A criação da Procuradoria-Geral Federal – PGF foi levada a efeito por meio da Lei 10.480, de 2 de julho de 2002. A partir de então, reuniu-se em um só órgão, dotado de autonomia administrativa e financeira, a competência de representar judicial e extrajudicialmente as autarquias e fundações públicas federais, bem como as respectivas atividades de consultoria e assessoramento jurídicos.

Em consequência desse processo, foram integradas à PGF as Procuradorias, Departamentos Jurídicos, Consultorias Jurídicas ou Assessorias Jurídicas das autarquias e fundações federais.

Ocorre que, passados mais de dez anos, ainda se tem notícia da insurgência de alguns – na maioria das vezes dirigentes de entidades da administração indireta – insatisfeitos com este processo de reestruturação pelo qual passou a Advocacia Pública Federal.

É o caso, por exemplo, da notícia[1] veiculada no portal do Conselho Federal da OAB, na data de 4 de julho de 2012, de que o presidente da Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior –Andifes teria solicitado, em audiência com o então presidente nacional da OAB, a propositura de ação direta de inconstitucionalidade contra a aludida Lei 10.480.

Ainda que os termos noticiados não permitam a cognição do conteúdo da formalização do pleito, o seguinte fragmento dá o tom da linha adotada:

 “Segundo o entendimento da Andifes, a referida lei afronta a autonomia das universidades, uma vez que condiciona o juízo de relevância e oportunidade quanto ao ajuizamento de ações ao procurador-federal – estes subordinados à Procuradoria-Geral Federal. ‘As universidades têm autonomia constitucional mas não conseguem ser bem representadas na Justiça. Isso porque, se o reitor deseja entrar com uma ação mas o procurador achar que o tema não é relevante, a ação não é ajuizada’ (...).

Na avaliação do presidente da Andifes, a realidade atual deixa à margem os pleitos das universidades e tem gerado conflitos entre reitores e procuradores federais.”

Em suma, para uma parcela de dirigentes autárquicos ou reitores, a criação da PGF teria ferido a autonomia de tais entidades.

Tal raciocínio, como será visto a seguir, não procede.

A Constituição Federal de 1988 trouxe em seu art. 131 a previsão de que a Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, ainda, as atividades de consultoria e assessoramento do Poder Executivo.

Considerando a ausência em qualquer de seus demais artigos da atribuição de tal múnus a outra instituição, aliada à referência ao Poder Executivo somente no que se refere às atividades de consultoria e assessoramento, é dedutível que a representação judicial e extrajudicial exercida pela AGU engloba também os Poderes Judiciário e Legislativo. Ou seja, a União, compreendida como a Administração Federal Direta, seria representada diretamente pela AGU, ao passo que a Administração Federal Indireta, pelo que se chamou de órgãos vinculados.

Mas essa lógica interpretativa extraída do art. 131 demonstrada até aqui, a despeito de ser suficiente, é o caminhos mais longo para que se possa constatar esta realidade, uma vez que o art. 29 do ADCT fornece tal percepção de modo analítico: “Enquanto não aprovadas as leis complementares relativas ao Ministério Público e à Advocacia-Geral da União, o Ministério Público Federal, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, as Consultorias Jurídicas dos Ministérios, as Procuradorias e Departamentos Jurídicos de autarquias federais com representação própria e os membros das Procuradorias das Universidades fundacionais públicas continuarão a exercer suas atividades na área das respectivas atribuições.

Maria Jovita Wolney Valente, ao desenvolver um trabalho sobre a evolução histórica da Procuradoria-Geral Federal analisa com propriedade o conteúdo do citado art. 29 do ADCT:

“Com a promulgação da Constituição da República em 5 de outubro de 1988, o conglomerado das carreiras jurídicas do Serviço Jurídico da União e de órgãos da Advocacia Consultiva da União (exceto os órgãos jurídicos das empresas públicas, sociedades de economia mista, e demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pela União), foi abrigado pela Advocacia-Geral da União, à qual foi confiada a representação, judicial e extrajudicial, da União podendo exercê-las diretamente ou através de órgão vinculado, e as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo, conforme se vê no Título IV (Organização dos Poderes), Capítulo IV (Funções Essenciais à Justiça), Seção II (Advocacia Pública), na qual se inclui a ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO (art. 131) e os órgãos que lhe sejam vinculados.

No tocante à Advocacia pública, o art. 29 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1988 não deixou dúvidas sobre os órgãos que deveriam integrá-la, quais sejam: a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, as Consultorias Jurídicas dos Ministérios, as Procuradorias e Departamentos Jurídicos de autarquias fe-derais com representação própria e os membros das Procuradorias das Universidades fundacionais públicas.

(...)

Tanto não havia dúvida de que as Procuradorias e os Departamentos Jurídicos das autarquias e fundações da União compõem AGU, que o legislador complementar, na Lei Orgânica da novel Instituição (Lei Complementar nº 73, de 1993), disse que “as Procuradorias e Departamentos Jurídicos das autarquias e fundações públicas [federais] são órgãos vinculados à Advocacia-Geral da União” (art. 2º, § 3º); que ao Advogado-Geral da União caberia “exercer orientação normativa e supervisão técnica quanto aos órgãos jurídicos das entidades a que alude o Capítulo IX do Título II desta Lei Complementar [autarquias e fundações da União]” (art. 4º,XIII); além de dedicar a esses Órgãos Vinculados o Capítulo IX do Título II (arts. 17 e 18).”[2](grifado)

Na verdade, os responsáveis pela representação de inconstitucionalidade perante a OAB de que se está a tratar, não são os primeiros a terem dificuldades na compreensão da matéria. Ainda na citada obra Procuradoria-Geral Federal – Histórico e Evolução, Maria Jovita Wolney Valente já chamava a atenção para equívocos de tal ordem[3]:

“Antes da Lei Complementar nº 73, de 1993, aos dirigentes das autarquias e fundações da União cabia representá-las, judicial e extrajudicialmente, tanto que os Procuradores dessas entidades as representavam em juízo mediante mandato outorgado pelos respectivos dirigentes, que poderiam até limitar os poderes outorgados. A partir da vigência da Lei Orgânica da AGU essa competência passou para os órgãos jurídicos daquelas entidades, mas quase ninguém se deu conta da radical mudança ocorrida e os dirigentes continuaram a outorgar poderes via procurações para o exercício de competência que não mais lhes pertencia. Nem o Judiciário percebeu a mudança e continuou a exigir a exibição de mandato para que os Procuradores das autarquias e fundações as representassem em juízo. O legislador ordinário, em 1997, chegou ao ponto de inserir na Lei nº 9.469 disposição dispensando a apresentação de mandato por parte dos Procuradores e Advogados de autarquias e fundações titulares de cargos efetivos. Ninguém se deu conta que os dirigentes das autarquias e fundações não tinham mais poderes para outorgar aos Procuradores. Em meio a esses desencontros, surge o cuidadoso estudo da competente Mirtô Fraga, então Consultora da União, lançando luz sobre a mudança da representação judicial das autarquias e fundações trazida pela Lei Complementar nº 73, de 1993, e apontando a distinção entre o mandato institucional e o convencional.”

O fato é que, desde a promulgação da Constituição Federal de 88, as Procuradorias e Departamentos Jurídicos de autarquias e fundações públicas já faziam parte da Advocacia-Geral da União, na qualidade de órgãos vinculados.

Não foi, portanto, a Lei 10.480 a responsável por retirar dos dirigentes de autarquias e fundações públicas a função de representá-las em juízo, visto que tal situação já estava consolidada anteriormente.

Nem se alegue, por outro lado, que o fato de haver subordinação da PGF para com o Advogado-Geral da União lhe retiraria esse caráter de órgão vinculado.

A esse respeito, vale lançar mão do bem fundamentado voto proferido pelo Relator do Mandado de Segurança 10.272, em julgamento unânime proferido pela Terceira Seção do Superior Tribunal de Justiça, no qual são devidamente identificadas as peculiaridades da PGF que impedem sua submissão a classificações estanques:

 “Registre-se que a Procuradoria-Geral Federal não se circunscreve apenas dentro dos critérios adotados pela doutrina, para defini-la como entidade da Administração Indireta. Ela possui, outrossim, diversas características que exorbitam dessa definição, não sendo absoluta a conclusão de que a relação entre os referidos órgãos seria de mera supervisão ministerial.

A principal característica, que retira da Procuradoria-Geral Federal a natureza de Administração Indireta, é a ausência de personalidade jurídica própria, figurando no mundo jurídico como ‘órgão administrativo’, vinculado pela lei à Advocacia-Geral da União. Não está claro, todavia, o alcance em que o legislador empregou o termo ‘vinculação’, uma vez que a Constituição não distinguiu a Administração direta da indireta, quanto à defesa do patrimônio público federal, apenas admitiu que a Advocacia-Geral da União pudesse fazer a representação judicial e extrajudicial, através de órgãos a ela vinculados.

A ‘supervisão ministerial’ pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas, uma exercendo controle sobre a outra, materializando a idéia de descentralização administrativa. A hierarquia, por outro lado, é inerente a uma mesma pessoa jurídica, relacionando-se à idéia de desconcentração.

Com efeito, não há como negar a subordinação administrativa da Procuradoria-Geral

Federal, órgão sem personalidade jurídica, dado que é o Advogado-Geral da União que

disciplina, promove e homologa os concursos públicos, de provas e títulos, de ingresso na Carreira de Procurador Federal, e distribui os cargos dentro das três categorias da Carreira.

Cito, para corroborar, a título exemplificativo, o artigo 12 da Lei 10.480/02:

(...):

Destaco, ainda, o poder normativo exercido pelo Advogado-Geral da União sobre as atribuições dos titulares da Procuradoria-Geral Federal, bem como sobre a competência, a estrutura e o funcionamento do órgão, previsto em lei:

(...)

A natureza jurídica da Procuradoria-Geral Federal refoge à técnica clássica de organização da Administração Pública, não podendo ser definida, teoricamente, em todos os seus aspectos, nem como entidade na administração indireta, nem como órgão da administração direta.

Diversas entidades, também, contribuem para fomentar a diversidade doutrinária e jurisprudencial acerca do tema, como por exemplo a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos ou a própria Ordem dos Advogados do Brasil, que não têm suas naturezas jurídicas definidas dentro de padrões científicos da doutrina.” (MS 10.272, Ministro VASCO DELLA GIUSTINA (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TJ/RS), Terceira Seção, DJe 22/03/2012)

Com efeito, o fato de haver subordinação administrativa da PGF para com o Advogado-Geral da União não lhe retira a condição de órgão vinculado à Advocacia-Geral da União, uma vez que tais características não são necessariamente excludentes entre si.

Mesmo porque não se pode conceber que o art. 131, § 1º, da Constituição se refira ao Advogado-Geral da União como “chefe” da Advocacia-Geral da União – e neste ponto, não se vislumbra qualquer razão lógica para excluir-lhes (os órgãos vinculados) do alcance de tal previsão – sem que se pressuponha algum tipo de hierarquia.

Ademais é na própria Lei Complementar 73/93 que se encontram as previsões de orientação normativa e supervisão técnica exercidas pelo Advogado-Geral da União, embora toda insurgência alusiva ao tema direcione-se exclusivamente à Lei 10.480.

Diz seu art. 4º, inciso X, por exemplo, ser atribuição do Advogado-Geral fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos normativos, a ser uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da Administração Federal – mesmo a Indireta, ainda que isso não agrade a certos gestores.

O inciso XI desse mesmo artigo lhe atribui a tarefa de unificar a jurisprudência administrativa, garantir a correta aplicação das leis, prevenir e dirimir as controvérsias entre os órgãos jurídicos da Administração Federal – incluída a Indireta.

O inciso XIII, por sua vez, é clarividente: exercer orientação normativa e supervisão técnica quanto aos órgãos jurídicos das entidades a que alude o Capítulo IX do Título II desta Lei Complementar. Como se sabe, trata-se justamente dos órgãos jurídicos das autarquias e fundações públicas (arts. 17 e 18).

Não se pode deixar de citar, ainda, o disposto em seu art. 43, segundo o qual “a Súmula da Advocacia-Geral da União tem caráter obrigatório quanto a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 desta lei complementar”.

Em suma, nem mesmo as Procuradorias e Departamentos Jurídicos de autarquias federais e as Procuradorias das Universidades fundacionais públicas gozavam do grau de autonomia que imaginavam alguns de seus dirigentes. E já na promulgação da Constituição de 1988 ostentavam a condição de órgãos vinculados à Advocacia-Geral da União. O mesmo ocorre atualmente com a PGF.

Esta constatação de que os verdadeiros motivos causadores do inconformismo em análise precedem a criação da PGF, por si só, rechaça qualquer tentativa de atribuir eventual perda de autonomia de autarquias e fundações à existência deste já não tão novo órgão. De todo modo, não custa afastar qualquer ilação voltada a atribuir suposta afronta à autonomia de autarquias e fundações públicas federais, incluídas as universidades, à regular atuação de tais membros da Advocacia-Geral da União.

Afinal é indubitável que os Procuradores Federais não poderem sobrepor sua análise jurídica a compreensões técnicas próprias dos servidores de quaisquer das entidades da Administração Indireta.

De igual modo, não lhes é dado retirar do gestor o seu poder de decisão, caso este não concorde com a recomendação jurídica exarada.

Especificamente no que concerne à representação judicial, é preciso ter em mente que compete também à Advocacia-Geral da União representar os Poderes Legislativo e Judiciário. A aplicação, portanto, do raciocínio de que “as universidades têm autonomia constitucional mas não conseguem ser bem representadas na Justiça” [4], tal qual veiculado na notícia acima colacionada, levaria à absurda conclusão de que tais poderes também padeceriam de intromissão em sua independência.

Nesse sentido, adverte o atual Procurador-Geral Federal, Marcelo de Siqueira Freitas:

“A Constituição de 1988 trouxe incontáveis avanços destinados ao aperfeiçoamento democrático e institucional do país. Dentre estes, pode-se citar o posicionamento da Advocacia Pública como Função Essencial à Justiça, e não como um órgão do Poder Executivo ou a este subordinado. Considerando que compete à Advocacia Pública o controle da legalidade dos atos da Administração e a sua defesa em juízo, surge como premissa para o desempenho adequado dessas atividades a independência técnica de seus profissionais, uma prerrogativa de todos os advogados. Essa opção ainda permitiu que o legislador constituinte confiasse à Advocacia-Geral da União a representação judicial não somente do Poder Executivo, mas também dos Poderes Legislativo e Judiciário, o que não conflita com o princípio constitucional da independência e harmonia entre os Poderes, pois, por determinação constitucional, a AGU não integra aquele Poder.

A despeito da clareza da Constituição, causa estranhamento que alguns partam de premissa contrária, e inconstitucional, para defender que a atuação da AGU ou da Procuradoria-Geral Federal — órgão vinculado à AGU e ao qual compete a representação judicial e extrajudicial das autarquias e fundações públicas federais — possa ferir alguma autonomia legal ou independência técnica dessas entidades. Esse argumento não subsiste, repita-se, se a própria Constituição afirma que as atividades da AGU em prol dos Poderes Legislativo e Judiciário não violam o princípio constitucional, e reconhecidamente maior, da separação dos Poderes. Em verdade, os defensores desse argumento mal escondem que o que pretendem não é proteger o trabalho técnico do advogado público de interferências “indevidas”, mas apenas que essa interferência não seja exercida, como alegam suposta e levianamente, pelo governo, somente para que o próprio dirigente de alguma entidade que não se contente em considerá-la autônoma ou independente, mas verdadeiramente soberana, possa fazê-lo.”[5] 

Na mesma linha são os sólidos fundamentos lançados por Gustavo Binenbojm, voltados a negar indigitada vulneração da expertise técnica de Agências Reguladoras, plenamente aplicáveis à espécie:

“A vinculação das Procuradorias Federais junto às agências à AGU é corolário lógico do funcionamento do sistema jurídico federal. Não é desejável que entendimentos jurídicos divergentes possam subsistir, ainda quando resultem da atuação legítima das agências, devendo submeter-se a alguma espécie de uniformização na esfera administrativa. Tal é um imperativo de segurança jurídica, que deve ser alcançado por um esforço de convivência harmônica dos entes reguladores com a AGU. Em termos estritamente normativos, todavia, existe robusto supedâneo constitucional e legal para que a AGU estabeleça, em termos vinculantes, os parâmetros jurídicos que balizarão a atuação das agências.

A centralização da representação judicial das agências perante os Tribunais Superiores é um mero desdobramento das premissas assentadas acima. Trata-se de medida voltada à racionalização do trabalho de defesa dos entes reguladores perante o Poder Judiciário, buscando maior consistência nas teses jurídicas e melhores resultados práticos. O argumento da ausência de conhecimentos específicos dos Procuradores Federais que atuarão perante os Tribunais Superiores, em relação a cada uma das agências, pode ser relativizado pela inteiração com os colegas que atuam nas instâncias inferiores, bem como pela prévia uniformização de entendimentos jurídicos no âmbito da consultoria.

Em síntese, a atuação da AGU, quando no desempenho legítimo de suas funções institucionais, não é juridicamente censurável, tendo como fundamento um apelo genérico à autonomia das agências reguladoras. Por evidente, a autonomia conferida às agências pela lei não é violada quando submetida a formas de controle também previstas em lei ou na própria Constituição. Este é, precisamente, o caso do controle jurídico exercido pela AGU”.[6] (grifado)

Não há que se cogitar, portanto, de qualquer interferência da atuação consultiva ou judicial de advogados públicos federais no regular exercício da gestão administrativa das entidades da administração indireta tampouco em suas decisões de cunho finalístico.

CONCLUSÃO

Como visto não se sustentam as alegações de inconstitucionalidade atribuídas à criação da Procuradoria-Geral Federal pela Lei 10.480, de 2 de julho de 2002.

A representação judicial e extrajudicial dos órgãos da Administração Federal Indireta, assim como sua consultoria e assessoramento jurídico, está a cargo da AGU desde a promulgação da CF/88, de modo que, independentemente da criação da PGF, todas as Procuradorias autárquicas e fundacionais já ostentavam a condição de órgãos vinculados a esta instituição.

Os membros dessas Procuradorias já eram subordinados técnica e juridicamente ao Advogado-Geral da União, respeitando-se, na condição de advogados, a garantia de exercer suas atribuições com liberdade, dentro dos limites legalmente estabelecidos, independentemente de sua unidade de exercício.

De qualquer forma, mesmo para os que somente se deram conta de tal situação após a criação da PGF, é certo que a atuação de seus membros não interfere na gestão das entidades assessoradas, que permanecem munidos de seu poder decisório, segundo o livre convencimento dos respectivos dirigentes.

Este cenário também não causou prejuízo algum à sua representação judicial, mas, ao contrário, tornou-lhe mais eficiente e racional.

REFERÊNCIAS

BINENBOJM, Gustavo. Autonomias Equilibradas: Vínculo entre reguladoras e AGU é fundamental. Revista Consultor Jurídico, 21 jul. 2009. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2009-jul-21/vinculo-entre-reguladoras-agu-fundamental-sistema-juridico>. Acesso em: 24 nov. 2014.

FREITAS, Marcelo de Siqueira. Defesa do CADE: Procuradores das autarquias respondem à AGU. Revista Consultor Jurídico, 4 ago. 2009. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2009-ago-04/procuradores-autarquias-tambem-responder-agu>. Acesso em: 24 nov. 2014.

VALENTE, Maria Jovita Wolney. Procuradoria-Geral Federal – Histórico e Evolução. Disponível em: <http://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/245005>. Acesso em: 24 nov. 2014.