Resumo: No presente trabalho pretende-se demonstrar como a Advocacia Pública Federal está atuando perante os Juizados Especiais Federais Cíveis nas ações intentadas contra a Autarquia Previdenciária nas lides que versem sobre benefícios por incapacidade.

Palavras Chaves: INSS. Previdenciárias. Benefícios. Incapacidade. Litígio. Estratégico.

Sumários: 1. Introdução. 2. A alta litigiosidade com relação às lides previdenciárias em benefícios por incapacidade. 3. Programa de Redução de Demandas Judiciais. 4. Litígio estratégico: atuação visando a prevenção de litígios e propostas de alteração no procedimento judicial. 5. Conclusão.

1.Introdução

O presente estudo tem por finalidade demonstrar a mudança de atuação da Advocacia Pública Federal no âmbito dos Juizados Especiais Federais Cíveis, nas lides de natureza previdenciária, especificamente quando se discute a questão da incapacidade laborativa. O crescente número de demandas com esse objeto impôs aos advogados públicos, atores do sistema, se imiscuirnoseu relevante papel de desenvolver programas e projetos para melhorar a sua própria atuaçãoprofissional, pensando soluções preventivas e estratégicas, e, como consequência, trazer ao cidadão benefícios como a celeridade e efetividade no reconhecimento de direitos. No campo judicial, a busca é pela plena aplicação dosde tais princípios, que norteiam a própria concepção dos Juizados Especiais Federais.

2. A alta litigiosidade com relação às lides previdenciárias em benefícios por incapacidade.  

Uma das principais noções do Estado de Direito é que as pessoas tenham um tratamento imparcial pela lei e por aqueles que a aplicam. O regime democrático tem como um de seus pilares o próprio Estado de Direito[1].

Conforme citação do Professor Oscar Vilhena, reportando-se às propostas de Joseph Raz, as cortes devem seracessíveis a todos os indivíduos, para que não frustre o Estado de Direito, sendo imperiosa a existência de instituições responsáveis pela aplicação consistente das leis, de forma imparcial, tornando-se parâmetros para ações de cada indivíduo[2]. 

Para tanto, é necessário existir um Judiciário independente, o respeito ao devido processo e a imparcialidade ínsita à função judicante.

Antes da criação dos Juizados Especiais Federais Cíveis, todas as lides previdenciárias eram ajuizadas perante as Varas Federais, que processavam e julgavam tanto ações de alta complexidade, de valores vultosos, como causas previdenciárias de menor complexidade. Isso refletia na morosidade na tramitação das demandas menos complexas. Por conseguinte, o acesso à justiça estava sendo limitado em razão da demora na prestação do serviço jurisdicional, não conferindo, assim, efetividade ao sistema.

Diante de tal cenário, os Juizados Especiais Federais foram criados, pela Lei nº 10.259, de 12 de julho de 2001, com o escopo de facilitar o acesso dos indivíduos ao processojudicial, de forma mais célere e efetiva, sem deixar de lado os princípios que norteiamo devido processo legal, como o contraditório e a ampla defesa, de forma a tornar o caminho judicial mais simples.

Desse modo, passaram a ser o Juízo competente para processar e julgar causas de competência da Justiça Federal, de até sessenta salários mínimos, conforme preceitua o art. 3º desta Lei.A partir de então, foram trazidas novas maneiras de pleitear o direito, com menor formalidade, cuja principal finalidade é o resultado que traga satisfação para os litigantes e uma resposta do Judiciário, considerado pela população como lento na solução de conflitos[3].

Mas, pergunta-se: a criação dos Juizados Especiais Federais Cíveis alcançou o objetivo de um processo judicial célere e efetivo?

De acordo com o Relatório de Atividades do ano de 2012 dos Juizados Especiais Federais da Primeira Região a sua missão estratégica era garantir à sociedade uma prestação jurisdicional acessível, rápida e efetiva, além de desejar consolidar-se perante a sociedade, como modelo de efetividade, transparência e segurança jurídica[4]. 

Com a instituição dos Juizados Especiais Federais Cíveis, a tramitação das ações passou a ser mais célere. Em compensação, o número de demandas ajuizadas aumentou por diversos fatores, principalmente pela difusão da informação. A criação de novas formas de comunicação, aliada a preocupação de mídias de longo alcancecom o seu papel social dedivulgar direitos, fez com que as pessoas tivessem conhecimento sobre seus direitos e soubessem como efetivá-los.

Nesse contexto, quando a Lei dos Juizados Especiais Federais previu que somente poderiam ser rés, perante aquele Juízo asautarquias, fundações e empresas públicas federais (art. 6º da Lei 10.259/01), o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, autarquia federal, passou a ser o principal demandado.

E não havia qualquer novidade neste fato. Com efeito, a alta litigiosidade envolvendo a Previdência Social se justifica já que grande parte da população brasileira se vale da Seguridade Social nos momentos de infortúnio, como doença, acidente, velhice ou morte de segurado.

E apesar da constante preocupação no aperfeiçoamento dos serviços prestados aos cidadãos, nem sempre seus pleitos são atendidos administrativamente, em face de subjetividade das decisões administrativas aliada a uma velada cultura restritiva, de que, na dúvida, indefere-se o pedido e pela preocupação real e constante de processos administrativos disciplinares[5].

Deste modo, a população vislumbra no Poder Judiciário o caminho para reconhecimentodo seu direito de maneira efetiva. Quando há ineficiência do Estado e violação de direitos, o cidadão se socorre, irremediavelmente, do Judiciário.

Assim, as ações cujo objeto era a concessão, manutenção e revisão de benefícios previdenciárioscomuns (exceto os decorrentes de acidente do trabalho) e assistenciais, com valor da causa de até sessenta salários mínimos passaram a ser ajuizadas perante os Juizados Especiais Federais Cíveis.

Nesse universo, as lides de benefícios por incapacidade ganham destaque. São ações ajuizadas visando à concessão dos benefícios de auxílio-doença, aposentadoria por invalidez, auxílio-acidente e amparo social a pessoa portadora de deficiência.

Para se constatar a importância dos benefícios por incapacidade laborativa, observa-se o Boletim Estatístico da Previdência Social de março de 2014[6], onde consta que mais de 45% dos benefícios concedidos pela Previdência Social foram auxílios-doença previdenciários. Considerando ainda as concessões de aposentadoria por invalidez (3,6%) e amparo social ao portador de deficiência (3,33%), constata-se que mais de 50% dos benefícios concedidos pelas Agências da Previdência Social são de benefícios por incapacidade laborativa.

No mesmo mês de março de 2014, foram requeridos 361.667 benefícios por incapacidade, sendo 241.234 deferidos (66,70%), e 154.129 indeferidos[7].

Grande parcela dos requerentes insatisfeitos ingressa em Juízo, visando asatisfação de seu pleito por outra via, vista costumeiramente como mais satisfativa. Dados fornecidos pela Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS informam que o INSS figura como réu em 05 milhões de processos judiciais[8].

Não se pode negar que, ano após ano, cresce o número de ações judiciais, visando especialmente à concessão de benefícios por incapacidade laborativa. Isso se deve a fatores, como o crescimento do acesso à informação por parte dos litigantes, que agora não se furtam em bater às portas do Judiciário quando um infortúnio acontece e não é devidamente protegido pelo Estado e à atuação crescente de advogados nesta esfera judicial.

Notoriamente, as pessoas estão mais atentas para seus direitos e sabem como proceder para efetivá-los. Há de ser salientado, também, que os meios de comunicação possuem um papel importante na divulgação dessas informações.

Com as facilidades da economia de mercado, onde se incentiva a concessão do crédito, famílias que antes não tinham acesso à informação, hoje tomam conhecimento de seus direitos pela televisão e mídias sociais, através de computadores, telefones celulares e demais aparelhos eletrônicos com acesso a internet.

A crescente litigiosidade também é consequência da grande quantidade de profissionais do direito colocados no mercado de trabalho anualmente. Os advogados enxergam nas ações previdenciárias uma forma de obter lucro a custos baixos, reproduzindo teses jurídicas.

Atualmente, com a virtualização dos processos judiciais perante os Juizados Especiais Federais Cíveis, estes profissionais podem ingressar com a ação judicial de seu próprio escritório, ou até mesmo de casa, bastando possuir um computador e acesso à internet.

A assistência judiciária gratuita é regra geral. Nada se paga para ingressar em Juízo, e praticamente toda a tramitação dos feitos que discutem o direito a concessão ou revisão de benefícios previdenciários por incapacidade pode ser acompanhada utilizando os sistemas virtualizados da justiça.

A questão social também é muito exaltada quando se fala em lides previdenciárias. Muitos julgadores entendem que estão fazendo justiça social, quando criam novos entendimentos, diversos dos da autarquia previdenciária, no intuito de decidir a lide em favor da parte autora. Vale destacar que, em muitos casos, declaram a norma legal inconstitucional incidentalmente, e somente com uma decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal sobre o caso é que, efetivamente, há a pacificação social[9]. Enquanto issose cria um ambiente propício para ajuizamento de demandas em massa, o que acarreta uma indesejada morosidade na resolução do conflito.

Assim, o panorama que se observa é: pessoas mais informadas, advogados mais acessíveis, procedimento judicial flexível, assoberbamento do Judiciário e sobrecarga dos procuradores federais que atuam na defesa daautarquiaprevidenciária. Os princípios norteadores dos Juizados Especiais Federais acabaram por provocar uma excessiva litigiosidade, com um número crescente de demandas, comprometendo a eficácia e eficiência na defesa da autarquia.

Com relação aos processos judiciais de concessão de benefício por incapacidade, objeto deste estudo, o princípio da oralidade se pôs em segundo plano, já que toda a demanda passou aser resolvida com apresentação de documentos, laudos periciais e decisões judiciais. A tentativa de conciliação praticamente não mais existia.

Como consequência da crescente demanda judicial, a imagem da autarquia previdenciária ficoucomprometida, pois considerada morosa e ineficiente no reconhecimento de direitos.

Diante desse cenário, o crescimento paulatino das ações cujos demandantes pleiteavam a concessão de benefícios por incapacidade impôs aos seus principais atores, pensar soluções visando concretizar os princípios da celeridade com efetividade, sem abrir mão, logicamente, do devido processo.

O advogado público, participante do sistema de justiça, passou a discutir programas e projetos de forma estratégica, buscando a prevenção de litígios e alternativas na atuação judicial, visando reduzir demandas, através de seus órgãos de execução como a Procuradoria Federal Especialidade junto ao INSS, órgão que pertence à Procuradoria-Geral Federal, que integra a Advocacia-Geral da União, em trabalho conjunto com a autarquia previdenciária.

Assim, foram propostos novos caminhos perante o Judiciário objetivando celeridade na tramitação dos processos judiciais e efetividade da prestação jurisdicional de forma estratégica.

Especificamente quanto às demandas de benefício por incapacidade, a oralidade voltou a ter um papel importante na concretização e solução dos litígios. E as primeiras medidas para a efetivação do princípio da celeridade foram tomadas.

Vale destacar que tais programas não se restringiam à atuação judicial, mas também na prevenção de litígios, com auxílios e orientações destinadas ao próprioINSS, no seu dia a dia, visando o aprimoramento da instrução do processo administrativo e de decisões administrativas.

Nada obstante, a PFE-INSS e a autarquia previdenciária passaram a buscar formas de reduzir as demandas judiciais, traçando estratégias na busca da celeridade e efetividade na resolução dos conflitos, assim como da melhoria da imagem institucional.

3. Programa de Redução de Demandas Judiciais.  

Conforme Maria Paula Dallari Bucci, a Advocacia Pública pode contribuir para a formação de uma nova cultura de legalidade democrática, auxiliando na criação de vias jurídicas para o processamento de demandas e conflitos sociais no âmbito do Poder Público[10].

Nesse contexto, foi instituído o Programa de Redução de Demandas Judiciais pela Portaria Interministerial nº 08/2008/AGU/MPS, Memorando-Circular Eletrônico PFE-INSS/CGMBEN nº 09/2009 e regulamentado pela Portaria nº 177/2012/PFE-INSS/PGF/AGU.

Neste programa foi criado um grupo de trabalho, cujo objetivo é estudar e aplicar soluções visando, precipuamente, a diminuição de demandas perante o INSS na via judicial, a redução de gastos públicos e a satisfação do segurado, bem como aumentar a credibilidade da autarquia previdenciária.

Na fase de estudos preliminares e planejamento, as prioridades eram a mitigação da competência delegada, benefícios por incapacidade, comprovação da atividade rural, processo administrativo previdenciário e aperfeiçoamento das normas internas do INSS.

Neste trabalho conjunto entre Advocacia-Geral da União e INSS, as metas são prevenir o surgimento de novas ações judiciais mediante a identificação das demandas causadoras de litígios e a adoção de ações preventivas e reduzir a litigiosidade mediante a proposição de ações que auxiliem no gerenciamento do passivo existente[11].

Verificadas as causas de surgimento de litígios,sãobuscadas alternativas para resolução do problema localmente ou regionalmente.

No caso dos benefícios por incapacidade, uma das propostas visando o melhoramento da sua concessão foi a integração do trabalho entre a Procuradoria Federal e os peritos médicos autárquicos, pois a atuação desses profissionais, impactam decisivamente nas concessões ou indeferimentos de tais benefícios.

Foram realizados também encontros de integração entre o Judiciário e a Perícia Médica do INSS, para que os médicos peritos esclarecessem o seu papel na perícia administrativa, permitindo que Juízes atuantes em matéria previdenciária conhecessemos procedimentos administrativos daautarquia. Aproveita-se o momento para apresentar práticas exitosas da Procuradoria Federal, e discutir questões jurídicas.

Como prioridade eleita, observou-se ainda a necessidade de participação efetiva dos peritos médicos do INSS nas perícias judiciais, para avaliar, juntamente com o perito judicial, a condição laborativa dos segurados que ingressam na Justiça pleiteando benefícios por incapacidade laborativa. Como se trata de matéria técnica, altamente especializada e desconhecida dos advogados públicos federais, a opinião do perito médico é praticamente decisiva na conclusão da demanda.

Portanto, com a instituição do programa de prevenção e redução de demandas, houve uma mudança de paradigma, onde, ao invés de fomentar a litigiosidade inócua, que somente protela a concessão do direito ao demandante, passou-se a criar mecanismos de solução da controvérsia, diminuindo a litigiosidade e racionalizando a atividade do advogado público federal, essencial à Justiça.

4. Litígio estratégico: atuação visando a prevenção de litígios e propostas de alteração no procedimento judicial. 

Como já dito, o número de requerimentos indeferidos pelo INSS cujo objeto é a concessão/restabelecimento/revisão de benefícios por incapacidade é grande. Mesmo com o aperfeiçoamento da atuação administrativa, sempre haverá segurados insatisfeitos com uma decisão administrativa desfavorável, que irão ingressar em Juízo pleiteando a concessão de benefícios por incapacidade. Assim, ainda não se mostrou efetivo o Programa de Redução de Demandas na prevenção de ajuizamento de ações judiciais, o que se nota pelo volume deaçõespropostascom esse objetivo.

Mas existem medidas que estão sendo tomadas, paulatinamente, para tornar o procedimento judicial menos custoso, não somente financeiramente, mas também no que se refere ao custo social, que não se mensura. Um segurado que está incapacitado para o trabalho, não pode aguardar para resolução do seu problema por muito tempo. Muitas vezes sua própria subsistência depende daquela prestação que se pleiteia.

Judicialmente, constatou-se a importância da atuação de assistentes técnicos da autarquia no acompanhamento de perícias judiciais, para observar o cumprimento da legislação previdenciária, em especial a correlação entre a profissiografia do autor/segurado e a doença incapacitante.

Além disso, também possibilitam ao perito autárquico identificar a existência da doença incapacitante do demandante, permitindo a propositura de acordo pelos advogados públicos federaise conclusão do processo judicial, já que a matéria é técnica e somente dominada pelos profissionais médicos.

O acompanhamento de toda perícia judicial seria o modelo mais adequado. Contudo, a restrição orçamentária impede que exista a lotação ideal de peritos médicos, que atendam nas Agências da Previdência Social de forma a evitar filase ainda atuem juntamente com a Procuradoria Federal, no acompanhamento de perícias judiciais. A insuficiência de profissionais médicos autárquicos criou a necessidade de se buscar outras soluções, condizentes com essa realidade.

Assim, observou-se a necessidade de instaurar cooperação técnica e gerencial com o Poder Judiciário nas ações de benefícios por incapacidade. Inicialmente, os peritos judiciais devem ser previamente cadastrados e capacitados pelo próprio Poder Judiciário, para que haja atuação e avaliações mais uniformes nas conclusões periciais. Isso inclui o padrão dos quesitos médicos, que devem ser elaborados conjuntamente entre o Poder Judiciário, Procuradoria Federal, peritos autárquicos e peritos médicos.

Foi iniciado na Capital Federal um projeto que tem como ponto de partida um acordo de cooperação técnica entre a Central de Conciliação dos Juizados Especiais Federais do Distrito Federal e a Procuradoria Regional Federal da 1ª Região, firmado em 25 de fevereiro de 2013, publicado no Boletim de Serviços do TRF 1ª Região e da Advocacia-Geral da União.

Sabe-se que, quanto às lides previdenciárias relativamente aos benefícios por incapacidade, a margem para o direito propriamente dito é restrita. Somente se discute, juridicamente, a qualidade de segurado e a existência ou não de carência para concessão do benefício. A questão primordial – a existência ou não de incapacidade laborativa, como questão de fato, é decidida conforme entendimento do perito judicial. A decisão judicial final praticamente é definida pelas conclusões do expert.

A defesa autárquica percebeu que, o fato mais importante na resolução do conflito é a constatação ou não de incapacidade laborativa. A perícia médica prévia, antes da citação da autarquia, permite que o advogado público federal tenha de logo conhecimento da situação de fato, e possa, após analisar questões de direito, propor acordo.

No projeto da Procuradoria Regional Federal da 1ª Região, peritos autárquicos realizam uma avaliação pericial prévia dos segurados que são portadores de doenças graves e ingressam com ação judicial tendo como objeto o pleito de concessão/restabelecimento de benefício por incapacidade.

Desse modo, quando se tratar de doenças graves, e a parte autora requerer o restabelecimento de um benefício cessado administrativamente, ou possuir contribuições recentes vertidas para o Regime Geral de Previdência Social registradas no Cadastro Nacional Informações Sociais – CNIS, como segurado empregado ou contribuinte individual, após a distribuição do processo judicial, haverá o encaminhamento do demandante a para perícia médica que será realizada por peritos autárquicos.

Cumpre lembrar que são consideradas doenças graves aquelas constantes no rol do art. 151 da Lei 8.213/91.

Note-se que, nesse caso, entre os vínculos registrados no CNIS e a data de cessação do benefício por incapacidade que se pretende o restabelecimento não pode ter decorrido mais de 01 ano.

Caso exista parecer favorável, o processo é encaminhado ao procurador federal vinculado, que analisará questões como a qualidade de segurado e o cumprimento da carência, ou a existência de prevenção, litispendência ou coisa julgada. Estando preenchidos os requisitos legais, e não existindo outros óbices, será ofertada proposta de acordo. Caso haja concordância da parte autora, o acordo judicial é homologado, passando a produzir seus efeitos jurídicos.

Quando não se tratar de doenças graves ou quando a perícia realizada por perito do INSS for desfavorável ao autor, ele será novamente avaliado por perito judicial, ainda antes da citação. Também será submetido à perícia judicial quando, mesmo havendo entendimento favorável da perícia administrativa, não houver acordo ou este não for homologado.

Na perícia judicial, caso o laudo conclua pela inexistência de incapacidade laborativa, o processo é de logo concluso para sentença, com contestação depositada em cartório.

Caso contrário, o INSS é citado, e nesta oportunidade poderá ingressar com sua peça contestatória, ou propor acordo judicial em audiência de conciliação, caso estejam presentes os demais requisitos para concessão do benefício.

A oralidade passou a ter papel importante. Não basta simplesmente a apresentação de proposta de acordo escrita. Para o projeto ser legitimo e bem-sucedido, a audiência com a presença da parte é imprescindível. Com a audiência, tem-se a convicção de que o segurado tomou conhecimento dos termos da proposta, e que os aceita, diferentemente do que ocorre com a proposta escrita, a qual, muitas vezes, resta desconhecida pelo próprio demandante, sendo somente do conhecimento do seu patrono, que a ignora, sem ao menos lhe informar seus termos.

Aceito o acordo pela parte contrária, os autos são encaminhados para a Agência de Atendimento de Demandas Judiciais, visando o cumprimento da obrigação de fazer. As Requisições de Pequeno Valor são emitidas, e o pagamento dos valores em atraso ocorre em até 60 (sessenta) dias.

Não há interposição de recursos, e não se protela a efetividade do direito reconhecido juridicamente. As revisões periódicas que ocorrem por conta da temporariedade dos benefícios, são de responsabilidade doINSS, que convoca o segurado com benefício concedido judicialmente a realizar avaliação pericial, na esfera administrativa, por junta médica, seja seis meses após a concessão judicial, nos casos de auxílio-doença, ou dois anos, para aposentadoria por invalidez.

Resumidamente, este é o panorama atual nas ações judiciais de benefícios por incapacidade. Este projeto está sendo, paulatinamente, implantado nas demais localidades, e visa uma uniformidade na atuação dos advogados públicos federais, defensores e juízes.

Deste modo, apesar de não existir ainda um instrumento efetivo que impeça de forma impactante o ajuizamento de ações judiciais, este procedimento permite concretizar princípios norteadores dos Juizados Especiais Federais, como a celeridade e eficiência, sem deixar de lado a segurança jurídica, pois, não se pode olvidar que se trata de disponibilização de dinheiro público, e que, por este motivo, não pode ser distribuído aleatoriamente.

5. Conclusão

Observa-se que este projeto está em fase de crescimento, e precisa, para trazer realmente benefícios e uma pacificação social, o engajamento de todas as instituições. A mudança de postura é decisiva para o sucesso do projeto.

Especificamente quanto às ações que versam sobre a concessão de benefícios previdenciários por incapacidade, a conciliação passou a ser o principal objetivo. Mas nem todos os julgadores se deram conta da importância de um procedimento diferenciado, visando, precipuamente, implantar a justiça social. Não se pode perder de vista que, os que se socorrem ao Judiciário são pessoas que dependem, muitas vezes, daquele benefício para sua subsistência e de sua família. E as audiências de conciliação permitem que, rapidamente, tudo seja resolvido.

O que se espera é que esse procedimento seja adotado nas localidades que dispõem de Juizados Especiais Federais e que seja continuamente aperfeiçoado, pensando-se novas soluções para o problema. A atuação qualificada do advogado público é imprescindível, sempre com o objetivo de atender os anseios da sociedade, ávida pela efetivação de seus direitos, e que também precisa confiar nos serviços públicos que lhe são prestados.

REFERÊNCIAS

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