6.938/81 criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA[21], dispondo:

Art 6º - Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado:

        I - Órgão Superior: o Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, com a função de assistir o Presidente da República na formulação de diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente;

        II - Órgão Central: a Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA, do Ministério do Interior, à qual cabe promover, disciplinar e avaliar a implantação da Política Nacional do Meio Ambiente;

     III - Órgãos Setoriais: os órgãos ou entidades integrantes da Administração Pública Federal, direta ou indireta, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, cujas entidades estejam, total ou parcialmente, associadas às de preservação da qualidade ambiental ou de disciplinamento do uso de recursos ambientais;

        IV - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas e projetos e de controle e fiscalização das atividades suscetíveis de degradarem a qualidade ambiental;

        V - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas áreas de jurisdição.

        I - Órgão Superior: o Conselho Superior do Meio Ambiente - CSMA, com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)

        II - Órgão Consultivo e Deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, adotado nos termos desta Lei, para assessorar, estudar e propor ao Conselho Superior do Meio Ambiente - CSMA diretrizes políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais, e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)

       III - Órgão Central: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, com a finalidade de coordenar, executar e fazer executar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, e a preservação, conservação e uso racional, fiscalização, controle e fomento dos recursos ambientais; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)

       IV - Órgãos Setoriais: os órgãos ou entidades integrantes da administração federal direta e indireta, bem como as Fundações instituídas pelo Poder Público, cujas atividades estejam associadas às de proteção da qualidade ambiental ou àquelas de disciplinamento do uso de recursos ambientais; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)

        V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)

        VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições; (Incluído pela Lei nº 7.804, de 1989)

         I - órgão superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais; (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)

         II - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida; (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)

         III - órgão central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;  (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)

         IV - órgão executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, com a finalidade de executar e fazer executar, como órgão federal, a política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;  (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)

          IV - órgãos executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, com a finalidade de executar e fazer executar a política e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, de acordo com as respectivas competências; (Redação dada pela Lei nº 12.856, de 2013)

          V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)

         VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições; (Incluído pela Lei nº 7.804, de 1989)

            Ora, nos termos da redação original do art. 6º da Lei nº 6.938/81, não teríamos dúvida em enquadrar a FUNAI como órgão setorial, do SISNAMA nem mesmo na redação conferida pela Lei nº 7.804/89:

Redação original

        III - Órgãos Setoriais: os órgãos ou entidades integrantes da Administração Pública Federal, direta ou indireta, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, cujas entidades estejam, total ou parcialmente, associadas às de preservação da qualidade ambiental ou de disciplinamento do uso de recursos ambientais;

Redação conferida pela Lei nº 7.804/89.

       IV - Órgãos Setoriais: os órgãos ou entidades integrantes da administração federal direta e indireta, bem como as Fundações instituídas pelo Poder Público, cujas atividades estejam associadas às de proteção da qualidade ambiental ou àquelas de disciplinamento do uso de recursos ambientais; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)

            Contudo, a redação do art. 6º modificada pela Lei nº 8.028/90, retira[22] os órgãos e entidades integrantes da administração federal da qualidade de órgãos setoriais e inclui, no mesmo inciso, o IBAMA como único órgão federal executor. Destaque-se que somente em 2013, o ICMBio é formalmente alçado à condição de órgão executor (redação dada pela Lei nº 12.856, de 2013) na Lei nº 6.938/81, muito embora já tivesse sido alçado a essa condição por meio do Decreto nº 99.274/90 (que regulamenta a Lei 6.938/81) com a redação dada pelo Decreto nº 6.792, de 10 de março de 2009.

            Ainda, lembro que o Decreto nº 99.274/90[23], que regulamenta a Lei 6.938/81, dispõe atualmente que:

Art. 3º O Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), constituído pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e pelas fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, tem a seguinte estrutura:

        I - Órgão Superior: o Conselho de Governo;

        II - Órgão Consultivo e Deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama);

        III - Órgão Central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República (Semam/PR);

       IV - Órgãos Executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes; (Redação dada pelo Decreto nº 6.792, de 2009)

        V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, as fundações instituídas pelo Poder Público cujas atividades estejam associadas às de proteção da qualidade ambiental ou àquelas de disciplinamento do uso de recursos ambientais, bem assim os órgãos e entidades estaduais responsáveis pela execução de programas e projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental; e

        VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais responsáveis pelo controle e fiscalização das atividades referidas no inciso anterior, nas suas respectivas jurisdições.

            A conclusão a que se chega, aliada ao disposto no caput do art. 6º da Lei 6.938/81 (os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA) é de que o rol, para fins de enquadramento de órgãos e entidades federais no SISNAMA é meramente exemplificativo, ou seja, quaisquer órgãos ou entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, cujas atividades estejam associadas às de proteção da qualidade ambiental, disciplinamento do uso de recursos ambientais, controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental, fazem parte do SISNAMA.

            Com efeito, no texto legal não há descrição precisa em numerus clausus dos órgãos e instituições que integram SISNAMA. A identidade dos titulares de poder de polícia ambiental vai ser concedida pela legislação específica da instituição cujo escopo compreenda a proteção e melhoria da qualidade do meio ambiente, e é exatamente por isso que a FUNAI e qualquer outro órgão da Administração Pública que tenha atribuições ambientais previstas em lei integram o sistema.

            Note que há precedentes judiciais nesse sentido:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO. AUTUAÇÃO POR FALHA OPERACIONAL DANOSA AO MEIO AMBIENTE. EXERCÍCIO LEGÍTIMO DO PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL. ART. 8º, IX, DA LEI 9.478/1997. SISTEMA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE - SISNAMA. ART. 6º DA LEI 6.938/81. MULTA APLICADA COM BASE NO ART. 3º, IX, DA LEI 9.847/99. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO DO ATO PUNITIVO. SÚMULA 7/STJ. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO.

1. Cuidam os autos de Ação Ordinária ajuizada pela Petrobras contra a Agência Nacional do Petróleo - ANP, visando a anular auto de infração por falha operacional ocorrida na Refinaria Presidente Getúlio Vargas - Repar, que acarretou vazamento de petróleo.

2. Um dos objetivos da Política Nacional de Energia é "proteger o meio ambiente" (art. 1º, IV), cabendo à Agência Nacional de Petróleo - ANP, entre outras competências legais, a "fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis", sobretudo quanto a "fazer cumprir as boas práticas de ... preservação do meio ambiente" (art. 8º, IX, da Lei 9.478/1997). A multa administrativa, por sua vez, está embasada no art. 3º, IX, da Lei 9.847/1999, que pune "construir ou operar instalações e equipamentos necessários ao exercício das atividades abrangidas por esta Lei em desacordo com a legislação aplicável".

3. Assim, por força de disposição legal, a proteção do meio ambiente encontra-se imbricada no poder de polícia da ANP, sem que tal provoque ingerência indevida nas atribuições específicas dos órgãos ambientais, que mantêm sua natural competência à medida que a exploração e comercialização de petróleo, gás natural e biocombustíveis caracterizam atividade potencialmente poluidora, nos termos do art. 3º, II e III, da Lei 6938/81.

4. No ordenamento jurídico brasileiro, o poder de polícia ambiental é prerrogativa inafastável dos órgãos de proteção do meio ambiente. Isso, porém, não quer dizer que o legislador esteja impedido de, em adição, atribuí-lo também a outras entidades públicas, postura que, antes de significar bis in idem, representa em verdade o reconhecimento de que o dano ambiental e as atividades capazes de causá-lo exigem, pela sua complexidade e múltiplas facetas, a conjugação do expertise de toda a Administração Pública, no sentido de assegurar a máxima efetividade nos esforços de prevenção, reparação e repressão.

5. O Sistema Nacional do Meio Ambiente - Sisnama é integrado por todos os "órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental" (art. 6º, caput, da Lei 6.938/81), o que abarca, em numerus apertus, não só aqueles listados, expressamente, nos vários incisos, como também os que, por força de lei, recebem poderes de implementação ambiental, como o Ministério Público e as agências governamentais especializadas ou temáticas.

6. A sanção penal ou administrativa ambiental pode se referir tanto à ocorrência do dano em si mesmo (= resultado da conduta degradadora)  quanto, alternativa ou cumulativamente, à violação de exigências técnicas para o exercício da atividade ou do procedimento operacional do empreendimento (= iter da conduta degradadora).

7. Na hipótese dos autos, a sanção administrativa foi imposta à Petrobras, não pelo dano ambiental isoladamente considerado, mas pelo fato de a empresa ter violado dispositivo legal que pune, com multa, quem "construir ou operar instalações e equipamentos necessários ao exercício das atividades abrangidas por esta Lei em desacordo com a legislação aplicável" (art. 3º, IX, da Lei 9.847/1999), isto é, no caso, alteração das "condições de projeto do oleoduto", falha na sua "manutenção" e no "controle operacional por parte das equipes de operação do Terminal de São Francisco do Sul e da REPAR", que estão na origem do acidente.

8. A alegação de que o ato administrativo questionado nos autos é desprovido de motivação contraria a premissa fática do acórdão recorrido, de modo que sua análise demanda reexame dos elementos fático-probatórios dos autos, esbarrando no óbice da Súmula 7/STJ.

9. É inadmissível Recurso Especial quanto a questão inapreciada pelo Tribunal de origem, a despeito da oposição de Embargos Declaratórios. Incidência da Súmula 211/STJ.

10. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido.

(REsp 1142377/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/03/2010, DJe 28/02/2012)

PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - AMBIENTAL - MULTA - CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES COMUNS - OMISSÃO DE ÓRGÃO ESTADUAL - POTENCIALIDADE DE DANO AMBIENTAL A BEM DA UNIÃO - FISCALIZAÇÃO DO IBAMA - POSSIBILIDADE.

1. Havendo omissão do órgão estadual na fiscalização, mesmo que outorgante da licença ambiental, pode o IBAMA exercer o seu poder de polícia administrativa, pois não há confundir competência para licenciar com competência para fiscalizar.

2. A contrariedade à norma pode ser anterior ou superveniente à outorga da licença, portanto a aplicação da sanção não está necessariamente vinculada à esfera do ente federal que a outorgou.

3. O pacto federativo atribuiu competência aos quatro entes da federação para proteger o meio ambiente através da fiscalização.

4. A competência constitucional para fiscalizar é comum aos órgãos do meio ambiente das diversas esferas da federação, inclusive o art. 76 da Lei Federal n. 9.605/98 prevê a possibilidade de atuação concomitante dos integrantes do SISNAMA.

5. Atividade desenvolvida com risco de dano ambiental a bem da União pode ser fiscalizada pelo IBAMA, ainda que a competência para licenciar seja de outro ente federado.

Agravo regimental provido.

(AgRg no REsp 711.405/PR, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/04/2009, DJe 15/05/2009)

            Portanto, é inarredável a conclusão de pertencimento da FUNAI, enquanto órgão dotado do poder de polícia ambiental destinada à proteção, conservação e fiscalização em terras indígenas, no SISNAMA.

            E mais, essa participação da FUNAI no SISNAMA, atrai-lhe as prerrogativas constantes do §1º do art. 70 da Lei nº 9.605/98:

§ 1º São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha.

            Lembre-se que as infrações administrativas ambientais, a que a Lei nº 9.605/98 faz referência, são as constantes do Decreto nº 6.514/2008:

Art. 1º Este Capítulo dispõe sobre as condutas infracionais ao meio ambiente e suas respectivas sanções administrativas.

Art. 2º Considera-se infração administrativa ambiental, toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente, conforme o disposto na Seção III deste Capítulo.

            Nesse sentido, para a prestação do serviço público de policiamento ambiental, a FUNAI poderá valer-se dos instrumentos e procedimentos constantes do Decreto nº 6.514/2008:

Art. 3º As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções:

I - advertência;

II - multa simples;

III - multa diária;

IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora e demais produtos e subprodutos objeto da infração, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração; (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).

V - destruição ou inutilização do produto;

VI - suspensão de venda e fabricação do produto;

VII - embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas;

VIII - demolição de obra;

IX - suspensão parcial ou total das atividades; e

X - restritiva de direitos.

            Forçoso concluir que a FUNAI, em razão do seu poder de polícia ambiental, claramente previsto em sua lei de criação, é órgão integrante do SISNAMA, sendo-lhe garantido o acesso às mesmas prerrogativas e instrumentos disponíveis aos demais órgãos ambientais que compõem esse sistema, tais como aplicação de advertências, multas, apreensão, embargo de área, interdição de atividade, doação de bens e equipamentos, dentre outros.