Resumo: O presente trabalho irá tratar da aplicação do princípio da insignificância nos crimes contra a Administração Pública, demonstrando o entendimento da doutrina e jurisprudência sobre o tema.

Palavras-Chaves: Crimes Contra a Administração Pública – Princípio da Insignificância – Indisponibilidade dos Bens Públicos – Moralidade Administrativa – Dignidade da Pessoa Humana.

1 – INTRODUÇÃO:

A moralidade é um dos princípios norteadores da Administração Pública, o que faz com que todo agente público atue conforme a boa-fé. Além disso, nenhum agente público poderá obter proveitos pessoais através do exercício do múnus público, podendo, caso contrário, responder pela prática de ato de improbidade administrativa, sem prejuízo da responsabilidade penal. Na seara penal, no entanto, existe um princípio que vem sendo levantado pelos autores dos delitos em face do Poder Público, qual seja, o princípio da insignificância. E é exatamente sobre esse princípio que o presente trabalho irá tratar, mais especificamente nos crimes contra a Administração Pública.

2 – PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA:

O princípio da insignificância é bastante visto na seara penal, não tendo, porém, previsão no nosso ordenamento jurídico. Porém, essa ausência de previsão legal não afasta a sua aplicação nos casos concretos, havendo inúmeros precedentes sobre o tema.

Sua origem ocorreu no Direito Romano, sendo reintroduzida no sistema penal pelo doutrinador Claus Roxin, trazendo o ensinamento de que não há necessidade de aplicação de uma pena quando a lesão é insignificante. É dizer, em outras palavras, que, mesmo havendo a tipicidade formal da conduta, em alguns casos o resultado material não apresenta qualquer relevância para o direito, afastando, assim, as penalidades previstas em lei. Seguindo essa linha de pensar, Cezar Roberto Bitencourt leciona:

“...é imperativa uma efetiva proporcionalidade entre a gravidade da conduta que se pretende punir e a drasticidade da intervenção estatal. Amiúde, condutas que se amoldam a determinado tipo penal, sob ponto de vista formal, não apresenta nenhuma relevância material. Nessas circunstâncias, pode-se afastar liminarmente a tipicidade penal porque em verdade o bem jurídico não chegou a ser lesado.”[1]

Luiz Régis Prado não pensa diferente, tendo o estudioso conceituado tal princípio da seguinte forma:

“...devem ser tidas como atípicas as ações ou omissões que afetem infimamente a um bem jurídico-penal. A irrelevante lesão do bem jurídico protegido não justifica a imposição de uma pena, devendo excluir-se a tipicidade da conduta em caso de danos de pouca importância.”[2]

Percebe-se que a conceituação do princípio da insignificância é mais encontrada entre os doutrinadores penalistas. Acontece, todavia, que outras áreas do direito já começaram a admitir esse princípio, a exemplo do Direito Ambiental, onde, mesmo em se tratando de ilícito criminal, o principio da bagatela seria, em tese, inaplicável, uma vez que estaria se tratando de bem da coletividade, ex vi do art. 225 da Constituição Federal. Não se pode perder de vista, entretanto, que algumas condutas, mesmo contra o meio ambiente, não trazem qualquer relevância para o direito, devendo-se utilizar a técnica da ultima ratio do direito penal (princípio da intervenção mínima). O Superior Tribunal de Justiça, aliás, vem decidindo dessa forma, conforme se vê no seguinte aresto:

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. CRIME CONTRA O MEIO AMBIENTE. ART. 34 DA LEI N. 9.605/1998. PESCA EM PERÍODO PROIBIDO. ATIPICIDADE MATERIAL. AUSÊNCIA DE EFETIVA LESÃO AO BEM PROTEGIDO PELA NORMA. IRRELEVÂNCIA PENAL DA CONDUTA. PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA. APLICAÇÃO.

1. Esta Corte Superior, em precedentes de ambas as Turmas que compõem a sua Terceira Seção, tem admitido a aplicação do princípio da insignificância quando demonstrada, a partir do exame do caso concreto, a ínfima lesividade ao bem ambiental tutelado pela norma.

Precedentes.

2. Muito embora a tutela penal ambiental objetive proteger bem jurídico de indiscutível valor social, sabido que toda intervenção estatal deverá ocorrer com estrita observância dos postulados fundamentais do Direito Penal, notadamente dos princípios da fragmentariedade e da intervenção mínima.

3. A aplicação do princípio da insignificância (ou a admissão da ocorrência de um crime de bagatela) reflete o entendimento de que o Direito Penal deve intervir somente nos casos em que a conduta ocasionar lesão jurídica de certa gravidade, permitindo a afirmação da atipicidade material nos casos de perturbações jurídicas mínimas ou leves, consideradas também em razão do grau de afetação da ordem social que ocasionem.

4. Na espécie, ainda que a conduta do apenado atenda tanto à tipicidade formal (pois constatada a subsunção do fato à norma incriminadora) quanto à subjetiva, haja vista que comprovado o dolo do agente, não há como reconhecer presente a tipicidade material, na medida em que o comportamento atribuído não se mostrou suficiente para desestabilizar o ecossistema.

5. Agravo regimental a que se nega provimento.”[3]

No campo da Administração Pública, a aplicação do princípio da insignificância deve ser vista com temperamentos, pois há outros princípios que entram em jogo, devendo os estudiosos e aplicadores do direito levá-los também em consideração. É exatamente sobre essas considerações que os tópicos a seguir irão tratar.

3 – INDISPONIBILIDADE DOS BENS PÚBLICOS:

O princípio da indisponibilidade dos bens públicos significa que nenhuma pessoa, em particular, é titular dos bens públicos, mas sim toda a sociedade. É exatamente em razão dessa indisponibilidade que os agentes públicos têm o dever de preservar esses bens, no intuito de não trazer prejuízos para a própria Administração e, o que mais importa, para a coletividade. Pode-se afirmar, no entanto, que há hipóteses em que se atenua o referido princípio, “mormente quando se tem em vista que a solução adotada pela Administração é a que melhor atenderá à ultimação deste interesse”[4].

Não é demais lembrar que o princípio da indisponibilidade dos bens públicos é justificativa para impenhorabilidade dos ditos bens, além da sua inalienabilidade, nos termos da lei.

Em crimes praticados contra a Administração Pública, a conduta ilícita de determinada pessoa que cause, mesmo que irrisoriamente, prejuízos materiais ao Poder Público, atinge diretamente a coletividade, reprovando ainda mais a conduta praticada pelo infrator. Não se deve analisar o valor material do bem, mas sim o seu valor significativo, ou seja, a relevância que possui no ordenamento jurídico. Furtar, por exemplo, uma nota de R$ 50,00 (cinquenta reais) de um particular não tem a mesma relevância jurídica do que furtar R$ 50,00 (cinquenta reais) dos cofres públicos, eis que todo valor que saia desta esfera necessitará de uma justificativa para os órgãos de controle e para qualquer cidadão. Aliás, não se pode esquecer que a mínima ofensividade da conduta do agente é um dos requisitos para a aplicação do princípio da insignificância e, sob tal aspecto, um crime contra a Administração Pública detém muito mais ofensividade subjetiva do que um crime em face de um particular. O Superior Tribunal de Justiça, inclusive, já decidiu ser inaplicável ao crime de peculato o princípio da insignificância, haja vista a natureza do bem jurídico tutelado pela norma penal[5]. Em sentido contrário, Cleber Masson cita, por exemplo, “a existência de peculato na apropriação de uma folha de papel em branco, ou, ainda, de um clipe de metal, hipóteses de crime contra a Administração Pública nas quais, em nossa opinião, o postulado excepcionalmente tem incidência”[6].

Não se deve esquecer, porém, do princípio da dignidade da pessoa humana, evitando que a privação de liberdade de determinada pessoa seja menos importante do que o valor insignificante de um bem público. Basta lembrar do caso Maria Aparecida, que ficou presa por mais de um ano após furtar um xampu e um condicionador[7].

Na verdade, essas teses acabaram dividindo a opinião tanto dos doutrinadores, como da jurisprudência, devendo ser analisado cada caso em concreto, em obediência aos próprios requisitos autorizadores para a aplicação do princípio da bagatela levantados pelo Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça.

4 – PRINCÍPIO DA MORALIDADE:

Ab initio, é válido mencionar que a própria Constituição Federal, em seu art. 37, caput, elenca que a Administração direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá, dentre outros, o princípio da moralidade. Além disso, a Lei nº 8.112/1990 prevê proibições aos servidores públicos federais, dentre as quais se destacam:

a)     Valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da função pública;

b)     Proceder de forma desidiosa;

c)     Utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares;

d)     Exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis com o exercício do cargo ou função; entre outros.

Percebe-se que o nosso ordenamento jurídico busca exigir dos servidores públicos condutas dignas e probas, podendo, do contrário, reponderem por eventuais ações de improbidade administrativa, ex vi da Lei nº 8.429/1992.

         O princípio da moralidade significa exatamente uma conduta consoante a boa-fé, devendo os agentes públicos agir com legalidade, dignidade, probidade, enfim, com uma postura ética capaz de fazer valer o exercício do múnus público. Não se diga que esse princípio decorre tão somente pela previsão expressa em nossa Constituição, vez que uma conduta moral independe de qualquer previsão legal ou constitucional, fazendo parte da própria essência humana. Em um trecho sobremodo ilustrativo, o Supremo Tribunal Federal já afirmou que:

“Poder-se-á dizer que apenas agora a Constituição Federal consagrou a moralidade como principio de administração pública (art 37 da CF). Isso não é verdade. Os princípios podem estar ou não explicitados em normas. Normalmente, sequer constam de texto regrado. Defluem no todo do ordenamento jurídico. Encontram-se ínsitos, implícitos no sistema, permeando as diversas normas regedoras de determinada matéria. O só fato de um princípio não figurar no texto constitucional, não significa que nunca teve relevância de principio. A circunstância de, no texto constitucional anterior, não figurar o principio da moralidade não significa que o administrador poderia agir de forma imoral ou mesmo amoral. Como ensina JesusGonzales Perez ‘el hecho de su consagracion em uma norma legal no supone que com anterioridad no existiera, ni que por tal consagración legislativa haya perdido tal carácter’ (El principio de buena fé em el derecho administrativo. Madri, 1983. p. 15). Os princípios gerais de direito existem por força própria, independentemente de figurarem em texto legislativo. E o fato de passarem a figurar em texto constitucional ou legal não lhes retira o caráter de principio. O agente público não só tem que ser honesto e probo, mas tem que mostrar que possui tal qualidade. Como a mulher de César”[8] 

É com base na exigência dessa conduta moral que a aplicação do princípio da insignificância vem encontrando obstáculos na aplicabilidade nos crimes contra a Administração Pública, havendo parcela da doutrina e da jurisprudência entendendo não ser possível a sua aplicação. O Superior Tribunal de Justiça, por exemplo, diferentemente da esfera penal, não vem aceitando a aplicação do princípio da insignificância no âmbito administrativo. Veja-se:

“Se estivéssemos na esfera criminal, poder-se-ia cogitar na aplicação do princípio da insignificância, com as consequências advindas da legislação de regência. Na esfera administrativa, todavia, o proveito econômico auferido pelo servidor é irrelevante par aplicação da penalidade, não incidindo princípio da insignificância, com na esfera penal, razão pela qual é despiciendo falar em razoabilidade ou proporcionalidade da pena, pois o ato demissão é vinculado, nos termos do art. 17, c/ o art. 132 da Lei n.812/90.”[9]

Para essa corrente, a proteção do direito penal não se restringe ao patrimônio público, mas também à moral da Administração Pública. O Supremo Tribunal Federal, em que pese já admitir a incidência do princípio da insignificância no delito de peculato[10], desconsiderou a expressividade do valor pecuniário recebido pelo servidor:

“Ementa: Habeas Corpus. Crime militar. Estelionato. Princípio da Insignificância. Tese defensiva não submetida à apreciação das instâncias inferiores. Supressão de instância. Restituição do objeto do delito e ausência de prejuízo ao erário. Irrelevância. Ausência de previsão normativa. Ordem denegada. A tese relativa à incidência do princípio da insignificância não foi submetida à apreciação do Superior Tribunal Militar, instância em que a defesa sustentou a “atipicidade da conduta por inexistir prejuízo patrimonial para a Marinha, tendo em vista que o material vendido foi restituído”, não tecendo qualquer consideração sobre a natureza bagatelar do delito em questão. A lei penal militar somente prevê a extinção da punibilidade em decorrência da reparação do dano no que concerne ao crime de peculato culposo (§§ 3º e 4º do art. 303, CPM), hipótese esta bem distinta do presente caso. O delito imputado ao ora paciente ofendeu o interesse estatal de zelar pela probidade, moralidade e fidelidade do servidor público para com a Administração Pública e seu patrimônio, pouco importando, no caso, a expressividade do valor pecuniário recebido pela “venda” ilegal ou como “gratificação pelo bom negócio oferecido”. Habeas corpus denegado.”[11] 

É perceptível que os doutrinadores e a jurisprudência ainda não firmaram entendimento único acerca da possibilidade ou não da aplicação do princípio da insignificância nos crimes contra a Administração Pública. A moralidade administrativa vem sendo um argumento bastante forte contra os servidores que praticam crimes materialmente insignificantes, mas significantes moralmente em face do Poder Público. No que toca aos crimes praticados por pessoas que não fazem parte da Administração Pública, a jurisprudência vem, sem muitos esforços, admitindo a aplicação do aludido princípio. Exemplo disso foi a absolvição de um carcereiro acusado de apropriação de farol de milha que guarnecia motocicleta apreendida, in verbis:

“AÇÃO PENAL. Delito de peculato-furto. Apropriação, por carcereiro, de farol de milha que guarnecia motocicleta apreendida. Coisa estimada em treze reais. Res furtiva de valor insignificante. Periculosidade não considerável do agente. Circunstâncias relevantes. Crime de bagatela. Caracterização. Dano à probidade da administração. Irrelevância no caso. Aplicação do princípio da insignificância. Atipicidade reconhecida. Absolvição decretada. HC concedido para esse fim. Voto vencido. Verificada a objetiva insignificância jurídica do ato tido por delituoso, à luz das suas circunstâncias, deve o réu, em recurso ou habeas corpus, ser absolvido por atipicidade do comportamento.”[12]

Percebe-se, portanto, que é, sim, possível a aplicação do princípio da insignificância nos crimes contra a Administração Pública, devendo o referido princípio, no entanto, ser visto com cautela quando o crime é praticado por servidor público, eis que a moralidade também é um princípio inerente à Administração Pública.

5 – CONCLUSÃO:

Face o exposto, pode-se concluir que o princípio da insignificância vem sendo bastante aplicado na seara do Direito Penal, tendo seus reflexos também em outras áreas do direito, a exemplo do Direito Administrativo, mais precisamente nos crimes contra a Administração Pública. Apesar de ser um crime em espécie integrante da matéria penal, os princípios basilares da Administração Pública devem ser analisados em conjunto, devendo o operador do direito, do mesmo modo, utilizar-se da dignidade da pessoa humana como meio de evitar que direitos individuais sejam descaracterizados pela prevalência de crimes moralmente relevantes. Enfim, somente na análise de cada caso concreto é que o Poder Judiciário poderá verificar, com base nos princípios aplicados à espécie, a possibilidade de aplicação do princípio da insignificância.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

- BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal: Parte Geral. 13ª Edição. São Paulo: 2008.

- MASSON, Cleber. Direito Penal. 3º Volume. 2ª Edição. São Paulo: Método, 2012.

- PRADO, Luis Régis. Curso de Direito Penal Brasileiro: Parte Geral: arts. 1º a 120. 8ª. Edição. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2008.

- BRASIL, Superior Tribunal de Justiça, disponível em: www.stj.jus.br, acesso em: 03/12/2014.

- BRASIL, Supremo Tribunal Federal, disponível em: www.stf.jus.br, acesso em: 03/02/2014. 

- BRASIL, Constituição Federal (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. DOU 05.10.1988.

- BRASIL, Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.

- BRASIL, Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências.

- BRASIL, Decreto-Lei nº 2.848, de 07 de dezembro de 1940, que institui o Código Penal.