O Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 10 de julho de 2001), em seu art. 8º, regulamentou o instituto da desapropriação, disposto no inciso III, § 4º, do art. 182 da Constituição Federal[1], da seguinte maneira:

Art. 8º. Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.

Essa espécie de desapropriação, decorrente do descumprimento da função social da propriedade urbana, é chamada pela doutrina de “desapropriação-sanção” ou “desapropriação urbana sancionatória”.

Nesse caso, a desapropriação é prevista como um instrumento de política urbana. Essa espécie de instituto traz dois aspectos importantes: primeiramente, diz respeito à restrição ao direito fundamental da propriedade por institutos antecedentes e, segundo, quanto à forma de pagamento.

No tocante ao direito de propriedade, é indispensável mencionar que este não se revela absoluto, podendo, como é o caso, ser limitado se o bem não se prestar ao cumprimento de sua função social. Quando se tratar da propriedade urbana, acarretará as medidas previstas no Estatuto, quais sejam, parcelamento e edificação compulsórios, IPTU progressivo e, por fim, a desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida publica.

Dentre os institutos supra, a desapropriação é certamente o mais drástico, visto traduzir-se a mesma na transferência compulsória de um bem do patrimônio particular para o patrimônio público municipal ou para outro particular, mediante reposição financeira em médio prazo e sem qualquer expectativa de ganho ou lucro.

A conceituação do instituto em muito se assemelha à desapropriação tradicional. No entanto, o traço distintivo gira em torno dos fins a que se destina e da forma de pagamento.

Com efeito, em matéria de direito urbanístico, a desapropriação tem por escopo a conformação da propriedade privada ao planejamento da cidade, ora porque determinado bem imóvel encontra-se em área integrante de projeto de urbanização, ora porque seu proprietário está remisso no cumprimento da função social que lhe é atribuída legalmente.

De fato, já é assente na disciplina da propriedade em geral, que esta não mais detém o caráter absoluto de outrora. Ao contrário, se lhe atribui hoje uma finalidade de produzir riquezas para o crescimento e o desenvolvimento da coletividade. Não é diferente com a propriedade urbana. Esta não pode ser utilizada ao bel-prazer do seu titular ou ser mantida inerte com objetivos egoísticos de mera especulação imobiliária. O imóvel urbano deve fazer parte de um projeto maior, adequar-se ao bem-estar, ao interesse da coletividade.

Assim é que a desapropriação para fins de reforma urbana torna-se instrumento imprescindível do administrador municipal para penalizar o proprietário negligente, atribuindo ao bem o seu aproveitamento adequado.

A finca social da propriedade urbana está vinculada ao conteúdo dessas políticas de planejamento e ordenação urbana, que são delimitadas e especificadas no denominado Plano Diretor Municipal.

A desapropriação, por ser medida extremamente invasiva, só poderá ser utilizada em casos previamente definidos pelo legislador municipal.

No dizer de Celso Antônio Bandeira de Mello:

À luz do Direito Positivo brasileiro, desapropriação se define como o procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos das dívidas públicas, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real ( MELLO, 2001, p. 711-712).

Após a desapropriação, o Município terá cinco anos para promover a adequação do bem desapropriado à sua verdadeira função social, podendo ser feita por etapas. Caso não seja cumprida tal exigência, o administrador incorrerá em improbidade administrativa, nos termos da Lei 8.429/92, podendo, ainda, haver retrocessão com o antigo dono no intuito de reaver sua propriedade.

No que diz respeito às críticas a essa modalidade de desapropriação, argumenta-se que é razoável facultar ao poder público meios e instrumentos adequados para atingir ao interesse coletivo.

Por si só, a desapropriação para fins urbanísticos é uma sanção àquele proprietário que tem seu imóvel gravado pelo IPTU progressivo. Contudo, o proprietário só será atingido pela ”desapropriação-sanção” depois de sofrer a cobrança por cinco anos seguidos do IPTU progressivo no tempo, sem que o proprietário utilize o imóvel, edifique ou parcele de forma adequada.

O procedimento da desapropriação se iniciará com a expedição do decreto expropriatório, declarando o interesse social da área, demonstrando o cumprimento dos precedentes examinados.

Isto porque, o decreto é ato imediato do chefe do Poder Executivo Municipal, diferentemente do IPTU, que é ato continuado, extensivo no tempo. Assim, uma vez deflagrada a desapropriação, não há que se falar em suspensão da mesma.

Para caracterizar as hipóteses que atrairão as sanções, a lei deverá fixar índices que indiquem o mínimo de aproveitamento descumprido, fixando condições e prazos para sua adequação. Deverá, ainda, o Poder Público demonstrar que notificou pessoalmente o proprietário, averbando a notificação no registro imobiliário. Continuadamente, deverá o Município impor o IPTU progressivo, majorando alíquota no prazo de cinco anos. Somente depois é que se procederá a “desapropriação-sanção”.

No que tange à indenização nesta espécie de desapropriação, pode-se dizer que esta desapropriação possuirá como pressuposto o ressarcimento do expropriado mediante o pagamento de indenização.

O ápice do instituto da desapropriação se consuma com a indenização, entendida esta como exigência que se impõe como forma de buscar o equilíbrio entre o interesse público e o privado; o particular perde a propriedade e, como compensação, recebe o valor correspondente ao dinheiro.

Consoante mandamento constitucional, deve a indenização ser justa, para que se evite enriquecimento ilícito de uma das partes. A desapropriação, segundo ensinamentos doutrinários:

(...) que cobre não só o valor real e atual dos bens expropriados, à data do pagamento, como, também, os danos emergentes e os lucros cessantes do proprietário, decorrentes do despojamento do seu patrimônio. Se o bem produzia renda, essa renda há de ser computada no preço, porque não será justa a indenização que deixe qualquer desfalque na economia do expropriado. Tudo que compunha seu patrimônio e integrava sua receita há de ser reposto em pecúnia no momento da indenização; se o não for, admite pedido posterior, por ação direta, para complementar-se a justa indenização. Á qual inclui, portanto, o valor do bem, suas rendas, danos emergentes e lucros cessantes, além dos juros compensatórios (12% ao ano) e moratórios (6% ao ano), despesas judiciais, honorários advocatícios e correção monetária ( MEIRELLES, 2002, p. 585).

Entretanto, quando ocorre “desapropriação-sanção”, a indenização estará sujeita a peculiaridades exatamente pelo caráter sancionatório ora mencionado.

Os instrumentos constitucionais de natureza coercitiva, em especial a desapropriação para fins urbanísticos, idealizados com vistas à efetivação da função social da propriedade urbana, representam papel essencial, singular, de suma importância, na difícil tarefa de adequar o perfil das cidades às necessidades básicas daqueles que nela vivem.

Tais instrumentos determinam e exigem do proprietário a utilização social de sua propriedade, a ponto de retirar-lhe o exercício de tal direito, pela desapropriação, caso este se comporte de forma recalcitrante.

Referências

BRASIL. Estatuto da Cidade (2001). Estatuto da cidade: Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da política urbana.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2003.

LEME, Paulo Affonso. Direito Ambiental brasileiro. 11. ed. São Paulo:Malheiros.2003.

MEDAUAR, Odete; Almeida, Fernando Dias Menezes de. Estatuto da Cidade, Lei 10.287/2001: comentários. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1996

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 13ª ed. São Paulo: Malheiros, 2001.

MENDES, Vicente de. A indenização na desapropriação. Belo Horizonte: Del Rey, 1993.

MORAES, José Diniz de, A Função social da propriedade e a Constituição Federal de 1988. 1ª ed. São Paul: Malheiros, 1999 .