Resumo: No presente trabalho, pretendeu-se conceituar o sistema de seguridade social e identificar seus ramos, de forma a elucidar as diferenças principiológicas e conceituais entre a assistência social e a previdência social. Pretendeu-se, ainda, identificar os objetivos e a organização do sistema de assistência social brasileiro, mediante análise dos dispositivos constitucionais e da lei de regência desse tema. Pretendeu-se, por fim, elencar alguns benefícios assistenciais e identificar os riscos sociais protegidos por eles.

Palavras-Chave: Direito Constitucional. Seguridade Social. Assistência Social.

1.  Introdução

Conforme se deduz da análise topográfica do texto da Constituição Federal, a seguridade social abarca três grandes áreas da ordem social, quais sejam, a saúde, a assistência social e a previdência social. Isso, porque o Capítulo II do Título VIII ("Da Ordem Social"), denominado "Da Seguridade Social", é subdividido em seções, denominadas "Da Saúde", "Da Previdência Social", "Da Assistência Social".

A seguridade social compreende direitos sociais, espécies de direitos fundamentais, constitucionalmente protegidos contra a atuação do legislador derivado, como prevê o art. 60, § 4º, da Constituição Federal.

Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari, relembrando a gênese dos planos de seguridade social, referem que

o que se percebe é que o surgimento do Estado Contemporâneo é produto de uma situação em que os detentores do poder, no afã de obter a manutenção de tal estado de coisas, e a partir dos movimentos sociais, num processo lento e gradativo, modificam a ação do Estado, que tende a interferir diretamente em determinadas relações privadas, inicialmente, como será visto, de modo específico no campo das relações de trabalho e na proteção social de indivíduos alijados do mercado de trabalho. Todavia, o intervencionismo estatal toma as feições definitivas no período que vai da quebra da Bolsa de Valores de Nova Iorque, em 1929, ao período imediatamente posterior à Segunda Guerra Mundial. Nesse período, surgem teorias econômicas aliadas a políticas estatais (como o New Deal norte-americano) que servirão de norte a profundas mudanças no molde estatal contemporâneo. É nesse interregno que se irá cunhar, de forma indelével, a expressão Estado do Bem-Estar Social (Welfare State). Passava-se a entender que a proteção social era dever da sociedade como um todo, apresentando o caráter de solidariedade até hoje presente, pelo qual todos contribuem para que os necessitados de amparo possam tê-lo[1].

Discorrendo sobre a finalidade da seguridade social, ensina João Ernesto Aragonés Vianna,

qualquer modelo de proteção social - e, sobretudo, os modernos sistemas de seguridade social - tem por finalidade propiciar ao indivíduo a superação de um estado de necessidade social gerado por uma contingência social - ou risco social. (...) A superação dessas necessidades, hodiernamente, dá-se por meio de prestações nas áreas de saúde, previdência e assistência social[2].

Augusto Grieco Sant'Anna Meirinho define da seguinte forma a finalidade da seguridade social:

é a libertação do estado de necessidade social que acomete o ser humano em uma sociedade de massa e assolada pelas mazelas representadas principalmente pelo conflito capital-trabalho. Logicamente, em nosso atual estágio de proteção social, integrante de um processo sistêmico de alargamento em busca de uma verdadeira universalidade da cobertura e do atendimento, ao Estado cabe garantir um mínimo de subsistência (mínimo essencial), que é dimensionado de acordo com a sua capacidade econômica dentro da reserva do possível. Ademais, não se pode perder o foco de que a Constituição da República de 1988 elege, como valor da ordem social, o primado do trabalho e inclui entre os fundamentos do Estado, os valores sociais do trabalho. Desta forma, a dignidade da pessoa humana, prima facie, é alcançada pelo exercício do trabalho próprio ou de outrem, no caso dos dependentes do trabalhador[3].

Atualmente, existe um Ministério específico para cada uma das áreas da seguridade social, conforme a organização estabelecida na Lei Federal nº 10.683/03.

O art. 194, da Constituição Federal, assim dispõe:

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV - irredutibilidade do valor dos benefícios; V - eqüidade na forma de participação no custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) 

Segundo ensina Daniel Machado da Rocha,

o sistema de seguridade social, em seu conjunto, visa a garantir que o cidadão se sinta seguro e protegido ao longo de toda sua existência, tendo por fundamento a solidariedade humana. A seguridade social é, em última análise, um instrumento através do qual se pretendem alcançar os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, arrolados no art. 3º da Constituição, quais sejam: 'construir uma sociedade livre, justa e solidária; erradicar a pobreza e a marginalização; reduzir as desigualdades sociais e promover o bem de todos'[4].

Nas palavras de José Afonso da Silva,

ter como objetivo o bem-estar e a justiça sociais quer dizer que as relações econômicas e sociais do país, para gerarem o bem-estar, hão de propiciar trabalho e condição de vida, material, espiritual e intelectual, adequada ao trabalhador e sua família, e que a riqueza produzida no país, para gerar justiça social, há de ser equanimemente distribuída[5].

Percebe-se, da leitura do texto, que o Constituinte delegou a responsabilidade pela condução de políticas públicas na área de seguridade social não apenas aos poderes públicos instituídos, mas a toda a sociedade. A Constituição Federal também estabelece princípios norteadores da seguridade social. Esses princípios demonstram que a seguridade social deve ser estendida para toda a população, na medida do possível, conforme os recursos disponíveis. É a chamada universalidade da cobertura e do atendimento.

A seguridade social deve prever idênticas ações e benefícios para a população que vive tanto na zona urbana, quanto na zona rural, não podendo fazer discriminação entre a população que vive no campo e na cidade. Trata-se do princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais. O sistema de seguridade social deve analisar os problemas mais prementes e as necessidades mais urgentes para definir as políticas públicas que devem ser planejadas e implementadas, tendo em vista a melhor e mais eficiente aplicação dos recursos humanos e orçamentários disponíveis. Esse é o corolário da seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços.

A Magna Carta Brasileira também prevê no art. 194 - acima transcrito - a proibição de redução dos valores dos benefícios da seguridade social, abrangendo tal dispositivo tanto os benefícios de caráter previdenciário, quanto os benefícios de caráter assistencial. A seguir, essa distinção será melhor abordada, mas já se adianta, para fins didáticos, que os benefícios previdenciários (pertencentes ao âmbito da previdência social) tem caráter contributivo e são destinados às pessoas vinculadas aos regimes previdenciários existentes no país. Os benefícios assistenciais, por sua vez, integram as ações da assistência social. São benefícios que independem de qualquer contribuição prévia e seus beneficiários não precisam estar vinculados a qualquer regime previdenciário, vale dizer, a qualquer sistema contributivo ou de seguro social.

O princípio da proibição de redução dos valores dos benefícios de seguridade social é interpretado pela doutrina majoritária como proibição de redução nominal dos valores. Portanto, essa norma não disciplina diretamente os reajustes dos benefícios de seguridade social. Da interpretação literal do art. 194, da Constituição Federal, já se denota que o custeio da seguridade social é feito por toda a sociedade, mediante contribuição das empresas, dos trabalhadores de todas as modalidades, do poder público, de forma que cada um contribua de acordo com sua capacidade, na forma do art. 195, da Constituição Federal. São os princípios da equidade na forma de participação no custeio e da diversidade da base de financiamento.

Por fim, a administração da seguridade social é feita democraticamente e de forma descentralizada, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.

2. Conceito de Assistência Social

Como já se disse, a seguridade social é gênero, do qual são espécies as áreas da saúde, da assistência social e da previdência social. A saúde é um sistema complexo e integrado que envolve todos os entes da federação, vale dizer, a União, os Estados e os Municípios. Está prevista nos artigos 196 a 200, da Magna Carta.

A previdência social, por sua vez, é um sistema eminentemente contributivo, isto é, apenas concede benefícios e serviços aos que estão a ele vinculados e que vertem contribuições previdenciárias. Assim, o indivíduo que esteja em situação de risco social deve comprovar, também, a qualidade de segurado ao sistema previdenciário e as demais exigências desse sistema, como a carência, o tempo mínimo de contribuição, etc.

A assistência social, ao seu turno, está disciplinada nos artigos 203 e 204, da Lei Maior e, segundo entende Daniel Machado da Rocha,

independe de qualquer contribuição, pois irá tratar dos hipossuficientes, clientela que é selecionada com base nos que possuem a maior necessidade, sem que exista um vínculo contributivo. A assistência social tem por objetivos a proteção à família, à maternidade, à adolescência, aos idosos e aos deficientes, sendo prestada a quem dela necessitar independentemente de contribuição à seguridade social. Trata-se de técnica na qual a atuação protetiva buscará fornecer aquilo que for absolutamente indispensável para fazer cessar o atual estado de necessidade do assistido, tais como alimentos, roupas abrigo e até mesmo pequenos benefícios em dinheiro[6],

O Superior Tribunal de Justiça, no REsp nº 179515/SP, na relatoria do Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, da 6ª Turma, assim se manifestou sobre a distinção entre a previdência social e a assistência social no Brasil: A Constituição da República estabelece nítida distinção entre Previdência Social e Assistência Social. A primeira reclama contribuição (art. 201), ao passo que a segunda "será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social" (art. 203). Respectivamente, disciplinadas pela Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991 e Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993.

Assim dispõe o art. 203, da Constituição Federal:

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II - o amparo às crianças e adolescentes carentes; III - a promoção da integração ao mercado de trabalho; IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

A assistência social é realizada tanto pelo poder público, quanto pela iniciativa privada, por meio de entidades sem fins lucrativos e filantrópicas.

Assim dispõe o art. 204, da Constituição Federal:

Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social; II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) I - despesas com pessoal e encargos sociais; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) II - serviço da dívida; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) 

A Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, regulamenta os dispositivos da Constituição Federal e estabelece as diretrizes gerais e os benefícios e serviços a serem disponibilizados pelos entes políticos, a fim de concretizar as normas programáticas estabelecidas pela Carta Magna.

Estabelece a Lei nº 8.742/93, no seu art. 1º, que a assistência social é um direito do cidadão e dever do Estado; é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.

Os objetivos do programa de assistência social são: a proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de danos e à prevenção da incidência de riscos, especialmente: a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; o amparo às crianças e aos adolescentes carentes; a promoção da integração ao mercado de trabalho; a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; e a garantia de 1 (um) salário-mínimo de benefício mensal à pessoa com deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família. Esse benefício de um salário mínimo ao idoso e à pessoa com deficiência está inicialmente previsto no art. 203, V, da Constituição Federal.

Também constitui objetivo do sistema de assistência social a vigilância socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a capacidade protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades, de ameaças, de vitimizações e danos; a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no conjunto das provisões socioassistenciais. A Lei nº 8.742/93 também dispõe que para o enfrentamento da pobreza, a assistência social realiza-se de forma integrada às políticas setoriais, garantindo mínimos sociais e provimento de condições para atender contingências sociais e promovendo a universalização dos direitos sociais.

Segundo o art. 4º, da Lei nº 8.742/93, a assistência social rege-se pelos seguintes princípios: supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de rentabilidade econômica; universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas; respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade; igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais; divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para sua concessão.

Nos termos do art. 5º, da Lei nº 8.742/93, a organização da assistência social tem como base as seguintes diretrizes: descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e comando único das ações em cada esfera de governo; participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis; primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social em cada esfera de governo.

No que tange à gestão das ações na área de assistência social, ela será organizada sob a forma de sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema Único de Assistência Social (Suas), com os seguintes objetivos: consolidar a gestão compartilhada, o cofinanciamento e a cooperação técnica entre os entes federativos que, de modo articulado, operam a proteção social não contributiva; integrar a rede pública e privada de serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social; estabelecer as responsabilidades dos entes federativos na organização, regulação, manutenção e expansão das ações de assistência social; definir os níveis de gestão, respeitadas as diversidades regionais e municipais; implementar a gestão do trabalho e a educação permanente na assistência social; estabelecer a gestão integrada de serviços e benefícios; e afiançar a vigilância socioassistencial e a garantia de direitos.

A Lei nº 8.742/93 define que a assistência social organiza-se pelos seguintes tipos de proteção: proteção social básica: conjunto de serviços, programas, projetos e benefícios da assistência social que visa a prevenir situações de vulnerabilidade e risco social por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições e do fortalecimento de vínculos familiares e comunitários; proteção social especial: conjunto de serviços, programas e projetos que tem por objetivo contribuir para a reconstrução de vínculos familiares e comunitários, a defesa de direito, o fortalecimento das potencialidades e aquisições e a proteção de famílias e indivíduos para o enfrentamento das situações de violação de direitos. A vigilância socioassistencial é um dos instrumentos das proteções da assistência social que identifica e previne as situações de risco e vulnerabilidade social e seus agravos no território.  As proteções sociais básica e especial serão ofertadas pela rede socioassistencial, de forma integrada, diretamente pelos entes públicos e/ou pelas entidades e organizações de assistência social vinculadas ao Suas, respeitadas as especificidades de cada ação.

A Lei nº 8.743/93 estabelece que as entidades e organizações de assistência social vinculadas ao Suas celebrarão convênios, contratos, acordos ou ajustes com o poder público para a execução, garantido financiamento integral, pelo Estado, de serviços, programas, projetos e ações de assistência social, nos limites da capacidade instalada, aos beneficiários abrangidos pela Lei nº 8.742/93, observando-se as disponibilidades orçamentárias. A União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal podem celebrar convênios com entidades e organizações de assistência social, em conformidade com os Planos aprovados pelos respectivos Conselhos.

As ações das três esferas de governo na área de assistência social realizam-se de forma articulada, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos programas, em suas respectivas esferas, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

São serviços socioassistenciais as atividades continuadas que visem à melhoria de vida da população e cujas ações, voltadas para as necessidades básicas, observem os objetivos, princípios e diretrizes estabelecidos na Lei nº 8.742/93.

Os programas de assistência social compreendem ações integradas e complementares com objetivos, tempo e área de abrangência definidos para qualificar, incentivar e melhorar os benefícios e os serviços assistenciais. Os programas de que trata este artigo serão definidos pelos respectivos Conselhos de Assistência Social, obedecidos os objetivos e princípios que regem esta lei, com prioridade para a inserção profissional e social. Os programas voltados para o idoso e a integração da pessoa com deficiência serão devidamente articulados com o benefício de prestação continuada estabelecido no art. 20,  da Lei nº 8.742/93.

Os projetos de enfrentamento da pobreza compreendem a instituição de investimento econômico-social nos grupos populares, buscando subsidiar, financeira e tecnicamente, iniciativas que lhes garantam meios, capacidade produtiva e de gestão para melhoria das condições gerais de subsistência, elevação do padrão da qualidade de vida, a preservação do meio-ambiente e sua organização social. O incentivo a projetos de enfrentamento da pobreza assentar-se-á em mecanismos de articulação e de participação de diferentes áreas governamentais e em sistema de cooperação entre organismos governamentais, não governamentais e da sociedade civil.

O financiamento dos benefícios, serviços, programas e projetos estabelecidos nesta lei far-se-á com os recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, das demais contribuições sociais previstas no art. 195, da Constituição Federal, além daqueles que compõem o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS).

Saliente-se que cabe ao Ministério Público zelar pelo efetivo respeito aos direitos estabelecidos pela Lei nº 8.742/93.

3. Algumas concretizações do direito à Assistência Social no Brasil

Além dos serviços e do Benefício de Prestação Continuada previstos na Lei nº 8.742/93, existem outros programas de assistência social no Brasil. Todos eles tem o objetivo imediato de retirar o beneficiário do risco social e a transferência de renda, e como objetivo mediato a retirada do beneficiário da pobreza extrema.

O programa Bolsa Família, criado pela Lei nº 10.836/04, também tem essa finalidade. O Bolsa Família, nas palavras do professor Aragonés é

destinado às ações de transferência de renda com condicionalidades relativas ao exame pré-natal, ao acompanhamento nutricional, ao acompanhamento de saúde, à frequência escolar de 85% em estabelecimento de ensino regular, sem prejuízo de outras previstas em regulamento[7].

São objetivos do programa Bolsa Família promover o acesso à rede de serviços públicos, em especial, de saúde, educação e assistência social; combater a fome e promover a segurança alimentar e nutricional; estimular a emancipação sustentada das famílias que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza, com renda familiar mensal per capita de até R$ 154,00 e R$ 77,00, respectivamente, segundo dispõe a Lei nº 10.836/04, atualmente regulamentado pelo Decreto nº 8.232, de 30/04/2014; combater a pobreza e promover a complementaridade e a sinergia das ações sociais do Poder Público.

O professor Aragonés, ao comentar sobre os programas assistenciais brasileiros, afirma que eles

tem desempenhado um papel relevante no combate à pobreza e à miséria no Brasil e nos países da América Latina onde foram implantados. Não é à toa que esses países apresentam os menores índices de pobreza e miséria da região. Segundo Ricardo Paes de Barros, do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA), o Bolsa família 'tem um enorme impacto para reduzir aquela pobreza que é a mais grave de todas'. (...) Resta evidente, daí, a importância dos programas assistenciais como instrumentos para a garantia dos direitos fundamentais, os quais devem operar ao lado de outros não assistenciais, mas sem descurar daqueles. Noutros termos: se é certo que o país deve investir em programas de geração de emprego e renda, não é menos certo que a assistência aos mais necessitados - os quais frequentemente vivem em condições sub-humanas - exige a transferência direta de renda[8].

Ao lado do Benefício de Prestação Continuada e do Bolsa Família, existem outros programas de assistência social no Brasil, como o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil; o Programa de Atenção Integral à Família; os Centros de Referência de Assistência Social, etc.

4. Conclusão

O sistema de seguridade social brasileiro abrange três grandes áreas, a saber: a saúde, a previdência social e a assistência social. A finalidade precípua da seguridade social é fornecer instrumentos para que os indivíduos superem estados de necessidade social. Tratam-se, todos esses três ramos, de direitos sociais.

A assistência social, por sua vez, integra o sistema de seguridade social, que tem por escopo proteger do risco social aquela pessoa que se encontra em estado de vulnerabilidade social. Os benefícios assistenciais independem de contribuição ou contrapartida financeira pretérita por parte do beneficiário e integram o conjunto de medidas de assistência social brasileiro.

O Bolsa Família e o Benefício de Prestação Continuada são exemplos de benefícios assistenciais integrantes do plano de assistência social brasileiro, ao lado de outros serviços e benefícios, consistindo em importantes instrumentos do Poder Público para a concretização de direitos sociais. Todos eles tem o objetivo imediato de retirar o beneficiário do risco social e a transferência de renda, e como objetivo mediato a retirada do beneficiário da pobreza extrema.

Referências Bibliográficas

CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; Lazzari, João Batista. Manual de Direito Previdenciário. Santa Catarina:  Editora Conceito Editorial,  10ª. ed. , 2008. 

MEIRINHO, Augusto Grieco Sant'Anna. O Benefício Assistencial de Prestação Continuada, in Prática Previdenciária - A Defesa do INSS em Juízo, São Paulo: Quartier Latin Editora, 2008.

ROCHA, Daniel Machado e Baltazar Júnior, José Paulo. Comentários à Lei de Benefícios da Previdência Social, Porto Alegre: Editora Livraria do Advogado, 2011.

SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à constituição, São Paulo: Malheiros, 2007.

VIANNA, João Ernesto Aragonés. Curso de Direito Previdenciário, São Paulo: Editora Atlas, 2010.