Resumo: A vigência dos prazos contratuais, sobretudo os de natureza contínua sempre foram motivo de polêmica diante das normas relativas aos créditos orçamentários. Nesse sentido, importante o estudo do tema em comento, finalidade do presente trabalho.

1. Introdução

O presente artigo tem por objetivo tecer uma análise acerca da vigência dos prazos contratuais, mais especificamente a questão relativa aos contratos de serviços executados de forma contínua frente à necessidade (ou não) da Administração de respeitar os créditos orçamentários dentro de cada exercício financeiro.

O estudo mostrará o caminho percorrido pela doutrina e jurisprudência, com exposições das divergências da exegese em torno do art. 57, caput e incisos da Lei n° 8.666/1993 e normas relativas ao exercício financeiro, de forma a demonstrar a necessidade de coincidência ou não com o ano civil.

2.  Desenvolvimento

De antemão tem-se que é cláusula necessária de todo contrato administrativo a indicação da prolongação da avença. A vigência ou duração contratual diz respeito ao período em que o contrato celebrado produz direitos e obrigações para os contratantes.

Quando se fala em prazos contratuais, o que se destaca, em primeiro lugar, é o disposto no art. 57, caput da Lei nº 8.666/93, segundo o qual a duração dos contratos administrativos ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários. As exceções a essa regra vêm dispostas nos incisos de tal dispositivo legal.

Em outras palavras, qualquer compromisso que implique gastos para os cofres públicos deverá estar previsto no orçamento (art. 167, incisos I e II da Constituição Federal). Quando a contratação ultrapassar os limites do exercício, a análise será em relação aos planos plurianuais. Segundo Marçal Justen Filho,

O art. 57 reflete a disciplina constitucional. O caput do dispositivo termina a regra de que nenhuma contratação poderá ter prazo de vigência que ultrapasse o crédito orçamentário que se vincular. As exceções estão previstas nos incisos do dispositivo.

Deve-se insistir em que as exceções consagradas nos incisos não se relacionam propriamente à natureza ou à importância do objeto da contratação. A disciplina adotada se relaciona com questões orçamentárias, pura e exclusivamente[1].

O preceito encontra substrato em outro ramo do direito, o Direito Financeiro, que tem como base fundamental a regra que veda a realização de despesasem a respectiva previsão orçamentária.  Trata-se da aplicação dos princípios orçamentários da anualidade e da universalidade.

O art. 167 da Constituição Federal traz algumas vedações em relação à criação de despesas, como vedação de realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (inciso II).

A determinação legal de que os contratos têm sua vigência limitada aos respectivos créditos orçamentários admite algumas exceções. Estas vêm dispostas, como já citado, nos incisos do art. 57 da Lei nº 8.666/93:

I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório;

II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses;

IV - ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática, podendo a duração estender-se pelo prazo de até 48 (quarenta e oito) meses após o início da vigência do contrato.

O primeiro inciso contempla contratações de longo prazo. A exceção não vem pura e comporta condicionantes. É necessário, pois, que haja previsão no plano plurianual. Esta regra nada mais é do que a repetição do preceito constitucional hospedado no art. 167, § 1° da Carta de 1988. Todos aqueles serviços que avançam por mais de um exercício financeiro, como os dos incisos I, II e IV do artigo 57 da Lei nº 8.666/93, pressupõem uma continuidade por um tempo mais ou menos prolongado, o que reclama uma atuação mais planejada da Administração Pública.   

Trata-se de uma exceção que possibilita a Administração celebrar ajustecom vigência mais dilatada que o crédito orçamentário vigente. Há possibilidade, outrossim, de continuidade da avença, desde que haja previsão da prorrogação no ato convocatório. 

A segunda exceção diz respeito aos serviços de natureza contínua, que são aquelas prestações auxiliares e necessárias à Administração no desempenho de suas funções. Tais serviços, se paralisados, podem por em risco a continuidade das atividades da Administração Pública. A hipótese diz respeito a contratações que se estendem por mais de um exercício financeiro, como é o caso de vigilância, limpeza e conservação, manutenção elétrica e manutenção de elevadores.  

Dessa forma, a Lei nº 8.666/93, em seu art. 57, inciso II, possibilita que os contratos de prestações contínuas tenham sua vigência prorrogada por períodos iguais e sucessivos até o limite de 60 (sessenta) meses. Atenta-se para a particularidade de que somente as contratações de serviços contínuos admitem a hipótese de prorrogação de sua duração.

A razão da regra está cingida à inconveniência da paralisação das atividades que interessam à coletividade. Conforme ensinamentos de Marçal Justen Filho, a continuidade relaciona-se não propriamente à atividade desenvolvida pelos particulares, mas sim à permanência da necessidade pública a ser satisfeita. Diz respeito, portanto, às necessidades públicas permanentes.^[2]

A última exceção vem prevista no inciso IV do art. 57 da Lei nº 8.666/93 econtempla a locação de equipamentos e programas de informática. Aplica-se o mesmo entendimento exposto no inciso II do art. 57. A diferença do prazo assenta-se em razão de se tratar de produtos que caem facilmente em desuso em decorrência dos avanços tecnológicos.

 Fechando a regra geral em relação aos prazos contratuais, mais precisamente quanto à disposição que vincula a despesa ao crédito orçamentário, está a vedação imposta à Administração Pública de celebrar contratos com prazo de vigência indeterminado (Lei nº 8.666/93, art. 57, § 3º).

A ausência de cláusula específica que fixe prazo de vigência do contrato caracteriza violação ao disposto no art. 57, § 3º da Lei nº 8.666/93. Este dispositivo também estará infringido quando a avença tiver vigência injustificavelmente longa. Assim já decidiu o Tribunal de Contas da União.^[3]

Por tudo já tratado até aqui, é de se firmar que a execução do contrato deve estar amparada pela existência de saldo na dotação respectiva, a fim de saldar o pagamento da quantia ajustada.

A hipótese prevista no art. 57, II da Lei nº 8.666/1993 é a que suscita mais dúvidas e divergências, sobretudo em razão da possibilidade de vigência dos contratos até o limite de 60 (sessenta) meses, consideradas as dilatações. A despeito dessa alternativa, tem sido habitual na Administração Pública a celebração de contratos com duração de 12 (doze) meses, com a previsão expressa de prorrogação da avença por períodos iguais e sucessivos até o limite de 60 (sessenta) meses.

A doutrina^[4] compreende que os ajustes que tenham como objeto serviços de execução continuada podem ser celebrados com prazo de vigência superior a 12 (doze) meses, o mesmo se aplicando às eventuais prorrogações, respeitado o limite legal máximo de 60 (sessenta) meses. Em caso de não aplicação do prazo padrão de 12 (doze) meses, impõe-se a justificação da adoção desse prazo diferente. Já quando o período é o padrão, dispensa-se a motivação.

ALei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, impõe cautela em relação ao exercício orçamentário, mesmo em relação à execução de serviços continuados. Com apoio nos ensinamentos de Marçal Justen Filho^[5],

Anteriormente pareciam excessivamente formalistas as interpretações no sentido de que a contratação deverá respeitar o exercício orçamentário, promovendo-se sua renovação no início do ano seguinte. Em face especialmente do texto da Lei de Responsabilidade Fiscal (e das sanções pelo descumprimento dos deveres ali consagrados) pode reputar-se ser essa a solução mais compatível com a disciplina jurídica ora vigente. Em face da ampliação do rigor fiscal, a solução mais adequada é a contratação nos limites do exercício orçamentário.

O assunto, além de complexo, é polêmico na doutrina e na jurisprudência, dando margem a entendimentos em dois sentidos. Há opinião no sentido acima referido, o qual assenta a necessidade da contratação respeitar o exercício financeiro, bem como a orientação de que as contratações de serviços de natureza continuada não precisam ser feitas para o período de um ano. Esse último entendimento eliminaria a importuna necessidade de renovação das contratações no início do exercício seguinte,suportada pelos servidores. Essa visão é perfilhada por Lucas Rocha Furtado:

Em função dos contratos de serviços contínuos poderem ultrapassar o crédito orçamentário é lícito, e recomendável, que eles não coincidam como ano civil. A distribuição do prazo de vigência desses contratos de serviços continuados cujos aniversários podem ocorrer ao longo do ano contribui sobremaneira para desafogar os servidores encarregados de conduzir as licitações nos órgãos públicos.

O instituto da duração dos contratos sofreu sucessivas modificações desde o advento do Decreto-lei nº 2.300, de 21/11/1986, instrumento que dispunha sobre licitações e contratos da Administração Pública Federal. Posteriormente à edição deste, o dispositivo foi alterado por força do Decreto-Lei nº 2.348, de 24/7/1987. O entendimento então formado pela Corte de Contas da União era no sentido de que a duração dos contratos deveria limitar-se ao exercício seguinte ao de vigência dos créditos orçamentários, e não que os contratos fossem prorrogados uma única vez por igual período de 12 (doze) meses.^[6]

Após o advento da Lei nº 8.666/93, que revogou expressamente o Decreto-Lei nº 2.300, de 21/11/1986, em seu art. 126, o instituto da duração contratual já passou três alterações:

À prestação de serviços a serem executados de forma contínua, os quais poderão ter a sua duração estendida por igual período. (Redação original).

À prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que deverão ter a sua duração dimensionada com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a duração a sessenta meses. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994).

À prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses.(Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998).

Valendo-se das ponderações do Ministro Ubiratan Aguiar, Ministro Relator do Acórdão nº 3193/2006-TCU, ao longo do tempo, foram construindo entendimentos não-uniformes. Ele conclui que, inovando em relação ao texto original da Lei nº 8.666, de 1993, a Lei nº 8.883, de 1994, introduziu sensível modificação no inciso II do multicitado art. 57, com vistas a permitir a extrapolação do prazo contratual além do exercício seguinte ao de vigência dos créditos orçamentários. O Ministro reporta-se às lições de Floriano Azevedo Marques Neto^[7], que ensina que a Lei nº 9.648, de 1998, alterou o regime de vigência:

 (...) Antes previa-se que o prazo de duração dos contratos de serviços a serem executados de forma contínua poderia ser superior ao tempo de vigência dos créditos orçamentários. Porém, silenciava a lei quanto à hipótese de prorrogação.

Interpretar o inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/93 no sentido do que vem disposto na cabeça do dispositivo é reduzir o alcance da lei, tornando-a letra morta. A regra vem estabelecida no caput e a exceção nos incisos. Essa foi a intenção do legislador. As sucessivas modificações normativas em relação à prestação de serviços contínuos levam a esse raciocínio, diante da necessidade de amoldar melhor as regras às carências rotineiras da Administração Pública.

A própria definição contemplada na Instrução Normativa nº 02, de 30 de abril de 2008, que dispõe sobre regras e diretrizes para a contratação de serviços, continuados ou não, vai de encontro a essa interpretação, definindo que serviços continuados são aqueles cuja interrupção possa comprometer a continuidade das atividades da Administração e cuja necessidade de contratação deva estender-se por mais de um exercício financeiro e continuamente(Definições – Anexo I).

Se não bastasse, a Instrução Normativa nº 02/2008 no § 4º do art. 30 vem confirmar a exceção prevista no inciso II do art. 57 da Lei de Licitações e Contratos e estabelece que nos contratos cuja duração, ou previsão de duração, ultrapasse um exercício financeiro, indicar-se-á o crédito e respectivo empenho para atender à despesa no exercício em curso, bem como de cada parcela da despesa relativa à parte a ser executada em exercício futuro, com a declaração de que, em termos aditivos ou apostilamentos, indicar-se-ão os créditos e empenhos para sua cobertura.

Observa-se, dessa forma, que o desiderato das novas vozes normativas vai de encontro ao espírito da lei, que primeiro fixou a regra geral, para depois cuidar das exceções. Restringir o detalhamento da lei configura violação à própria lei.

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal houve, decerto, mais rigidez em relação à atuação do administrador público, com sanções contra aquele que funesta as contas públicas. A intenção da lei não foi, contudo, estancar condutas já rotineiras no âmbito da Administração Pública, como é o caso da hipótese prevista no art. 57, inciso II da Lei nº 8.666/93. Hipótese esta criada para melhor atender às necessidades cotidianas da Administração, como já dito anteriormente.

A razoabilidade impõe essa interpretação porquanto não faz sentido desordenar o serviço público impondo condições despropositadas. Não se mostra sensato exigir que a vigência dos contratos de serviços prestados de forma contínua coincida com o ano civil. Se há uma contratação que foi prevista no orçamento e os recursos estão disponíveis, não haverá obstáculos.

A interpretação outrora formalista que apregoava o respeito ao exercício financeiro, com a renovação no início do ano seguinte ao da contratação, evoluiu para considerar as peculiaridades da rotina administrativa e dar vulto às exceções dispostas no art. 57 da Lei nº 8.666/93, sobretudo o inciso II, que prevê a prestação continuada do serviço.

O ato de compreender um determinado conteúdo legal além daquilo que veio disposto é macular a vontade do legislador. No dizer de Celso Antônio Bandeira de Mello, inadequação à finalidade da lei é inadequação à própria lei.^[8]O princípio da razoabilidade norteia o intérprete e o conduz aos trilhos de harmonia e coerência, fazendo com que a lei não se torne um instrumento completamente inócuo.

As hipóteses excepcionais dispostas nos incisos I, II e IV do art. 57 da Lei nº 8.666/93 dispõem acerca da duração de contratações que se caracterizam por se estender por um período maior de tempo. Compreendemos que o legislador visou melhor acomodar essas vicissitudes aos serviços que não poderiam ser concluídos em um único exercício financeiro.

Reduzir o alcance que foi dado pela Lei de Licitações e Contratos mostra-se temerário e contrário ao interesse público, já que haveria um enorme bulício por ocasião do início dos novos exercícios. Podemos verificar essa cautela em alguns julgados do Tribunal de Contas da União:

(...) Por isso, a aplicação do art. 57, II, da Lei 8.666/93, mostra-se como uma medida economicamente interessante, porque a vigência dos contratos não se restringe à vigência dos créditos orçamentários e ainda poderão ter a sua duração estendida por período igual ao inicialmente estabelecido, nos termos da Lei 9.648/98, que alterou a redação do mencionado dispositivo legal.

(Decisão 732/2000- Plenário).

d) Não existe a necessidade de fixar a vigência coincidindo com o ano civil, nos contratos de serviços continuados cuja duração ultrapasse o exercício financeiro em curso, uma vez que não pode ser confundido o conceito de duração dos contratos administrativos (art. 57 da Lei nº 8.666/93) com a condição de comprovação de existência de recursos orçamentários para o pagamento das obrigações executadas no exercício financeiro em curso (art. 7º, § 2º, III, da Lei nº 8.666/93), pois nada impede que contratos desta natureza tenham a vigência fixada para 12 meses, ultrapassando o exercício financeiro inicial, e os créditos orçamentários fiquem adstritos ao exercício financeiro em que o termo contratual é pactuado (...).

(Decisão º 586/2002)

A cabeça do art. 57 da Lei nº 8.666/93 veio assegurar os ditames do art. 167 da Constituição Federal, ou seja, a Lei de Licitações deu consistência, no âmbito de licitações e contratos, à regra básica de conformidade entre as atividades estatais e o planejamento financeiro.  

3.  Conclusão

Considerando todas as colocações aqui tecidas, conclui-se que os serviços de natureza contínua podem ser celebrados por períodos superiores ao do exercício financeiro, não se mostrando razoável impor que a vigência desses contratos coincida com o ano civil. 

Sabiamente, o legislador arrolou as hipóteses específicas em que o instituto da duração contratual não está adstrito à vigência dos créditos orçamentários. Não obstante a divergência doutrinária e jurisprudencial na seara, tal exegese se impõe.  As peculiaridades cotidianas da Administração levam a essa ilação.

4.  Referências bibliográficas

FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Licitações e Contratos Administrativos, Belo Horizonte: Fórum, 2007.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 12ª ed., São Paulo: Dialética, 2008.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22ª ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2007.

Boletim de Licitações e Contratos – BLC nº 8/2000, p. 430

www.tcu.gov.br Acesso em 21/01/2013.