RESUMO: A finalidade deste artigo é abordar as normas procedimentais sobre o processo de reclamação constitucional junto ao Supremo Tribunal Federal e ao Superior Tribunal de Justiça, procurando também tecer algumas considerações acerca de assuntos pertinentes, em especial quanto à fase decisória.

Palavras-chave: Reclamação constitucional. Procedimento.

1. Introdução

A reclamação constitucional (CF/88, art. 102, I, l, e art. 105, I, f,) “possui procedimento especialíssimo e expedito, [...], muitíssimo similar, por sinal, ao do mandado de segurança”[1].

Especificamente em relação ao Supremo Tribunal Federal e ao Superior Tribunal de Justiça, a Lei nº 8.038/90, que institui normas procedimentais para os processos nestas Cortes, trata da reclamação nos artigos 13 a 18. Já os Regimentos Internos do STF e do STJ, em linhas gerais, dispõem sobre o tema nos artigos 156 a 162 e nos artigos 187 a 192, respectivamente, embora outros dispositivos também guardem pertinência com o procedimento da reclamação, conforme será oportunamente apontado.

Assim, à luz da legislação mencionada, passa-se a discorrer sobre o procedimento da reclamação constitucional, buscando, tanto quanto possível, atribuir didática à análise.

2. Petição inicial e distribuição do processo

A petição inicial, em consonância tanto quanto possível com os requisitos do art. 282 do CPC[2], será direcionada ao presidente do tribunal competente, entendido este como aquele que proferiu a decisão supostamente desacatada ou que editou a súmula vinculante tida por desrespeitada ou, ainda, que teve sua competência hipoteticamente usurpada.[3] 

O reclamante deverá deduzir o pedido em face de um ato concreto, “não se admitindo a formulação de pedido genérico e preventivo que vise a obstar atuação judicial futura e incerta.”[4] Aliás, o Supremo já decidiu que "não cabe reclamação contra ato futuro indeterminado. A reclamação pressupõe a prática de ato específico para que possa ser conhecida."[5] Neste sentido:

É inepta a petição inicial de reclamação que não identifica com precisão quais seriam os atos contrários à autoridade do STF, nem que indique analiticamente como os atos reclamados poderiam violar a autoridade dos precedentes invocados. (Rcl 9.732-AgR, rel. min. Joaquim Barbosa, julgamento em 20-6-2012, Plenário, DJE de 8-3-2013.)

A petição inicial, ainda, deve vir acompanhada de prova documental do desacato ou da usurpação, situação na qual se vislumbra similitude com o procedimento do Mandado de Segurança, que exige a chamada prova pré-constituída.

Sobre este ponto, registre-se o seguinte precedente do Supremo Tribunal Federal:

“Inicial. Reclamação. Documentos. A inicial deve vir acompanhada de documento essencial, no que indispensável à compreensão da controvérsia.” (Rcl 15.316-AgR, rel. min. Marco Aurélio, julgamento em 25-2-2014, Primeira Turma,DJE de 27-3-2014.)

Realmente, “a admissão exclusiva da prova documental coaduna-se com a celeridade que deve ser dada ao instituto”, e nem poderia ser diferente, porque o desacato ou a usurpação de competência “deve advir da prática de um ato processual ou administrativo, o qual, para existir, necessariamente tem de estar documentado.”[6] No caso de omissão que possa ensejar o uso da reclamação, não se exige do reclamante demonstrar o que não existe; caberá então ao reclamado provar que praticou o ato devido ou justificar a sua conduta.[7]

Autuada, a demanda então será distribuída, se possível ao relator da causa principal.  Eis as disposições normativas pertinentes:

Lei nº 8.038/90

Art. 13. [...].

Parágrafo único - A reclamação, dirigida ao Presidente do Tribunal, instruída com prova documental, será autuada e distribuída ao relator da causa principal, sempre que possível.

RISTF:

Art. 156. [...].

Parágrafo único. A reclamação será instruída com prova documental.

RISTJ:

Art. 187. [...].

Parágrafo único. A reclamação, dirigida ao Presidente do Tribunal e instruída com prova documental, será autuada e distribuída ao relator da causa principal, sempre que possível.[8]

No que tange ao STF, importa esclarecer que ao Plenário compete “a reclamação que vise a preservar a competência do Tribunal, quando se cuidar de competência originária do próprio Plenário, ou a garantir a autoridade de suas decisões plenárias” (RISTF, art. 6º, I, g). Às Turmas compete o julgamento dos demais casos (RISTF, art. 9º, I, c).

Há, ainda, disposições específicas no RISTF sobre a distribuição da reclamação no art. 70 e respectivos parágrafos, sendo oportuno destacar que será objeto de livre distribuição aquela que tenha como causa de pedir o descumprimento de súmula vinculante ou de decisão dotada de efeitos erga omnes, o que já foi inclusive corroborado pelo Plenário:

"Tendo como objeto o desrespeito a entendimento do STF firmado em sede de controle concentrado de constitucionalidade, portanto dotado de eficácia erga omnes, a reclamação constitucional é submetida a livre distribuição, nos termos do § 1º do art. 70 do RISTF." (Rcl 6.360-AgR, rel. min. Dias Toffoli, julgamento em 6-2-2013, Plenário, DJE de 6-3-2013.)

Quanto ao STJ, compete à Corte Especial processar e julgar as reclamações para a preservação de sua competência e garantia de suas decisões (RISTJ, art. 11, X). Já às Seções incumbe processar e julgar as reclamações para a preservação de suas competências e garantia da autoridade de suas decisões, assim como das Turmas (RISTJ, art. 12, III).

3. Despacho inicial

Distribuída a ação reclamatória, caberá ao relator mandar emendar ou, se for o caso, indeferir a petição inicial.

 Recebendo-a, o tribunal procederá ao despacho requisitando informações da autoridade a quem for imputada a prática do ato impugnado, conferindo-lhe o prazo de 10 (dez) dias para tanto.[9]

Há previsão do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal de um prazo de 5 (cinco) dias. Contudo, tal regra não pode prevalecer ante o disposto na Lei nº 8.038/90, o que é reconhecido pela própria Corte, em nota ao seu Regimento Interno.[10]

São esses os preceitos normativos:

Lei nº 8.038/90:

Art. 14 - Ao despachar a reclamação, o relator:

I - requisitará informações da autoridade a quem for imputada a prática do ato impugnado, que as prestará no prazo de dez dias;

RISTF:

Art. 157. O Relator requisitará informações da autoridade, a quem for imputada a prática do ato impugnado, que as prestará no prazo de cinco dias.

RISTJ:

Art. 188. Ao despachar a reclamação, o relator:

I - requisitará informações da autoridade a quem for imputada a prática do ato impugnado, a qual as prestará no prazo de dez dias;

4. Decisão liminar

No despacho da inicial, a fim de evitar dano irreparável, poderá o relator proferir decisão liminar, consistente na suspensão do processo ou do ato impugnado, ou na remessa dos autos ao tribunal:

Lei nº 8.038/90:

Art. 14. [...].

II - ordenará, se necessário, para evitar dano irreparável, a suspensão do processo ou do ato impugnado.

RISTF:

Art. 158. O Relator poderá determinar a suspensão do curso do processo em que se tenha verificado o ato reclamado, ou a remessa dos respectivos autos ao Tribunal.

RISTJ:

Art. 188. Ao despachar a reclamação, o relator:

[...].

II - ordenará, se necessário, para evitar dano irreparável a suspensão do processo ou do ato impugnado.

Em precedente relativamente recente, o Supremo Tribunal Federal decidiu:

O implemento de medida acauteladora em reclamação pressupõe a relevância do pedido e o risco de manter-se com plena eficácia o ato atacado. (Rcl 5.540-MC-AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 1º-12-2011, Plenário, DJE de 15-2-2012.)

Segundo Morato, “o órgão julgador da reclamação não está limitado apenas ao que prescreve a lei, isto é, somente a suspender o processo ou o ato impugnado – que são hipóteses exemplificativas e não taxativas”. Para ele, é “certo que pode, também, lançar mão de outra medida liminar que seja pertinente para evitar o dano irreparável ou difícil reparação, bem como para garantir a prestação da tutela jurisdicional de modo justo e eficaz”.[11] Por outro lado, o Supremo Tribunal Federal entendeu que "a ação constitucional da reclamação não admite pedido de caráter preventivo." (Rcl 4.058-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 17-2-2010, Plenário, DJE de 9-4-2010.)

Quanto à natureza do provimento de urgência, se cautelar ou antecipatório da tutela final, não há razão para ingressar na polêmica, até porque a lei não restringe o cabimento de nenhuma destas medidas específicas, sendo que ambas podem ser úteis no caso concreto. O problema aí é verificar a ocorrência, no caso, dos requisitos próprios de cada uma destas tutelas de urgência, o que na prática pode ser suplantado pelo relator, a fim de garantir o direito à tutela adequada, efetiva e tempestiva. Contudo, releva observar que a Lei nº 8.030/90 faculta ao relator a concessão de ofício da tutela de urgência, situação afeiçoada à medida cautelar, no que parece que a concessão de tutela antecipada somente poderia ocorrer a partir de requerimento do reclamante.

5. Informações da autoridade

As informações da autoridade, que serão prestadas no prazo de 10 (dez) dias, conforme relatado, “têm natureza de defesa, e a sua requisição tem natureza de citação, assim como no mandado de segurança”.[12]

Também como sucede no mandado de segurança, “a ausência de informação no prazo legal não acarreta a revelia e a confissão ficta quanto à matéria de fato”,[13] tendo em vista tratar-se de direito público e, portanto, indisponível.

6. Vista ao Ministério Público

Decorrido o prazo para a autoridade prestar informações, dar-se-á vista ao representante do Ministério Público em exercício perante o tribunal competente, concedendo-lhe prazo de 5 (cinco) dias. Isso se o Parquet não for o autor da reclamatória, caso em que dispensada a sua atuação como custos legis.

Sobre este tópico, confiram-se os seguintes artigos da Lei nº 8.038/90 e dos Regimentos Internos do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça:

Lei nº 8.038/90:

Art. 16 - O Ministério Público, nas reclamações que não houver formulado, terá vista do processo, por cinco dias, após o decurso do prazo para informações.

RISTF:

Art. 160. Decorrido o prazo para informações, dar-se-á vista ao Procurador-Geral, quando a reclamação não tenha sido por ele formulada.

RISTJ:

Art. 190. O Ministério Público, nas reclamações que não houver formulado, terá vista do processo, por cinco dias, após o decurso do prazo para informações.

7. Impugnação por qualquer interessado

O contraditório é exercido em seguida, quando qualquer interessado poderá apresentar impugnação ao pedido do reclamante.

A redação das disposições normativas é idêntica:

Lei nº 8.038/90:

Art. 15 - Qualquer interessado poderá impugnar o pedido do reclamante.

RISTF:

Art. 159. Qualquer interessado poderá impugnar o pedido do reclamante.

RISTJ:

Art. 189. Qualquer interessado poderá impugnar o pedido do reclamante.

8. Julgamento da reclamação

Neste momento, o tribunal se volta para apreciar o ato reputado usurpador da competência ou exorbitante do seu julgado ou súmula vinculante.

Observe-se que a similitude com o rito do Mandado de Segurança reside também no fato de inexistir instrução probatória, já que a prova é pré-constituída, com o que se encaminha o feito diretamente à fase decisória. “Não existe, pois, fase especificamente instrutória, nem se admite qualquer outra prova que não aquela que, pré-constituída, acompanhe a inicial (ou as informações e a impugnação), em forma documental”.[14]

A decisão proferida deverá observar a dúplice função da reclamação constitucional: se a reclamação for proposta para garantir a autoridade de suas decisões, “o tribunal cassará a decisão exorbitante de seu julgado ou determinará medida adequada à observância de sua jurisdição”;[15] se for ajuizada visando à preservação da competência, “o tribunal determinará medida adequada à referida preservação, avocando o conhecimento do processo em que se verifique a usurpação [...] ou ordenando que lhe sejam remetidos os autos do recurso para ele interposto”.[16]

Cumpre sublinhar que, quando acolhe a reclamação, o tribunal “condena o ato à ineficácia total, sem reformá-lo e mesmo sem anulá-lo [...]”. Significa que a procedência da reclamação “[...] importa negação do poder do órgão inferior para realizá-lo”[17], ou porque a competência é de um tribunal de nível superior ao do órgão prolator, ou porque a matéria já fora superiormente decidida pelo tribunal competente, ou porque fora editada súmula vinculante sobre a matéria.[18] 

Enfim, acolhendo a tese de desacato, o Poder Judiciário vai cassar a decisão exorbitante de seu julgado ou vai determinar medida adequada à observância de sua jurisdição. Por outro lado, acolhendo a alegação de usurpação de competência, avocará o conhecimento do processo, ordenando que lhe sejam remetidos, com urgência, os autos do processo em que se verificou o desvio de função.

Segundo Ada Pellegrini Grinover[19], disso decorre

[...] uma importante conclusão, em termos de eficácia da decisão final da reclamação: na primeira hipótese (preservação da competência), o acolhimento tem inquestionavelmente eficácia ex nunc, porquanto seu efeito é limitado a determinar a avocação ou a remessa do processo em que se verificou a usurpação da competência. Mas, na reclamação voltada a garantir a autoridade das decisões, a cassação da decisão exorbitante poderá ter eficácia ex nunc ou ex tunc, dependendo das circunstâncias do caso concreto: tanto assim que o Regimento Interno alude não só à cassação, mas também à determinação da medida adequada à observância da jurisdição do tribunal (art. 161, III).

Nesse sentido, a redação dos preceitos legais e regimentais:

Lei nº 8.038/90:

Art. 17 - Julgando procedente a reclamação, o Tribunal cassará a decisão exorbitante de seu julgado ou determinará medida adequada à preservação de sua competência.

RISTF:

Art. 161. Julgando procedente a reclamação, o Plenário ou a Turma poderá:

I – avocar o conhecimento do processo em que se verifique usurpação de sua competência;

II – ordenar que lhe sejam remetidos, com urgência, os autos do recurso para ele interposto;

III – cassar decisão exorbitante de seu julgado, ou determinar medida adequada à observância de sua jurisdição.

RISTJ:

Art. 191. Julgando procedente a reclamação, o Tribunal cassará a decisão exorbitante de seu julgado ou determinará medida adequada à preservação de sua competência.

Evidentemente, o acórdão da reclamação por desacato “não reexaminará a matéria já decidida no julgado desacatado”[20], até porque essa não é a sua finalidade. Na reclamação, o órgão jurisdicional limita-se a reconhecer o descumprimento alegado, cassar a decisão exorbitante, bem como tomar as providências para repelir a ocorrência de tal contrariedade ou, ainda,  determinar medidas para garantir a sua obediência.

A respeito do tema, cumpre citar o seguinte precedente o Supremo Tribunal Federal:

"A reclamação visa preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões, motivo pelo qual a decisão proferida em reclamação não substitui a decisão recorrida como nos recursos, mas apenas cassa o ato atacado. A reclamação tem natureza de remédio processual correcional, de função corregedora." (Rcl 872-AgR, Rel. p/ o ac. Min. Nelson Jobim, julgamento em 9-9-2004, Plenário, DJ de 20-5-2005.) (grifou-se)

Todavia, importa esclarecer que nem sempre “basta suprimir os efeitos do desacato ou da usurpação, sendo necessário impor o cumprimento da decisão superior, da súmula vinculante, ou da norma de competência eventualmente desrespeitada”.[21] Assim, para alcançar o desiderato, a decisão da reclamação “pode, sim, [...], conter atividade jurisdicional positiva, e não simplesmente negativa, de cassar decisão ou de negar poder”.[22] Ela tem, portanto, eficácia mandamental, conforme explicitado por Pontes de Miranda,[23] sem olvidar a natureza declaratória sempre presente nos processos de conhecimento.

A eficácia mandamental da reclamação significa que a decisão de procedência incita uma ordem (mandado), elidindo “a necessidade ou mesmo a possibilidade de ulterior processo de execução forçada”.[24] Isso porque ela “pode, até mesmo, justamente mandar que se execute forçadamente decisão anterior que, por desacatada, não se esteja querendo executar”.[25]

Já no caso de ser julgado improcedente o pedido, a eficácia será declaratória negativa, “uma vez que se limita a declarar a inexistência de afronta à competência do tribunal ou à eficácia de sua decisão”.[26]

Aspecto importante também é o fato de o Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal prever a possibilidade de o Relator “julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada no Tribunal” (parágrafo único do art. 161). Trata-se de dispositivo normativo acrescido pela Emenda Regimental n. 13, de 25 de março de 2004, visando conferir mais celeridade à reclamação constitucional.

Por fim, o Presidente do Tribunal ou da Turma determinará o imediato cumprimento da decisão, lavrando-se o acórdão posteriormente (Lei nº 8.038/90, art. 18; RISTF, art. 162; RISTJ, art. 192).

Resta claro, diante da exposição do seu procedimento, que a reclamação constitucional apresenta-se como uma ação célere, adequada, ipso facto, à sua finalidade de, em última análise, assegurar o “império da ordem jurídico-constitucional”.[27]

Por fim, importante registrar o entendimento do Supremo Tribunal Federal de que não são devidos honorários advocatícios em ações de natureza constitucional, exceto quando comprovada má-fé:

Está consagrada em nosso sistema normativo a orientação no sentido de que, salvo em caso de comprovada má-fé, não é cabível a condenação em honorários em ações de natureza constitucional, que visam tutelar relevantes interesses sociais. Com mais razão esse entendimento se aplica à reclamação, que é ação de natureza constitucional destinada a preservar a competência do próprio STF e para garantia da autoridade de suas decisões. (Rcl 16.418-AgR-ED, rel. min. Teori Zavascki, julgamento em 28-5-2014, Plenário, DJE de 18-6-2014.)

9. Recursos

No Supremo Tribunal Federal, da decisão que julga a reclamação cabem Embargos de Declaração (CPC, art. 535). O art. 317 do RISTF, com respaldo no art. 39 da Lei nº 8.038/90, prevê o cabimento de Agravo Regimental da decisão do Relator, no prazo de cinco dias, submetendo a questão ao órgão colegiado competente. 

Já no Superior Tribunal de Justiça, além dos Embargos Declaratórios e do Agravo Regimental, este previsto nos arts. 258 e 259 do seu Regimento Interno, é facultado ao vencido a interposição de Recurso Extraordinário para o Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, III, da Constituição Federal.

Os demais recursos previstos no ordenamento jurídico brasileiro não encontram na reclamação hipótese de cabimento, havendo, com relação aos Embargos Infringentes, a Súmula 368 do Supremo Tribunal Federal. “Aliás, no art. 333 do RISTF especificam-se as decisões não unânimes, do Plenário, que ensejam tais embargos, não se encontrando ali arrolada a reclamação”.[28] Cabe lembrar, entretanto, que tal súmula foi editada (Sessão Plenária de 13.12.1963) quando não vigorava o CPC/73 e evidentemente não havia sido alterada a redação do seu art. 530, diante da qual não se pode conceber o manejo dos Embargos Infringentes no processo reclamatório.

Por derradeiro, lembre-se que, sendo a reclamação julgada pelo Plenário, são manifestamente incabíveis os Embargos de Divergência, diante do art. 330 do RISTF.[29]

10. Considerações finais

O procedimento da reclamação constitucional em muito se assemelha ao previsto em relação ao mandado de segurança, a exemplo da exigência legal de prova pré-constituída e da previsão de requisição de informações à autoridade reclamada. É possível e recomendável a deflagração de medida liminar, de natureza antecipatória ou cautelar. Haverá sempre a participação do Ministério Público quando não for autor da reclamação, sendo garantido o contraditório, inclusive por qualquer interessado, que poderá apresentar impugnação ao pedido do reclamante.

Acolhendo a tese de desacato, o órgão jurisdicional limita-se a reconhecer o descumprimento alegado, cassar a decisão exorbitante, tomar as providências para repelir a ocorrência de tal contrariedade ou determinar medidas para garantir a sua obediência. Por outro lado, acolhendo a alegação de usurpação de competência, o Poder Judiciário avocará o conhecimento do processo, ordenando que lhe sejam remetidos, com urgência, os autos do processo em que se verificou o desvio de função.

São poucos os recursos admitidos no processo de reclamação constitucional. No STF, os recursos cabíveis são basicamente os embargos de declaração e o agravo regimental contra decisão do relator, ao passo que no STJ, além desses meios de impugnação, afigura-se viável o Recurso Extraordinário para o Pretório Excelso.