RESUMO: Breves apontamentos sobre o pagamento de gratificações de desempenho de forma proporcional ao tempo de serviço dos servidores públicos aposentados. O presente artigo busca apresentar uma explanação acerca desse polêmico assunto, que tem preocupado a administração pública, e a melhor forma de tratamento para a efetivação do interesse público. O objetivo é contribuir para o aprimoramento da discussão sobre o tema. É um trabalho teórico, no qual se realiza pesquisa qualitativa, desenvolvida por meio de referências bibliográficas, análise de doutrina e jurisprudência.

Palavras-chave: Direito Administrativo, Administração Pública, Servidores Públicos, Inativos, Gratificação de Desempenho, Regulamentação, Limites.

INTRODUÇÃO

                        O presente artigo versa sobre a possibilidade de pagamento de gratificações aos servidores públicos inativos, de forma proporcional ao seu tempo de serviço, quando aposentados nesta modalidade (aposentadoria proporcional).

                        A discussão reside no fato de que essas gratificações são pagas de forma integral aos servidores aposentados nesta modalidade (aposentadoria integral), sendo que, para os aposentados com proventos proporcionais, a administração pública tem buscado limitar, também, o valor da gratificação.

                        Sem tecer maiores comentários sobre o tema, por razões lógicas, o presente artigo tratará apenas de gratificações onde não se observa discussão acerca da possibilidade de pagamento aos servidores públicos inativos, ou seja, gratificações não próprias da atividade.

PAGAMENTO DE GRATIFICAÇÕES AOS SERVIODRES PÚBLICOS APOSENTADOS

                        Como exposto na introdução deste artigo, a administração pública, como regra, realiza o pagamento de gratificações de desempenho funcional aos servidores públicos aposentados de maneira proporcional ao seu tempo no serviço público.

                        Assim, para os servidores que se aposentam de modo integral, a administração pública, no caso de gratificações que podem ser transportadas para a inatividade, realiza o pagamento de todo o valor recebido na atividade. Já para os que se aposentam com proventos proporcionais, o pagamento é feito de modo parcial.

                        Essa postura tem fundamento no Acórdão do Tribunal de Contas da União n.º 2.030, de 02/08/2007:

(...)

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da 2ª Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em:

(...)

9.2. dispensar o recolhimento das quantias indevidamente recebidas de boa-fé, pelas beneficiárias que tiveram os atos impugnados, consoante o disposto na Súmula n.º 106 deste Tribunal;

9.3. determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG que adote, no prazo de 15 (quinze) dias, medidas para:

9.3.1. fazer cessar o pagamento decorrente dos atos considerados ilegais, sob pena de responsabilidade solidária da autoridade administrativa omissa;

(...)

9.5. orientar a Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão no sentido de:

9.5.1. considerar a proporcionalidade dos proventos constante do cadastro dos servidores na rotina de cálculo da GDATA e de outras gratificações não baseadas no vencimento básico de servidores (como a Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa e de Suporte - GDPGTAS, Gratificação de Estímulo à Docência - GED e a Gratificação de Desempenho de Atividades Previdenciárias, entre outras);

9.5.2. esclarecer às unidades de pessoal a ela vinculadas que tais vantagens devem ser proporcionalizadas, sendo indevido o seu pagamento integral quando os proventos são calculados de forma proporcional;

9.6. determinar à Secretaria de Fiscalização de Pessoal que acompanhe a implementação das determinações constantes do item 9.3 do presente Acórdão.

                        Com base nesse acórdão, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão expediu Orientação Normativa MP/SRH nº 6, de 19/11/2007, determinando que as gratificações GDATA, GDPGTAS, GDAP, GDASS, GESS e GEPM fossem proporcionalizadas em face dos servidores que lograram aposentadorias proporcionais ao tempo de serviço. 

As críticas em relação a essa postura são feitas de modo mais consistente pelas associações e sindicatos de servidores, que alegam que o valor do pagamento das gratificações de desempenho aos inativos e pensionistas não está vinculado ao tempo de serviço, mas tão somente a algum critério de pontuação.

Outro ponto questionado se refere à ausência, nas leis específicas que instituíram algumas gratificações, de qualquer discriminação entre os valores a serem pagos aos servidores aposentados com proventos integrais e proporcionais. No caso, apenas as gratificações cujas leis instituidoras dispusessem expressamente acerca da regra da proporcionalidade é que se submeteriam a tal regramento.

Assim, o cerne da questão reside no seguinte questionamento: o pagamento de gratificações aos servidores inativos deve submeter-se apenas ao disposto na sua legislação específica, ou deve estar de acordo com todo o regramento normativo que envolve o direito de aposentadoria dos servidores públicos?

A melhor resposta, certamente, é a que contempla a observância de todas as normas que regem a aposentadoria. Ora, as leis instituidoras de cada gratificação previram seu pagamento aos servidores inativos, sendo que esse pagamento, por óbvio, deve se dar em observância a todo o ordenamento jurídico, onde se encontra plenamente instituída a regra da proporcionalidade.

Se a aposentadoria proporcional foi prevista pela própria Constituição Federal, em seu art. 40, isto constitui a regra, e não a exceção. Despiciendo, então, que a lei instituidora de cada gratificação repita a disposição, cabendo apenas o estabelecimento ou não do pagamento da vantagem, submetido às demais regras concernentes à aposentadoria do servidor.

O mesmo se deu em relação ao art. 189 da Lei n.º 8.112/90:

Art. 189.  O provento da aposentadoria será calculado com observância do disposto no § 3^o do art. 41, e revisto na mesma data e proporção, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade.

Parágrafo único.  São estendidos aos inativos quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidas aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes de transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria.

Como se pode perceber, este artigo tratou do cálculo dos proventos de aposentadoria, sem que, no entanto, fosse expresso em relação à aposentadoria proporcional, eis que trata, por certo, da aposentadoria integral, em virtude da disposição constitucional.

Para se calcular proventos proporcionais, então, há que se adotar, inicialmente, o valor dos proventos integrais, para aí sim ser aplicada a proporcionalidade por tempo de serviço ou contribuição.

Tal entendimento encontra-se fulcrado em interpretação lógica das normas jurídicas, uma vez que o legislador previu duas espécies de aposentadoria, sendo que o cálculo dos proventos referentes a cada uma delas não poderia resultar em valores equivalentes, como entendem os que defendem o pagamento integral de gratificações de desempenho em aposentadorias proporcionais.

Assim, as diversas gratificações pagas aos servidores aposentados proporcionalmente também deverão ser pagas de forma proporcional, sob pena de violação ao princípio constitucional da isonomia, pois não se pode pretender que um servidor aposentado com proventos integrais receba a mesma remuneração daquele que se aposenta com proventos proporcionais.

O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do recurso especial nº 1339838 / RS,  em 24/09/2012, também pronunciou entendimento no sentido aqui exposto:

PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. GRATIFICAÇÃO DE ESTÍMULO À

DOCÊNCIA (GED). APOSENTADORIA PROPORCIONAL. EXCESSO DE EXECUÇÃO.

ART. 5º DA LEI 9.678/1998. NORMA SEM COMANDO PARA INFIRMAR

FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO. SÚMULA 284/STF.

1. A origem da controvérsia reside no acolhimento dos Embargos à Execução de Sentença, ajuizados pela ora recorrida, em que foi reconhecido excesso de execução sob o fundamento de que, embora beneficiário da aposentadoria proporcional, o recorrente apresentou

memória de cálculos indicando como integrante do crédito o valor integral da Gratificação de Estímulo à Docência - GED percebido em atividade.

2. A norma supostamente violada (art. 5º da Lei 9.678/1998) disciplina como se dá o cálculo da parcela da Gratificação de Estímulo à Docência - GED - que será incluída no benefício previdenciário em favor do aposentado ou pensionista, afirmando que sua apuração será feita "a partir da média aritmética dos pontos utilizados para fins de pagamento da gratificação durante os últimos vinte e quatro meses em que a percebeu", ou, em caso de impossibilidade, pelo valor de 115 pontos.

3. O Tribunal de origem consignou que o disposto na Lei 9.678/1998 não disciplina a res in judicium deducta, mas sim o art. 40 da CF/1988 (na redação anterior à Emenda Constitucional 20/1998) e os arts. 40, 41 e 186 da Lei 8.112/1990. Concluiu que a legislação federal e constitucional preveem que a aposentadoria tem por base o termo "proventos", correspondente à soma do vencimento (retribuição pecuniária pelo exercício do cargo público, com valor fixado em lei) e das vantagens pecuniárias permanentes estabelecida em lei.

4. É importante atentar para o fato de que o cálculo do benefício previdenciário é definido por uma equação na qual os componentes são a base de cálculo e a aplicação de percentual concernente à integralidade ou proporcionalidade da aposentadoria. É justamente em relação à alíquota, normalmente definida no padrão "percentual", que se diferencia a aposentadoria ou pensão integral da proporcional.

5. O que o Tribunal a quo consignou, portanto, é que a GED, por integrar a remuneração do recorrente (e, portanto, a base de cálculo sobre a qual será aplicada a alíquota), está sujeita à incidência do coeficiente de proporcionalidade.

6. Conclui-se que são inconfundíveis o argumento do recorrente (identificação do montante da GED) e a matéria decidida (sujeição do GED ao cálculo proporcional da aposentadoria devida).

7. As razões recursais encontram-se divorciadas do themadecidendum. O art. 5º da Lei 9.678/1998 não possui comando para infirmar os fundamentos do decisum impugnado, tampouco para sustentar a tese construída pelo recorrente. Aplicação da Súmula 284/STF.

8. Recurso Especial não conhecido.

REsp 1339838 / RS  Relator Ministro HERMAN BENJAMIN - SEGUNDA TURMA  - Publicado no DJe  de 24/09/2012.

Há precedentes, também nesse sentido, do Egrégio Tribunal Regional Federal da 1ª Região:

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SENTENÇA CONCESSIVA DA SEGURANÇA. EFEITO SUSPENSIVO AO RECURSO. SERVIDOR PÚBLICO INATIVO. GAT. GIFA. APOSENTADORIA PROPORCIONAL. VALOR PROPORCIONAL. 1. A expressão "proventos", devidos aos servidores inativos, equivale à "remuneração" ou "vencimentos", devidos aos servidores ativos. Por sua vez, a remuneração, segundo o art. 41, da lei n. 8.112/90, "é o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei". 2. A proporcionalidade dos proventos do autor atingirá não somente o vencimento básico, mas também as vantagens pecuniárias - incluídas as gratificações - a que tiver direito, como é o caso da a 2ª parcela da Gratificação de Atividade Tributária/GAT e a Gratificação de Incremento da Fiscalização e da Arrecadação/GIFA. 3. Reexame Necessário e Apelo providos para, reformando a sentença, denegar a segurança.

(AC 200538030069152, JUIZ FEDERAL FRANCISCO HÉLIO CAMELO FERREIRA, TRF1 - 1ª TURMA SUPLEMENTAR, e-DJF1 DATA:23/05/2012 PAGINA:287.)

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO INATIVO. GRATIFICAÇÃO ESPECIAL DE PERITO FEDERAL AGRÁRIO. GEPRA. APOSENTADORIA PROPORCIONAL. VALOR PROPORCIONAL. 1. A expressão "proventos", devidos aos servidores inativos, equivale à "remuneração" ou "vencimentos", devidos aos servidores ativos. Por sua vez, a remuneração, segundo o art. 41, da lei n. 8.112/90, "é o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei". 2. A proporcionalidade dos proventos do autor atingirá não somente o vencimento básico, mas também as vantagens pecuniárias - incluídas as gratificações - a que tiver direito, como é o caso da Gratificação Especial de Perito Federal Agrário - GEPRA. 3. Apelação desprovida.

(AC 200237000088470, JUIZ FEDERAL FRANCISCO HÉLIO CAMELO FERREIRA, TRF1 - 1ª TURMA SUPLEMENTAR, e-DJF1 DATA:17/02/2012 PAGINA:926.)

No entanto, o mesmo TRF 1ª Região já afirmou entendimento em sentido contrário à tese aqui defendida, o que demonstra a inocorrência, ainda, de decisão pacificada sobre o assunto:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. PRELIMINARES REJEITADAS. PAGAMENTO ALEGADAMENTE INDEVIDO. DESCONTO DAS PARCELAS EM FOLHA DE PAGAMENTO. LEI 8.112/90. ART. 46. NECESSIDADE DE ANUÊNCIA PRÉVIA. IMPOSSIBILIDADE DE PRIVAÇÃO DOS BENS DO DEVEDOR SEM O DEVIDO PROCESSO LEGAL. ART. 5º, LIV E LV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL/88. PARCELAS RECEBIDAS DE BOA-FÉ. GDATA. GDAP. GDAMP. GEPM. GESS. GDASS. GDPGTAS. APOSENTADORIA PROPORCIONAL AO TEMPO DE SERVIÇO. PROPORCIONALIZAÇÃO DAS GRATIFICAÇÕES. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. HONORÁRIOS. CORREÇÃO MONETÁRIA E JUROS DE MORA. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA CONFIRMADA. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. (8)

1. Os sindicatos têm ampla legitimidade ativa ad causam para atuarem como substitutos processuais das categorias a ele filiados, na defesa de direitos coletivos ou individuais de seus integrantes, conforme estabelece o art. 8º, III, da Constituição Federal/88. Desnecessária a apresentação de relação nominal e endereços dos substituídos.

(...)

6. As leis que instituíram a Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa - GDATA (Lei n. 10.404/2002), a Gratificação de Desempenho de Atividade Previdenciária – GDAP (Lei n. 10.355/2001), a Gratificação de Desempenho de Atividade Médico-Pericial - GDAMP (MP n. 166, de 18/02/2004, convertida na Lei n. 10.876/2004 e, posteriormente, alterada pela Lei n. 11.302/2006), a Gratificação Específica de Perícia Médica – GEPM (MP n. 166, de 18/02/2004, convertida na Lei n. 10.876/2004 e, posteriormente, alterada pela Lei n. 11.302/2006) e a Gratificação Específica do Seguro Social – GESS (Lei n.. 11.302/2006) dispuseram que tais gratificações integrariam os proventos de aposentadoria e pensões de acordo com os valores constantes nas próprias Leis. Não há qualquer referência a pagamento proporcional ou a redução quando a aposentadoria se desse proporcionalmente.

7. Não pode a Administração, por ato administrativo, reduzir o valor da vantagem pecuniária regulada por lei, nem pode fazer distinção entre servidores inativos para fins de extensão de vantagens genéricas concedidas aos servidores em atividade após a aposentadoria por falta de amparo legal.

8. Quanto à Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social – GDASS (Lei 10.855/2004, com alterações trazidas pelas Leis n. 10.997/2004, 11.302/2006, 11.501/2007 e MP n. 441, de 29/08/2008 - (convertida na Lei n. 11.907/2009) e à Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa e de Suporte - GDPGTAS (Lei n. 11.357/2006 - alterada pelas Leis n. 11.490/2007 a 11.907/2009) dois tratamentos jurídicos distintos foram dados pelo legislador. Aposentadorias concedidas ou instituídas até 19/02/2004 e para aqueles que em 19/12/2003 reuniam as condições para pleitear aposentadoria, ainda que proporcional ao tempo de serviço ou contribuição, para os quais não pode o intérprete fazer distinção entre titulares de aposentadoria integral e proporcional, e, para os que aí não se enquadrem (ou seja, instituídas após 19/02/2004 e oriundas de direito de servidor que nãoreunia, em 19/12/2003, as condições necessárias para se aposentar, ainda que proporcionalmente), quando o próprio legislador determinou a redução dos valores da GDASS e GDPGTAS, em razão dos critérios de cálculos adotados.

(...)

(AC 0005673-74.2008.4.01.3800, DESEMBARGADORA FEDERAL ÂNGELA CATÃO, TRF1 - 1ª TURMA, e-DJF1 DATA:13/12/2012.)

Ocorre que não se tem conhecimento de nenhuma gratificação que possua regra específica para seu cálculo, caso o servidor venha a se aposentar com proventos proporcionais. A norma geral acerca das aposentadorias de servidores públicos, qual seja, a Lei n.º 10.887/04, trata da sistemática de cálculo da aposentadoria integral.

Por conseguinte, tanto a decisão do TCU quanto a normatização dada à questão pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em cumprimento à orientação que dela consta, são perfeitamente legais e legítimos.

CONCLUSÃO

Diante dos argumentos acima expendidos, podemos concluir claramente pela legalidade da aplicação da regra da proporcionalidade ao pagamento de gratificações de desempenho para os servidores públicos aposentados sem proventos integrais.

Esse entendimento atende ao princípio da isonomia, na medida em que trata igualmente as pessoas em mesma situação jurídica, e desigualmente àqueles em situação distinta, o que nos parece um bom argumento de justiça.

BIBLIOGRAFIA

Constituição Federal de 1988

Lei 8112/90

Diário Oficial da União de 02/08/2007, página 91, seção 1.