Resumo: O Ato Administrativo se apresenta como a materialização do exercício do poder da Administração. Assim, tendo em vista que a Administração Pública não é um ente anormal e distante da sociedade, vez que submetida aos princípios constitucionais explícitos no artigo 37 da Constituição Federal e outros, ainda que implícitos, que encontram lugar na norma constitucional em toda a sua extensão. Por tais razões, imprescindível que o administrado conheça, em todas as suas dimensões, as peculiaridades do Ato Administrativo, sendo este o objetivo precípuo do presente trabalho.

Palavras-chave: Ato administrativo – competência – atributos.

Sumário:  1. Introdução; 2. Origem Histórica; 3. Conceito; 3.1. Distinção entre Atos da administração e Atos Administrativos; 4. Elementos ou Requisitos do ato administrativo; 4.1. Competência do agente; 4.2. Finalidade; 4.3. Forma; 4.4. Motivação; 4.4.1. Teoria dos motivos determinantes; 4.5. Objeto ou conteúdo; 5. Atributos do ato administrativo; 5.1. Presunção de legitimidade; 5.2. Imperatividade; 5.3. Auto-executoriedade; 6. Classificação; 7. Discricionariedade e vinculação; 8. Espécies; 9. Extinção, Invalidação e convalidação do Ato Administrativo; 9.1. Anulação; 9.2. Revogação; 9.3. Convalidação; 10. Conclusão; 11. Referências Bibliográficas.

1.   Introdução

Visa o presente trabalho facilitar o entendimento acerca dos Atos Administrativos, abordando suas peculiaridades e permitindo aos administrados identificar com clareza os atos praticados no exercício da função administrativa, vislumbrando, entre outras características, sua classificação e as possibilidades de anulação, revogação e convalidação.

Necessário se faz ter em mente que a Administração Pública não é um ente anormal e distante da sociedade, pois está submetida aos princípios constitucionais explícitos no artigo 37 da Constituição Federal e outros, ainda que implícitos, que encontram lugar na norma constitucional em toda a sua extensão.

Busca por fim, de forma resumida, mas não menos clara, traçar o perfil dos Atos Administrativos e sua proximidade, nem sempre percebida, com a vida dos administrados.

2- Origem Histórica do Ato Administrativo

 O Ato Administrativo teve origem na França do Século XVIII, nascendo com a Revolução Francesa de 1789. Antes disso, existiam apenas regras administrativas que regulavam algumas atividades do Estado, como a cobrança de tributos, a aplicação de multas ou a divisão de funções na Administração pública. Entretanto, é com o advento do Estado de Direito que o ato administrativo ganha novas formas, pois este subordina totalmente a Administração à lei, inserindo um conjunto de regras destinadas a disciplinar a atuação da administração e prefixar seus efeitos.

A separação dos poderes foi, então, responsável pela separação das formas de manifestação do Estado, até então resumida ao actum principis. O ato administrativo, o ato legislativo e o ato jurisdicional passaram a ter formas diferentes. O ato administrativo passa, então, a representar para a administração o mesmo que a sentença para o judiciário, diferenciando-se em virtude da posição de parte que a administração ostenta ao editar o ato, na falta de definitividade deste perante o direito e da conseqüente possibilidade de submissão posterior à apreciação judicial.

3- Conceito de Ato Administrativo

No direito brasileiro, alguns autores asseveram que o conceito de ato administrativo é fundamentalmente o mesmo do ato jurídico, do qual se diferencia como uma categoria informada pela finalidade pública. Segundo a lei civil, é ato jurídico todo aquele que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos (CC, art. 81).

Partindo desta definição legal, o ato administrativo parte com os mesmos elementos fornecidos pela Teoria Geral do Direito, acrescentando-se, apenas, a finalidade pública que é própria da espécie e distinta do gênero ato jurídico, como acentuam os doutrinadores mais autorizados.

Nessa linha, o ato administrativo pode ser definido como “a manifestação de vontade do Estado, por seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha, nas mãos, fração de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situações jurídicas subjetivas, em matéria administrativa” (CRETELLA, 1995, p.53).  

No entanto, conforme esclarece Bandeira de Mello (2008, p. 117), “Não há definição legal de ato administrativo. Sendo assim, não é de estranhar que os autores divirjam ao conceituá-lo.” O doutrinador assevera que “o que particulariza o ato administrativo e justifica que se formule um conceito que o isole entre os demais atos jurídicos, é a circunstância de que ele tem peculiaridades (a) no que concerne às condições de sua válida produção e (b) no que atina a eficácia que lhe é própria.”  Segue definindo o ato administrativo como a "declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes - como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, sujeitas a controle de legitimidade por órgão judicial."

Di Pietro (2014, p. 205, grifo do autor), por sua vez, define o ato administrativo como “a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário.”

Para José dos Santos Carvalho Filho, o ato administrativo “é a exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus delegatários que, sob regime de direito público, visa à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público.”

Segundo o Professor Hely Lopes Meyrelles, "o ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos seus administrados ou a si própria."

3.1-Distinção entre Atos da administração e Atos Administrativos

Com base na idéia da divisão entre os três poderes do Estado, Di Pietro (2014, p. 199) afirma que “pode-se dizer, em sentido amplo, que todo ato praticado no exercício da função administrativa é ato da Administração.”

Ato da Administração, pois, trata-se de expressão mais ampla do que ato administrativo, de modo que abrange esta última, apenas determinada categoria de atos praticados no exercício da função administrativa.

Conforme Di Pietro (2014, p. 199-200, grifo do autor), dentre os atos da administração incluem-se:

1. os atos de direito privado, como doação, permuta, compra e venda, locação; 2. os atos materias da administração, que não contém manifestação de vontade, mas que envolvem apenas execução, como a demolição de uma casa, a apreensão de mercadoria, a realização de um serviço; 3. os chamados atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor, que também não expressam uma vontade e que, portanto, também não podem produzir efeitos jurídicos; é o caso dos atestados, certidões, pareceres, votos; 4. os atos políticos, que estão sujeito a regime jurídico-constitucional; 5. os contratos; 6. os atos normativos da administração, abrangendo decretos, portarias, resoluções, regimentos, de efeitos gerais e abstratos; 7. os atos administrativos propriamente ditos.

Os argumentos acima permitem-nos afirmar que ato administrativo é, portanto, uma espécie de atos da administração.

4. Elementos ou Requisitos do ato administrativo

Para assegurar sua validade, o ato administrativo deve ser revestido de elementos essenciais. Na inobservância de um destes, resta o ato prejudicado, o que poderá gerar sua extinção, como trataremos a seguir.

Nesse contexto, Bandeira de Mello (2008, p. 112) esclarece que “não há concordância total entre os autores sobre a identificação e o número de elementos; porém, frequentemente, a divergência (ou, pelo menos, parte dela) procede ora de discordâncias terminológicas , ora de que, por vezes, os autores englobam em um único elemento aspectos que em outros autores encontram-se desdobrados.” Motivos pelos quais trataremos a questão na forma dos itens 3.1 ao 3.5.

4.1. Competência do sujeito

Consiste no conjunto de poderes que a lei confere aos agentes públicos para que exerçam suas funções com eficiência e assim assegurar o interesse público. Trata-se de um poder-dever que o ordenamento outorga aos agentes públicos para que possam cumprir a contento seu dever, de atingir da melhor forma possível o interesse público. Destarte, nenhum ato alcançará validade se não for executado por autoridade legalmente competente. Constitui-se em requisito de ordem pública, não podendo ser derrogado pelos interessados nem pela administração, ressalvadas as hipoteses de delegação (transferência de funções de um sujeito, normalmente para outro hierarquicamente inferior) e avocação (órgão superior atrai para si a competência para cumprir determinado ato atribuído a outro inferior). Se a competêcia for, legalmente, exclusiva de certo órgão ou agente, não poderá ser delegada ou avocada. Portanto, Não basta que o agente tenha capacidade, é necessário que tenha competência, a qual decorre sempre de lei.

Tem como características: a Irrenunciabilidade, relativizada pelos institutos da Delegação e Avocação; Inderrogabilidade, de caráter absoluto, que não permite ser operada sob acordo de vontades entre os agentes públicos; Improrrogabilidade, também relativizada pelos institutos da Delegação e Avocação, veda aos agentes públicos que atuem além das competências previstas em lei; Imprescritibilidade, garantindo que as competências devem ser exercidas a qualquer tempo, ressalvadas as hipóteses em que a lei estabelece prazos.

4.2. Finalidade

Trata-se do resultado que a Administração quer alcançar com a prática do ato. É o legislador quem define a finalidade que o ato deve alcançar, não havendo liberdade de decisão para o administrador público, na qual o fim deve sempre ser o interesse público. É o objetivo que a administração pretende alcançar com a prática do ato administrativo, sendo aquela que a lei institui explícita ou implicitamente, não sendo cabível que o administrador a substitua por outra. A finalidade deve ser sempre o interesse público e a finalidade específica prevista em lei para aquele ato da administração, sob pena de nulidade.

4.3. Forma

Consiste no revestimento exteriorizador do ato administrativo. Todo ato administrativo é, em princípio, formal. Existe em dois sentidos, no amplo e no estrito. Em sentido amplo é a exteriorização do ato e todas as formalidades que devem ser observadas durante o processo de formação da vontade da Administração e requisitos de publicidade do ato. A motivação integra o conceito de forma, pois é a exposição dos fatos e do direito que serviram de fundamento para a prática do ato. Seu sentido estrito refere-se ao conjunto de requisitos formais que devem constar no próprio ato administrativo, a exemplo de forma escrita ou verbal.

4.4. Motivo

São as razões de fato e de direito que servem de fundamento ao ato administrativo, podendo ser expresso em lei (atos vinculados) ou advir do critério do administrador (ato discricionário). Difere-se de motivação, pois esta consiste na exposição dos motivos, demonstração por escrito de que os pressupostos de fato realmente existiram.

4.4.1. Teoria dos motivos determinantes

Conforme essa  teoria, a validade do ato fica atrelada aos motivos indicados como seu fundamento, devendo sempre guardar compatibilidade com a situação de fato que gerou a manifestação de vontade. Assim sendo, quando a Administração apresenta os motivos do ato, mesmo que a lei não exija a motivação, ele só será válido se os motivos forem verdadeiros.

4.5. Objeto ou conteúdo

Consiste naquilo sobre o qual recairá a ação do poder público, constituindo o efeito jurídico imediato que o ato produz  (lícito, possível, moral e determinado).

5- Atributos do ato administrativo:

São características que permitem afirmar a submissão a um regime jurídico de direito público, pois trazem em si certos atributos que os distinguem dos atos jurídicos privados e lhes emprestam características próprias e condições peculiares de atuação, tais como a presunção de legitimidade e veracidade, a imperatividade e a auto-executoriedade.

Como assevera Di Pietro (2014, p. 206), “não há uniformidade de pensamento entre os doutrinadores na indicação dos atributos do ato administrativo.” Por essa razão, julgamos pertinente tratar apenas dos atributos presentes nos tópicos 4.1, 4.2 e 4.3.

5.1. Presunção de legitimidade e veracidade

Decorre do princípio da legalidade da administração, o que faz esta presunção ser inerente à criação do ato administrativo, ou seja, todos os atos surgem com ela. Tal pressuposto faz com que o ônus da prova em questão de invalidade do ato administrativo se transfira para quem a invoca, fazendo que o ato seja de imediata execução, mesmo quando argüido de vícios que o invalidem.

Comum é ouvir falar em presunção de legitimidade ou de veracidade como sinônimos, porém, por abrangerem situações diferentes, as duas podem ser desdobradas.  Como nos ensina Di Pietro (2014, p. 206-207), “a presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do ato com a lei; em decorrência desse atributo, presumem-se, até prova em contrário, que os atos administrativos foram emitidos com observância da lei.” E continua: “ a presunção de veracidade diz respeito aos fatos; em decorrência desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela administração. Assim ocorre com relação as certidões, atestados, declarações, informações por ela fornecidos, todos dotados de fé pública.”

5.2. Imperatividade

A imperatividade é o atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade para seu cumprimento ou execução, decorrendo da própria existência do ato, independentemente da declaração de validade ou invalidade daquele. Não está presente em todos os atos, visto que alguns deles o dispensam, por ser desnecessário à sua operatividade, uma vez que os efeitos jurídicos do ato dependem exclusivamente do interesse do particular na sua utilização. Assim sendo, todo ato dotado de imperatividade deve ser cumprido ou atendido enquanto não for retirado do mundo jurídico por revogação ou anulação, mesmo porque as manifestações de vontade do Poder Público trazem em si a presunção de legitimidade, já tratada em tópico anterior.

5.3. Autoexecutoriedade

Possibilita que a administração execute de imediato o ato administrativo, independentemente de ordem judicial.

O reconhecimento da autoexecutoriedade tornou-se mais restrito, em face do art. 5^o , LV, da CF, que assegura o contraditório e a ampla defesa inclusive nos procedimentos administrativos. Não obstante, quando o interesse público correr perigo iminente, a autoexecutoriedade deve ser reconhecida.

Segundo Di Pietro (2014, p. 209), a autoexecutoriedade só é possível “1-quando expressamente previsto em lei [...]; 2- quando se trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público.”

6. Classificação

Mencionaremos algumas das mais comuns, visto que os atos administrativos podem ser objetos de diversas classificações, conforme o critério através do qual sejam agrupados:

Quanto à natureza da atividade: atos da administração ativa, atos da administração consultiva, atos da administração controladora, atos da administração verificadora e atos da administração contenciosa.

Quanto à estrutura do ato: atos concretos e atos abstratos.

Quanto aos destinatários dos atos: atos individuais e atos gerais.

Quanto aos efeitos: atos constitutivos e atos declaratórios.

Quanto à posição jurídica da administração: atos de império e atos de gestão.

Quanto ao grau de liberdade da administração em sua prática: atos discricionários e atos vinculados.

Quanto à função da vontade administrativa: atos negociais ou negócios jurídicos e atos puros ou meros atos administrativos.

Quanto aos resultados sobre a esfera jurídica dos administrados: atos ampliativos e atos restritivos.

Quanto à formação do ato: atos unilaterais e atos bilaterais.

7. Discricionariedade e vinculação

O ato é vinculado, quando a lei estabelece que, perante certas condições, a Administração deve agir de tal forma, sem liberdade de escolha. O ato é discricionário, quando a lei deixa certa margem de liberdade de decisão diante do caso concreto, de modo que a autoridade poderá escolher, segundo critérios de conveniência e oportunidade, qual o melhor caminho para o interesse público. Discricionariedade nunca é total, alguns aspectos são sempre vinculados à lei (sujeito, finalidade, forma). 4.1 Legalidade e Mérito. Como certos elementos do ato sempre são vinculados, não existe ato administrativo totalmente discricionário. No ato vinculado, todos os elementos vêm estabelecidos previamente em lei. No ato discricionário, alguns elementos vêm exatamente determinados em lei, contudo outros são deixados à decisão da Administração, com maior ou menor liberdade de apreciação da oportunidade e conveniência. Ato vinculado só é analisado sob o aspecto da legalidade – conformidade do ato com a lei. Ato discricionário deve ser analisado sob aspecto da legalidade e do mérito (oportunidade e conveniência diante do interesse público a atingir). Mérito é o juízo de conveniência e oportunidade que só existe nos atos discricionários.

Para Bandeira de Mello (2008) “Atos vinculados seriam aqueles em que, por existir prévia e objetiva tipificação legal do único possível comportamentos da Administração em face de situação igualmente prevista em termos de objetividade absoluta, a Administração, ao expedi-los, não interfere com apreciação subjetiva alguma.” E continua: “Atos ‘discricionários’, pelo contrário, seriam os que a Administração pratica com certa margem de liberdade de avaliação ou decisão, segundo critérios de conveniência e oportunidade formulados por ela mesma, ainda que adstrita à lei reguladora da expedição deles.”

8. Espécies

Segundo ensinamentos do professor Hely Lopes Meirelles, os atos administrativos podem ser agrupados em 5 (cinco) tipos:

a)Atos normativos: Contém um comando geral do Executivo visando o cumprimento de uma lei. Podem apresentar-se com a característica de generalidade e abstração (decreto geral que regulamenta uma lei), ou individualidade e concreção (decreto de nomeação de um servidor);

b)Atos ordinatórios: Visam disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. Emanam do poder hierárquico, isto é, podem ser expedidos por chefes de serviços aos seus subordinados,  não obrigando aos particulares.

c)Atos negociais: São todos aqueles que contêm uma declaração de vontade da Administração apta a concretizar determinado negócio jurídico ou a deferir certa faculdade ao particular, nas condições impostas ou consentidas pelo Poder Público.

d)Atos enunciativos: Aqueles em que a Administração se limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, constantes de registros, processos e arquivos públicos, sendo sempre, por isso, vinculados quanto ao motivo e ao conteúdo.

e)Atos punitivos: Aqueles que contêm uma sanção imposta pela lei e aplicada pela Administração, visando punir as infrações administrativas ou conduta irregulares de servidores ou de particulares perante a Administração. 

9. Extinção, Invalidação e convalidação do Ato Administrativo;

O ato jurídico extingue-se naturalmente quando alcançados os seus efeitos, seja pelo esgotamento do conteúdo jurídico, seja pela execução da ordem emanada, ou ainda pelo cumprimento de condição resolutiva ou termo final.

Entretanto, causas outras podem ensejar a extinção do ato administrativo de modo diverso do acima expresso, ou ainda, ter o ato aparentemente viciado seus efeitos confirmados, por meio do instituto da convalidação, matérias tratadas abaixo.

Neste sentido o STF pacificou e sumulou:

Súmula 346: A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PODE DECLARAR A NULIDADE DOS SEUS PRÓPRIOS ATOS.;

Súmula 473: A ADMINISTRAÇÃO PODE ANULAR SEUS PRÓPRIOS ATOS, QUANDO EIVADOS DE VÍCIOS QUE OS TORNAM ILEGAIS, PORQUE DELES NÃO SE ORIGINAM DIREITOS; OU REVOGÁ-LOS, POR MOTIVO DE CONVENIÊNCIA OU OPORTUNIDADE, RESPEITADOS OS DIREITOS ADQUIRIDOS, E RESSALVADA, EM TODOS OS CASOS, A APRECIAÇÃO JUDICIAL.

9.1. Anulação

Tem lugar quando um ato administrativo estiver eivado em vício, neste caso, poderá a Administração anulá-lo de ofício ou por provocação de terceiro, podendo também ser o ato anulado por via judicial. A anulação age retroativamente, ou seja, todos os efeitos provocados por ele também são nulos, produz, portanto, efeitos “ex tunc”.

Necessário se faz diferenciar ato nulo de ato inexistente. Para tanto, vejamos os ensinamentos do Professor José Cretella Júnior:

Fácil é entender que a ideia do ato inexistente expressa conceito negativo. Dizer ato inexistente é o mesmo que dizer não-ato; dizer ato nulo ou anulável é o mesmo que dizer há o ato, o ato existe mas entrou “condenado” ou “estigmatizado” para o mundo jurídico. Casamento entre duas pessoas do mesmo sexo é ato inexistente para o mundo jurídico, mas é ato ou fato, que existe no mundo e gera consequencia, como união de fato, diferindo, porém, do casamento, efetuado sem idade legal dos contratantes, que não obstante pode produzir consequencias no plano jurídico quando, por exemplo, a mulher concebe.

9.2. Revogação

Ocorre quando a administração não mais julga oportuno e conveniente determinado ato administrativo, podendo revogá-lo motivadamente e garantido a ampla defesa dos interessados, fazendo cessar seus efeitos a partir do momento da revogação. Desta forma, todos os efeitos surgidos enquanto o ato permaneceu válido também o são. Constitui prerrogativa da administração, não podendo ser judicialmente invocada

Segundo Celso Antonio bandeira de Mello, “A revogação tem lugar quando uma autoridade, no exercício de competência administrativa, conclui que um dado ato ou relação jurídica não atendem ao interesse público e por isso resolve eliminá-los a fim de prover de maneira mais satisfatória às  conveniências administrativas.” E conceitua: “revogação é a extinção de um ato administrativo ou de seus efeitos por outro ato administrativo, efetuada por razões de conveniência e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes.”

9.3. Convalidação

É o processo do qual se vale a Administração para aproveitar atos administrativos com vícios sanáveis, de modo a confirmá-los no todo ou em parte. Convalida-se por ratificação, reforma ou conversão.

Para Di Pietro (2014, p. 258), “convalidação ou saneamento é o ato administrativo pelo qual é suprido o vício existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos à data em que este foi praticado. [...] é feita, em regra, pela Administração, mas eventualmente poderá ser feita pelo administrado, quando a edição do ato dependia da manifestação de sua vontade e a exigência não foi observada. Este pode emiti-la posteriormente, convalidando o ato.”

10- Conclusão

Conclui-se deste breve estudo que, apesar das diferenças doutrinárias no que concerne a definição de atos administrativos, seus elementos, espécies e características, a doutrina é uníssona quando se trata da necessidade de observância dos princípios constitucionais explícitos no artigo 37 da Constituição Federal e demais princípios nela implícitos, quando da tomada de decisão por parte dos administradores públicos.

A possibilidade de a Administração Pública rever a validade dos seus próprios atos, lastreada inclusive por súmulas do STF, contribui sensivelmente para o bom andamento da engrenagem pública, exaltando o interesse público, quando da necessidade de “revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

Alcançado estará o objetivo deste estudo se claro restou que a Administração Pública não é um ente anômalo e isolado da sociedade, e sim um ente próximo a quem nos cabe compulsoriamente manter, moralmente observar e, principalmente, civicamente fiscalizar.

11- Referências Bibliográficas

A&C REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. Belo Horizonte. Instituto Paranaense de Direito Administrativo, ano 3, n° 11, jan/fev/março/2003;

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 1988. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/constitui%C3%A7ao_compilado.htm>. Acesso em 10 Nov. 2014;

CRETELLA JÚNIOR, J. Dos Atos Administrativos Especiais. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1995;

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2014;

LOBO, Sonia Maria Pimentel. Limites do revogar: revogação de ato administrativo e interesse público. Disponível em< http://www.iuspedia.com.br >. Acesso em 08 nov. 2014;

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 16ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991;

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008.