RESUMO: O presente artigo cuida da análise do instituto da redistribuição de cargos ocupados e a sua prática deturpada no âmbito das Instituições Federais de Ensino Superior vinculadas ao Ministério da Educação, onde passou a ser aplicado como se fosse uma mera transferência, instituto esse já declarado inconstitucional pelo STF.

Palavras chave: Redistribuição, remoção, transferência, quadro, servidor, concurso público.

Sumário: Introdução. I. A remoção, a redistribuição e a transferência. II. A interpretação constitucionalmente adequada para o instituto da redistribuição de cargos ocupados e sua aplicação deturpada no âmbito das IFES, onde passou a ser considerado como se fosse uma transferência. III. Conclusão.

Introdução

Nos últimos tempos, tem sido visto com muita frequência a aplicação deturpada do instituto da redistribuição de cargos no âmbito das Instituições Federais de Ensino Superior – IFES, quando então, por meio de ato administrativo editado por agente do Ministério da Educação – MEC, o servidor de uma IFES passa a ser servidor de uma outra IFES sem prestar concurso público. Em outras palavras, o servidor passa de um quadro para outro quadro sem o passaporte democrático do concurso público.

Os atos administrativos que viabilizam essa movimentação de servidores dentro do quadro geral de pessoal da União são editados com lastro no artigo 37 da Lei 8.112/90, dispositivo esse que cuida do instituto da redistribuição de cargos no âmbito da Administração Pública Federal.

No presente artigo, propõe-se tecer algumas breves considerações sobre a remoção, transferência e redistribuição, bem como propor uma interpretação constitucionalmente adequada para este último instituto, de maneira a apartá-lo do instituto da transferência, já declarado incostitucional pelo STF, tendo como pano de funo a prática verificada no âmbito das IFES vinculadas ao MEC.

I – A remoção, redistribuição e transferência

Cabe ponderar, inicialmente, que a remoção encontra-se regulada no artigo 36 da Lei 8.112/90, verbis: 

Art. 36. Remoção é o deslocamento do servidor, a pedido ou de ofício, no âmbito do mesmo quadro, com ou sem mudança de sede.

Parágrafo único. Para fins do disposto neste artigo, entende-se por modalidades de remoção:

I - de ofício, no interesse da Administração;

II - a pedido, a critério da Administração;

III - a pedido, para outra localidade, independentemente do interesse da Administração:

a) para acompanhar cônjuge ou companheiro, também servidor público civil ou militar, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que foi deslocado no interesse da Administração;

b) por motivo de saúde do servidor, cônjuge, companheiro ou dependente que viva às suas expensas e conste do seu assentamento funcional, condicionada à comprovação por junta médica oficial;

c) em virtude de processo seletivo promovido, na hipótese em que o número de interessados for superior ao número de vagas, de acordo com normas preestabelecidas pelo órgão ou entidade em que aqueles estejam lotados.

De outra parte, o instituto da redistribuição foi regulado no artigo 37 da Lei 8.112/90, verbis: 

Art. 37. Redistribuição é o deslocamento de cargo de provimento efetivo, ocupado ou vago no âmbito do quadro geral de pessoal, para outro órgão ou entidade do mesmo Poder, com prévia apreciação do órgão central do SIPEC, observados os seguintes preceitos:

I - interesse da administração;

II - equivalência de vencimentos;

III - manutenção da essência das atribuições do cargo;

IV - vinculação entre os graus de responsabilidade e complexidade das atividades;

V - mesmo nível de escolaridade, especialidade ou habilitação profissional;

VI - compatibilidade entre as atribuições do cargo e as finalidades institucionais do órgão ou entidade.

§ 1^o A redistribuição ocorrerá ex officio para ajustamento de lotação e da força de trabalho às necessidades dos serviços, inclusive nos casos de reorganização, extinção ou criação de órgão ou entidade.

§ 2^o A redistribuição de cargos efetivos vagos se dará mediante ato conjunto entre o órgão central do SIPEC e os órgãos e entidades da Administração Pública Federal envolvidos.

§ 3^o Nos casos de reorganização ou extinção de órgão ou entidade, extinto o cargo ou declarada sua desnecessidade no órgão ou entidade, o servidor estável que não for redistribuído será colocado em disponibilidade, até seu aproveitamento na forma dos arts. 30 e 31.

§ 4^o O servidor que não for redistribuído ou colocado em disponibilidade poderá ser mantido sob responsabilidade do órgão central do SIPEC, e ter exercício provisório, em outro órgão ou entidade, até seu adequado aproveitamento.

 Por sua vez, a transferência, hoje regovada, encontrava-se disciplinada pelo então artigo 23 da Lei 8.112/90, verbis: 

Art. 23 Transferência é a passagem do servidor estável de cargo efetivo para outro de igual denominação, pertencente a quadro de pessoal diverso, de órgão ou instituição do mesmo Poder.

§ 1º A transferência ocorrerá de ofício ou a pedido do servidor, atendido o interesse do serviço, mediante o preenchimento de vaga.

§ 2º Será admitida a transferência de servidor ocupante de cargo de quadro em extinção para igual situação em quadro de outro órgão ou entidade.

Ao que se percebe do texto legal, a remoção é a movimentação do servidor dentro do mesmo quadro, podendo ocorrer de ofício ou a pedido.  

Já a transferência, quando ainda existia, ou seja, antes da declaração de inconstitucionalidade do artigo 23 da Lei 8.112/90 proferida pelo STF nos autos Mandado de Segurança nº 22148/DF[i] e da subsequente suspensão de seus efeitos pelo Senado Federal (Resolução nº 46, de 23 de maio de 1997), era a movimentação do servidor de um quadro para outro sem o necessário concurso público, podendo ocorrer tanto de ofício quanto a pedido. 

De uma forma um tanto parecida com a transferência, a redistribuição de cargos, quando praticada com cargo ocupado, importa também na passagem do servidor de um quadro para outro sem concurso público, ocorrendo, porém, e nisso difere e deve assim ser tratada, apenas de ofício e mediante o preenchimento de alguns requisitos fixados em lei, mais precisamente no artigo 37 da Lei 8.112/90. Difere da remoção, de igual modo, pelo fato de a redistribuição implicar em movimentação do servidor de um quadro para outro, bem como pelo fato de ocorrer apenas de ofício.  

II – A interpretação constitucionalmente adequada para o instituto da redistribuição de cargos ocupados e sua aplicação deturpada no âmbito das IFES, onde passou a ser considerado como se fosse uma mera transferência  

De partida, convém sinalar que um dos preceitos regentes e fundamentais do instituto da redistribuição – preceito esse, inclusive, que confere a tonalidade de sua natureza jurídica – é o atendimento ao interesse precípuo da Administração. Não existe, pois, redistribuição a pedido, ou melhor, redistribuição para atender a interesse e acomodação pessoal de servidor. 

Em outras palavras, ao contrário do que ocorre com a remoção (artigo 36 da Lei 8.112/90), que pode ser manejada tanto no interesse precípuo da Administração quanto no interesse do servidor, e que ocorre sempre dentro do mesmo quadro, a redistribuição ocorre entre quadros diversos e somente pode ser manejada ex officio e no interesse precípuo da Administração (artigo 37, I, e § 1º, da Lei 8.112/90).

Com efeito, levando em conta que se trata de um instituto que permite, quando o cargo estiver ocupado, o deslocamento de um servidor, sem concurso público, de um quadro para outro, é evidente que a redistribuição não pode mesmo ocorrer fora das estritas hipóteses previstas no artigo 37, § 1º, da Lei 8.112/90. Qualquer entendimento contrário levaria, inequivocamente, à sua inconstitucionalidade, posto que se estaria a violar o princípio do concurso público.

Para uma melhor compreensão e interpretação do instituto da redistribuição, entende-se oportuno esclarecer que o artigo 37 da Lei 8.112/90 trata de dois tipos de redistribuição: a) redistribuição de cargo vago; e b) redistribuição de cargo ocupado.

A primeira hipótese não suscita maiores problemas na sua operabilidade, tratando-se, pois, de medida gerencial básica a cargo da pasta ministerial competente, com vistas, sobretudo, a equacionar a distribuição de cargos para provimento por cada um de seus órgãos ou de suas entidades descentralizadas.

Diferentemente, porém, a segunda hipótese suscita os mais variados cuidados, a fim de evitar que a sua prática venha a ferir o núcleo principiológico afirmado na Constituição da República, notadamente a impessoalidade, a moralidade, a isonomia, a legalidade etc.

É fácil imaginar, com efeito, que a redistribuição com cargo ocupado importa também no deslocamento de servidor, sem concurso público, de um quadro para outro no âmbito do mesmo Poder, situação essa que, diante do princípio do concurso público (artigo 37, inciso II, da Constituição), exige prudência do gestor para o fim de não violar a exigência democrática do concurso público.

Nesse sentido, a prudência e a correta interpretação do artigo 37 da Lei 8.112/90 também se apresentam indispensáveis para o fim de não dar ao instituto da “redistribuição” o mesmo conteúdo da revogada hipótese de provimento derivado por “transferência”, cuja regulamentação era prevista no artigo 23 da Lei 8.112/90, verbis: 

Art. 23 Transferência é a passagem do servidor estável de cargo efetivo para outro de igual denominação, pertencente a quadro de pessoal diverso, de órgão ou instituição do mesmo Poder.

§ 1º A transferência ocorrerá de ofício ou a pedido do servidor, atendido o interesse do serviço, mediante o preenchimento de vaga.

§ 2º Será admitida a transferência de servidor ocupante de cargo de quadro em extinção para igual situação em quadro de outro órgão ou entidade.

Essa hipótese de provimento de cargo público, que permitia que o servidor passasse de um quadro para outro sem prestar concurso, teve sua inconstitucionalidade declarada pelo STF no julgamento do Mandado de Segurança nº 22148/DF, sendo que após comunicação feita pela Corte (isso em cumprimento ao artigo 52, inciso X, da Constituição) o Senado Federal houve por bem suspender a execução de tal dispositivo da Lei 8.112/90 (Resolução do Senado Federal nº 46, de 23 de maio de 1997[ii]-[iii]). Confira-se, a propósito, a ementa do julgado do STF, verbis: 

“EMENTA: ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CARGO PÚBLICO: PROVIMENTO: TRANSFERÊNCIA. Lei 8.112, de 11.12.90, art. 8º, IV, art. 23, §§ 1º e 2º. Constituição Federal, art. 37, II. I. - A transferência -- Lei 8.112/90, art. 8º, IV, art. 23, §§ 1º e 2º -- constitui forma de provimento derivado: derivação horizontal, porque sem elevação funcional (Celso Antonio Bandeira de Mello). Porque constitui forma de provimento de cargo público sem aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, é ela ofensiva à Constituição, art. 37, II. II. - Inconstitucionalidade dos dispositivos da Lei 8.112/90, que instituem a transferência como forma de provimento de cargo público: inciso IV do art. 8º e art. 23, §§ 1º e 2º. III. - Mandado de segurança indeferido. (MS 22148, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/1995, DJ 08-03-1996 PP-06213 EMENT VOL-01819-01 PP-00083)”

Essa abordagem apresenta-se relevante para pontuar que o instituto da redistribuição não pode jamais ser operado como se fosse uma transferência, como vem sendo feito em larga escala no âmbito das IFES vinculadas ao MEC, onde o servidor, querendo se movimentar de uma IFES para outra, simplesmente “solicita” a sua redistribuição, a qual, após concordância da IFES de origem e da IFES de destino, é sacramentada por ato de agente do MEC, implicando em desrespeito à Constituição, à decisão do STF, à decisão do Senado Federal e ao próprio texto do artigo 37 da Lei 8.112/90, que não admite essa interpretação.

Tratando-se de redistribuição de cargo ocupado, a lei somente autoriza a redistribuição para ajustamento da lotação e da força de trabalho. É o que se extrai da redação do § 1º do artigo 37 da Lei 8.112/90, sendo oportuno anotar que o legislador tomou o cuidado, possivelmente para não permitir qualquer contaminação na interpretação do texto, de elencar exemplos de ajustamento de lotação e da força de trabalho, que são os casos de reorganização, extinção ou criação de órgão ou entidade. 

Já se pode divisar, pois, que qualquer redistribuição de cargo ocupado que não tenha por fundamento um processo prévio de discussão legítima sobre a necessidade de ajustamento da lotação e da força de trabalho, cujos exemplos são os casos de reorganização, extinção ou criação de órgão ou entidade, inequivocamente incide em grave irregularidade, posto que permite que um servidor transfira-se de um quadro para outro sem prestar o necessário concurso público.

Essa, inclusive, é a única interpretação possível para salvar a constitucionalidade do instituto da redistribuição com cargo ocupado, posto que do contrário, isto é, com a sua operação como se fosse transferência, certamente que o instituto se apresentaria contrário à Constituição.

De obervar-se, outrossim, que nas situações de ajustamento da lotação e da força de trabalho, como ocorre nos casos de reorganização, extinção ou criação de órgão ou entidade, há razões que suplantam eventual discussão sobre a passagem do servidor de um quadro para outro.

Veja-se, por exemplo, o que ocorreu com a criação da Fundação Universidade Federal da Grande Dourados – UFGD, que se deu por desmembramento da Fundação Universidade Federal do Mato Grosso do Sul – UFMS e foi instrumentalizada pela Lei 11.153/2005. O artigo 5º desta lei tráz um exemplo constitucionalmente adequado quanto ao manejo do instituto da redistribuição, verbis:

Art. 5^o Ficam redistribuídos para a UFGD os cargos ocupados e vagos do Quadro de Pessoal da UFMS, disponibilizados para funcionamento do Campus de Dourados e do Núcleo Experimental de Ciências Agrárias, na data de publicação desta Lei. 

No exemplo citado, percebe-se que a redistribuição operada não suscita qualquer problema quanto a eventual desconsideração do núcleo principiológico da Constituição, especialmente, como dito acima, no que concerne à impessoalidade, à moralidade e à isonomia. Trata-se, ao revés, de uma boa medida de gestão, já que não deixa uma entidade com um quadro de pessoal inflado e outra com um quadro a ser iniciado do zero, evitando, ainda, prejuízos ao erário com o pagamento inflado da folha de uma das instituições.

Entretanto, grande parte das redistribuições com cargo ocupado que têm ocorrido no âmbito das IFES vinculadas ao MEC dá conta da existência de uma grave e séria anomalia no gerenciamento do sistema de pessoal das IFES, onde a pessoa passa no concurso para ser professor da UFAC, por exemplo, que uma Universidade do interior do Brasil, e logo depois pede e consegue ir para a UNIFESP, que é uma Universidade localizada na região sudeste e bastante desenvolvida do país, pelo que o servidor passa de um quadro para outro sem concurso público.

Com a devida venia, isso é transferência disfarçada de redistribuição, sendo, pois, expediente não só vedado pela Constituição como também já rechaçado pela Corte Suprema quando declarou inconstitucional o artigo 23 da Lei 8.112/90.

Em verdade, se a redistribuição com cargo ocupado é um instituto preordenado a ajustar a lotação ou a força de trabalho, então na sua operação deveria ser exigido o seguinte procedimento: a) demonstrar que alguma entidade ou órgão está com excesso de servidores e outro órgão ou entidade está com falta; b) formatar critérios para permitir tratamento isonômico, impessoal e moralmente adequados a todos os servidores das IFES interessados em ser redistribuídos; e c) deflagração do procedimento, a partir da identificação da necessidade, ou pelo Órgão Central do SIPEC ou pelo próprio MEC.

Sobre o tema, e para finalizar essas breves considerações, colaciona-se texto doutrinário da lavra de JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, verbis:

“Em ambas há apenas o deslocamento do servidor: na remoção, o servidor é apenas delocado no âmbito do mesmo quadro e, na redistribuição, o deslocamento é efetuado para quadro diverso. Em qualquer caso, porém, o servidor continua titularizando seu cargo, o que não ocorre nas formas de provimento derivado.

Nesse passo, é importante destacar que essas modalidades de deslocamento funcional podem esconder inaceitável arbítrio por parte do órgão administrativo, mediante fragrante ofensa ao princípio da impessoalidade. Para evitar esse tipo de desvio de finalidade, cabe ao administrador explicitar, de forma clara, as razões de sua decisão relativamente a determinado servidor (motivação), permitindo seja exercido o controle de legalidade sobre a justificativa apresentada. Deve, ainda, exigir-se que tais atos resultem de critérios previamente estabelecidos, diante dos quais possam todos os servidores merecer o mesmo tratamento[iv]. 

III – Conclusão

Levando em conta que a redistribuição constitui um instituto que permite o deslocamento de um servidor, sem concurso público, de um quadro para outro, é preciso que tal instituto não seja manejado fora das estritas hipóteses previstas no artigo 37, § 1º, da Lei 8.112/90, sob pena de incorrer-se na mesma inconstitucionalidade que incorria o artigo 23 da Lei 8.112/90, que regulava o instituto da transferência. Para evitar as aplicações deturpadas do referido instituto, como vem ocorrendo em larga escala nas IFES vinculadas ao MEC, é preciso que ele seja manejado apenas quando houver um processo prévio de discussão legítima sobre a necessidade de ajustamento da lotação e da força de trabalho, cujos exemplos são os casos de reorganização, extinção ou criação de órgão ou entidade. 

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil e Legislação Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em 10 de dezembro de 2014.

____. Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8112cons.htm>. Acesso em 10 de dezembro de 2014.

____. Senado Federal. Resolução nº 46, de 23 de maio de 1997. Suspende a execução do art. 8º, IV, e do art. 23 e seus parágrafos, da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Disponível em <http://legis.senado.leg.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=146232&tipoDocumento=RSF&tipoTexto=PUB>. Acesso em 10 de dezembro de 2014.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora, 23ª edição, 2010.