Orientador: João Hélio Reale da Cruz[1]

Resumo: Os agentes políticos exercem papéis principais no governo e, mesmo sendo do mais alto escalão da Administração Pública, no exercício de suas funções podem faltar contra a moralidade administrativa, em infração à lei ou praticando atos de corrupção. É controversa a punição de tais agentes com a aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92), uma vez que as condutas dos agentes políticos já são enquadradas nas leis que tratam de crimes de responsabilidade. O presente trabalho trata de um estudo qualitativo-descritivo em que a coleta de dados acontecerá mediante a análise da jurisprudência e revisão de literatura. Busca-se discutir sobre a aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa a agentes políticos.

Palavras-chave: Corrupção. Moralidade. Responsabilidade

LAW OF ADMINISTRATIVE IMPROBIDADE: analysis of the possibility of his/her application to the political agents

Abstract: The political agents exercise main papers in the government and, same being of the highest step of the Public Administration, in the exercise of their functions can lack against the administrative morality, in infraction to the law or practicing actions of corruption. It is controversial the such agents' punishment with the application of the sanctions foreseen in the Law of Administrative Improbidade (Law 8.429/92), once the political agents' conducts are already framed in the laws that treat of crimes of responsibility. The present work treats of a qualitative-descriptive study in that the collection of data will happen by the analysis of the jurisprudence and literature revision. It is looked for to discuss on the applicability of the Law of Administrative Improbidade to political agents.

Key words: Corruption. Morality.  Responsibility.

INTRODUÇÃO

Muito se ouve falar em corrupção, atos desonestos dos agentes políticos para com a Administração Pública e, consequentemente para com o povo brasileiro. É cediço que tais agentes ocupam cargos públicos por meio de eleição, onde é o povo quem escolhe um representante no qual confia desenvolver ações voltadas para a coletividade. Sendo assim, os agentes políticos devem atender a função para o qual eles foram eleitos, agir sempre em conformidade com a Lei para não incidir em atos de improbidade ou em atos que acarrete a sua responsabilidade.

O não cumprimento das previsões legais trazidas podem acarretar sanções. No desenvolver do trabalho se verificará possibilidade de punição aos agentes políticos pela mesma conduta em mais de um dispositivo legal, tendo essas sanções função repressiva sobre aqueles que cometem o delito e função preventiva sobre os demais, que porventura cogitem a ideia de delinquir.

Questão tormentosa encontra-se no que diz respeito à aplicação da Lei de Improbidade aos agentes políticos, uma vez que há entendimentos que os atos de improbidade se configuram como infrações político-administrativas e já existe legislação regulamentando condutas similares. Dessa forma, estaria configurando bis in idem, aplicando sanções previstas em dois dispositivos legais para a mesma conduta?

Desse modo, o presente trabalho tem a finalidade de discutir sobre a aplicabilidade das sanções previstas por improbidade administrativa aos agentes políticos, a partir de análises jurisprudenciais e doutrinárias.

Trata-se de um estudo qualitativo, descritivo em que a coleta de dados ocorrerá pelo estudo de jurisprudência e revisão de literatura. Cuidando-se de pesquisa bibliográfica, por ser mais adequada aos propósitos do trabalho.

CONCEPÇÕES SOBRE AGENTES POLÍTICOS

Há diversas concepções sobre agentes políticos na doutrina administrativista. Carvalho Filho (2010) define agentes políticos como sendo parte da categoria que compõem o gênero agentes públicos. Do mesmo modo Cunha Júnior (2010) preconiza que a acepção agentes públicos abrange todo aquele que exercem uma função pública, sendo agentes públicos o gênero do qual são espécies os agentes políticos, servidores públicos e particulares em colaboração com o Estado.

Entretanto, não há unanimidade de entendimentos entre os doutrinadores em relação à conceituação desses agentes.

Agentes políticos são pessoas físicas incumbidas das decisões mais importantes tomadas pelo Poder Público. São os agentes políticos quem atuam buscando desencadear o essencial para o presente e para o futuro do Estado. Através de meios políticos oportunos e convenientes esses agentes atuam com intuito de alcançar os propósitos e objetivos traçados em busca de melhorias e progresso do Estado.

Para Cunha Júnior (2010), agentes políticos são ocupantes de cargos ou mandados de alto escalão, que exercem funções políticas do Estado. Desfrutam de ampla independência quanto ao exercício da função e gozam de prerrogativas em suas funções.

Carvalho Filho (2010) conceitua os agentes políticos como sendo aqueles que executam as diretrizes traçadas pelo Poder Público, são os responsáveis em traçar os destinos fundamentais do Estado, desenvolvendo meios políticos essenciais e convenientes para que o Estado alcance a sua finalidade.

Como características desses agentes, o citado doutrinador enfatiza que, exercem a função de direção, sendo detentores da função de direção superior do Estado; tais agentes seguem as orientações previstas na Constituição Federal, principalmente no que diz respeito às prerrogativas e a responsabilidade política. Caracteriza-se, também, pela transitoriedade, uma vez que o exercício das funções inerentes aos agentes políticos, em regra, é conferida por meio de eleição e como é sabido, os mandados eletivos são transitórios.

No mesmo sentido entende Di Pietro (2010), corroborando a ideia de que os agentes políticos fixam as metas, diretrizes e planos governamentais. A citada autora preconiza que, no Brasil são denominados agentes políticos aqueles que desenvolvem atividades próprias de governo, ocupando mandato, investido por meio de eleição, exceto os Ministros e Secretários que são nomeados pelos chefes do Poder Executivo.

Mello (2008) trata sobre os agentes políticos enquadrando apenas o Presidente da República, os Governadores, os Prefeitos e os respectivos auxiliares imediatos (Ministros e Secretários), os Senadores, os Deputados e os Vereadores.

Do mesmo modo, Carvalho Filho (2010), preconiza que são agentes políticos os chefes do Poder Executivo em todas as esferas (federal, estadual e municipal), ou seja, o Presidente, os Governadores e Prefeitos; os auxiliares destes, quais sejam, os Ministros, os Secretários estaduais e municipais e os membros dos Poder Legislativo, sendo: Senadores, Deputado Federal, Deputado Estadual e Vereadores.

Por meio desses posicionamentos, percebe-se que esses doutrinadores entendem que são agentes políticos apenas os membros Poder Executivo e, parcialmente, do Poder Legislativo.

Entretanto, há autores, a exemplo de Meirelles (2010, p. 440), que estendem esse conceito, de modo a abranger os membros da magistratura e do Ministério Publico:

Todos os cargos vitalícios são ocupados por agentes políticos, porém estes também ocupam cargos em comissão, como os Ministros de Estado. Normalmente deverão ser regidos pelo regime estatutário, contudo alguns serão obrigatoriamente submetidos a um regime estatutário de natureza peculiar, a exemplo da Magistratura e do Ministério Público.

Di Pietro (2010) preconiza que, esse último conceito não é o mais coerente, levando em consideração que, os agentes políticos exercem papel de governo e função política, sendo que, as atribuições inerentes às funções de governo encontram-se nas mãos os poderes mencionados.

Com a devida venia, vale ressaltar que, é plausível o conceito seguido por Di Pietro (2010), onde enfatiza que as funções políticas concentram-se em sua maioria no Poder Executivo e, em parte, no Poder Legislativo.

Di Pietro (2010, p. 513) entende por agentes políticos os membros dos poderes executivo e legislativo:

São, portanto, agentes políticos, no direito brasileiro, porque exercem típicas atividades de governo e exercem mandato, para o qual são eleitos, apenas os Chefes dos Poderes Executivos federal, estadual e municipal, os Ministros e secretários de Estado, além dos Senadores, Deputados e Vereadores. A forma de investidura é a eleição, salvo para Ministros e Secretários, que são de livre escolha do Chefe do Executivo e providos em cargos públicos, mediante nomeação. 

Segundo a renomada doutrinadora, o envolvimento do Poder Judiciário em decisões políticas é raro. Poderá exercer funções políticas como detentor do poder jurisdicional somente para dirimir eventuais conflitos, ou seja, exercerá a função de dizer o direito, cumprindo o seu papel e respeitando a soberania estatal. Não há participação direta ou indireta do Judiciário nas decisões de governo. É justamente por esse motivo que, parte da doutrina entende que os Magistrados e membros do Ministério Público são considerados agentes políticos, pelo fato de intervir na solução de conflitos existentes entre tais agentes.

Em relação ao Ministério Público, os doutrinadores que os incluem na categoria de agentes políticos embasam seus posicionamentos no dispõe no Artigo 129, II da Constituição Federal de 1988, onde preceitua que: “São funções institucionais do Ministério Público: [...] II – zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia”.

Todavia, assiste razão Di Pietro (2010) em dizer que a posse e os vínculos do Ministério Público com o Poder Público equiparam-se aos servidores públicos regidos pelo Estatuto do Servidor Público.

Corroborando esse entendimento, Carvalho Filho (2010) enfatiza que, apesar de o artigo 39, XI da Constituição da República, aludir que os membros do Judiciário e do Ministério Público estão incluídos entre os agentes políticos, o fez para fins remuneratórios e não em relação à natureza do vínculo jurídico que liga o agente ao Poder Público, ou seja, considera que, tais membros não interferem diretamente nos objetivos políticos, como os verdadeiros agentes políticos.

Vale frisar o entendimento do STF, quando do julgamento do Recurso Extraordinário 228.977/SP (2002): “Os magistrados enquadram-se na espécie agente político, investidos para o exercício de atribuições constitucionais, sendo dotados de plena liberdade funcional no desempenho de suas funções, com prerrogativas próprias e legislação específica.”.

Embora assim tenha entendido o Supremo Tribunal Federal a doutrina não abraça essa classificação. Di Pietro (2010) assevera que, em relação aos magistrados, o vínculo com o poder público é de natureza estatutária, onde os magistrados são regidos pela Lei Orgânica da Magistratura.

A RESPONSABILIZAÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A Constituição da República de 1988 dispôs sobre o princípio da moralidade, devendo os agentes públicos de forma geral atentar para os princípios que regem a Administração Pública dispostos no artigo 37, conforme preleciona Di Pietro (2010, p. 817): “A inclusão do princípio da moralidade administrativa na Constituição foi um reflexo da preocupação com a ética na Administração Pública e com o combate à corrupção e à impunidade no setor público”.

 O Constituinte originário atentou para o princípio da moralidade, boa-fé, ética, honestidade do agente público para com a Administração. Tratou em vários pontos da Constituição, como por exemplo, no art. 37, §4°; art. 85, V e art. 15, V, visando a inibir as condutas tidas como corruptas no setor público, prevendo a possibilidade de aplicação de sanções.

Desse modo, em se tratando de probidade em relação à Administração Pública, compreende não só o cumprimento das previsões legais, o agente deve atentar para os princípios citados acima, além da lealdade, ética e as próprias regras que norteiam a conduta dos agentes para com a Administração Pública.

Com o intuito de tornar eficaz a essa disposição constitucional, o legislador cuidou de editar a Lei n.º 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), que tem o objetivo de inibir as condutas corruptas no seio do Poder Público, como esclarece Cunha Júnior (2010, p. 613): “Com o objetivo de dar concreção ao §4° do art. 37, foi editada a Lei n° 8.429/92”.

A improbidade é o resultado da violação de um dos princípios constitucionais que asseguram a regularidade no seio da Administração Pública. Improbidade como ato ilícito é considerada mais ampla que a moralidade, uma vez que esta diz respeito ao antônimo de imoralidade, enquanto que naquela compreende, além dos atos desonestos, as ações de agentes que contrariam os dispositivos legais.

Em se tratando de legalidade, Di Pietro (2010) dispõe sobre a legalidade em sentido estrito e a legalidade em sentido amplo. A legalidade em sentido estrito trata-se tão somente da obediência aos preceitos legais, enquanto que a legalidade em sentido amplo engloba não só o estrito cumprimento da lei, como também a observância dos princípios constitucionais.

Vale destacar, que Di Pietro (2010) faz uma ressalva quanto à infração de improbidade e imoralidade. Assevera que esta é apenas uma das hipóteses de improbidade; sendo assim, a improbidade é mais ampla que a moralidade, pois abrange os atos ilegais, imorais e desonestos.

Carvalho Filho (2010) assevera que as ações de improbidade administrativas visam a reconhecer os atos de improbidade praticados por administradores públicos e terceiros, para que assim, possa aplicar-lhes as sanções cabíveis, objetivando preservar a moralidade administrativa.

São elementos constitutivos do ato de improbidade: sujeitos (ativo e passivo), ato danoso previsto em lei e o elemento subjetivo dolo ou culpa.

Está disposto no artigo 1° da Lei n.º 8.429/92 quem são os sujeitos que poderão figurar no pólo passivo nos atos de improbidade. Assim, são sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa a Administração Direta e Indireta, no âmbito de qualquer esfera (federal, estadual, distrital e municipal); empresas incorporadas ao patrimônio público, fundações instituídas pelo Poder Público, empresas públicas, sociedades de economia mista e autarquias, empresas que mesmo não enquadrando como entes da administração indireta, pertencem ao Poder Público, pois foram incorporadas a este; as empresas em que para a sua criação, concorreu o erário público mais de cinquenta por cento do patrimônio ou receita anual.

Figuram também como sujeitos passivos, aquelas entidades em que não integram a administração pública, direta ou indireta nem é abarcada como entidade pública de qualquer natureza, mas que são entidades privadas em relação às quais o Estado exerce a função de fomento, por meio de incentivos, subvenções, incentivos fiscais ou creditícios, ou contribuição para a criação ou custeio, são o exemplo da Sesi, Senai, dentre outras entidades que são criadas ou mantidas com o dinheiro público. Vale destacar que a Lei de Improbidade só abarca o montante correspondente aos recursos públicos. Os valores excedentes, serão discutidos por outros meios e não por ação de improbidade, como bem assevera Di Pietro (2010).

Será considerado sujeito ativo a pessoa que cometer atos de improbidade administrativa, que concorrer, induzir ou se beneficiar direta ou indiretamente do ato de improbidade. Definido no artigo 2° da Lei de Improbidade, os sujeitos ativos poderão ser o agente público ou o terceiro que obtém vantagem da conduta improba.

Desse modo, nota-se que, não se faz necessário que a conduta seja cometida por servidor público para aplicação da Lei em epígrafe, pois, como bem assevera o artigo 2° da Lei:

Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

Não há imposição legal de vínculo com a Administração para submeter-se a Lei de Improbidade, qualquer pessoa prestadora de serviço para o Estado, é considerada agente público.

Os agentes públicos se subdividem em agentes políticos, agentes autônomos, servidores e particulares em colaboração com o Poder Público.

Agentes políticos, são pessoas físicas ocupantes de cargos que estruturam e organizam politicamente o Estado, são os parlamentares e Chefes do Poder Executivo em todas as esferas, incluindo também, os Ministros e Secretários de Estados e Municípios. Estão submissos somente aos preceitos constitucionais e têm poder fundamental de decisões políticas.

Os agentes autônomos, segundo Pazzaglini Filho (2009) são os membros do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais de Contas e Chefes da Advocacia-Geral da União, sendo regidos por lei própria e não participam diretamente dos atos que cuidam de decisões políticas.

São servidores Públicos aqueles que desenvolvem atividades para o Poder Público, profissionalmente, com vínculo empregatícios e sob remuneração. Subdividem-se em servidores estatuários (assim consideradas, pois estão sob regime estatutário e exercem cargos públicos efetivos ou em comissão); empregados públicos (estão sob o regime da Consolidação das Leis Trabalho e ocupam cargos na Administração Direta ou Indireta); servidores temporários (ocupam cargos temporários, mediante necessidade excepcional temporária). Incluem-se também, os militares na categoria de servidores.

Segundo Pazzaglini Filho (2009, p. 11), constituem particulares em colaboração com o Poder Público:

Pessoas físicas que exercem atividades de interesse público e gerenciam verbas públicas em empresas privadas controladas pelo Estado (para as quais o erário contribui com mais de 50% de seu patrimônio e renda anual); em entidades particulares de interesse público, que recebem do Estado subsídios (sociais e econômicos), benefícios ou incentivos (fiscais ou creditícios).

Nas palavras de Di Pietro (2010), os particulares em colaboração com o Poder Público são aqueles que atuam sem vínculo de emprego, por meio de delegação, requisição ou espontaneamente.

O artigo 3° elenca como sujeito ativo aquele que mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade e tire proveito da situação; este responderá pela prática do ato de Improbidade Administrativa na modalidade imprópria, estando sujeitos às sanções trazidas pela Lei de Improbidade Administrativa, mesmo que não obtenha vantagem ou benefício próprio. Vale ressaltar que, atuação do terceiro deve ser concomitantemente com a ação do agente público, caso contrário, será responsabilizado civil e criminalmente.

Na modalidade servidores públicos, todas as categorias são afetadas pela Lei em comento, independente do cargo ocupado por eles (comissão, efetivos, vitalícios, função ou emprego público), não se levando em consideração a forma de provimento, se regidos pelo estatuto ou pela CLT, ou se exercem funções permanente ou transitória.

Os magistrados e membros do Ministério Público também se submetem a Lei de Improbidade, não se levando em consideração a ocupação desde, se são agentes políticos ou servidores públicos, como diverge a doutrina. A vitaliciedade não afasta a possibilidade de aplicação referida da Lei, podendo, inclusive, incidir em perda do cargo, uma vez que a estes poderão ser aplicadas tal sanção, por sentença transitado em julgado, conforme artigos 95, I e 128§ 5°, II, d, da Constituição da República.

Quanto aos agentes políticos, não há pacificidade visto que, a doutrina diverge quanto da inclusão ou não dos Magistrados e membros do Ministério Público nessa espécie de agentes.

No que diz respeito ao Presidente da República, a Constituição, em seu artigo, 85, V, permitiu responsabilizá-los, quando atentarem contra a probidade administrativa. A definição trazida pela Lei n.º 1.079/50 tem conceitos genéricos quando define tais infrações, onde preconiza que, constitui crime de reponsabilidade proceder de modo incompatível com a dignidade a honra e o decoro do cargo.

Quanto às espécies de improbidade administrativas, são três as modalidades de atos trazidas pela Lei n.º 8.429/1992, sendo: os atos que importam enriquecimento ilícito, atos causam prejuízo ao erário e atos que atentam contra os princípios da Administração Pública.

Importante frisar que, o rol trazido em cada inciso que disciplina os atos de improbidade administrativa, é meramente exemplificativo, sendo assim, mesmo não estando a conduta do agente enquadrada em algum dos incisos citados, poderá incidir em improbidade administrativa, se a conduta adequar aos dos artigos 9.°, 10 e 11 da lei em comento.

Previsto no referido artigo 9.° dispõe que será configurado enriquecimento ilícito quando houver acréscimo patrimonial desproporcional aos rendimentos que o agente público aufere no exercício da profissão. Comprovado que o acréscimo tem origem ilícita resta configurado o ato de improbidade por enriquecimento ilícito.

Em suma, para incidir em ato de improbidade por enriquecimento ilícito, faz-se necessário que o a gente apodere de vantagens ilícita em decorrência do cargo público.

De todo modo, é necessário que o agente atue com intenção de receber, utilizar ou adquirir a vantagem mencionada, ou seja, para configurar o ato de improbidade pela modalidade enriquecimento ilícito, o agente deve agir com dolo. Como bem assevera Nascimento (2013), não se admite a culpa, não sendo possível auferir vantagem ilícita por negligencia, imprudência e imperícia.

Para configurar atos de improbidade administrativa por prejuízos causados ao erário, basta que ocorra prejuízos aos cofres públicos e, consequentemente, causar danos a Fazenda Pública.

É necessária a comprovação do dano patrimonial que lesione o Estado para configurar essa modalidade de ato de improbidade administrativa. O elemento subjetivo pode ser o dolo ou a culpa, onde o agente pode ter a conduta omissiva ou comissiva, agindo ou deixando de agir, no exercício da profissão.

É cediço que a Administração Pública é norteada por princípios que devem ser observados por todo aquele que, relaciona com a mesma, direta ou indiretamente. Dentre outros princípios, pode-se citar o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, indisponibilidade, supremacia do interesse público, motivação, razoabilidade e proporcionalidade.

O agente público que, no exercício do cargo ou função pública não atentar a esses princípios, incidirá em ato de improbidade administrativa contra os princípios da Administração Pública.

O elemento subjetivo para configurar a modalidade de ato citada, é o dolo. Exige-se a intenção do agente, podendo atuar de forma comissiva ou omissiva, fazendo o que os princípios proíbem ou deixando de agir conforme a determinação destes.

No que diz respeito às sanções, o art. 37, §4 da Constituição Federal impõe a suspenção dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, de maneira gradativa, conforme previsão legal, sem prejuízo da ação penal cabível. A Lei de Improbidade Administrativa acrescentou, trazendo de forma decrescente quanto a gravidade do ato. Assim, pune-se primeiro os atos que importam enriquecimento ilícito, após os que trazem prejuízos ao erário e por fim, os atos contra os princípios da Administração Pública.

As penas acrescidas pela Lei são: perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente, ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspenção dos direitos políticos, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário. A pena será aplicada tendo em vista a extensão do dano, aplicando as sanções gradativamente de acordo a gravidade do ato.

Nota-se que Lei impõe sanções de natureza civil: ressarcimento ao erário, perda dos bens acrescidos ilicitamente ao patrimônio e multa civil. Sanções de natureza administrativa: perda da função pública, proibição de contratar com o Poder público por prazo determinado e receber benefícios fiscais ou creditícios e, de natureza política com a sanção de suspenção dos direitos políticos.

Apesar de a Lei não prevê sanção de natureza penal, não impede que a mesma seja aplicada, desde que a conduta se enquadre como ato de improbidade e ilícito penal. Por esse motivo, o artigo 37, § 4°, CF/88 preconiza que as sanções serão aplicadas sem prejuízo das sanções penais cabíveis, podendo o agente responder concomitantemente a dois processos, o de improbidade o processo penal.

A regra é que os processos tramitem independentemente da outra esfera. Entretanto, a absolvição na esfera penal por negativa do fato ou da autoria, afastará também as instâncias civil e administrativa.

CRIMES DE RESPONSABILIDADE E APLICAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE AOS AGENTES POLÍTICOS

A Constituição de 1988 dispôs em seu artigo 85 sobre os crimes de responsabilidade praticados pelo Presidente da República. Com isso, o regime constitucional vigente recepcionou a Lei n.º 1.079/50, que traz as seguintes gêneros de crimes de responsabilidade, em seu artigo 4°:

Art. 4º São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentarem contra a Constituição Federal, e, especialmente, contra:

I - A existência da União:

II - O livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e dos poderes constitucionais dos Estados;

III - O exercício dos direitos políticos, individuais e sociais:

IV - A segurança interna do país:

V - A probidade na administração;

VI - A lei orçamentária;

VII - A guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos;

VIII - O cumprimento das decisões judiciárias (Constituição, artigo 89).

Embora possua essa denominação, os crimes de responsabilidade não possuem natureza penal, mas enquadram-se como infrações de natureza político-administrativa, como bem assevera Greco (2011), tendo em vista que as penalidades aplicadas configuram sanções políticas, como a perda do cargo e a inabilitação para exercer qualquer função pública, durante o período de até cinco anos, conforme previsão expressa no artigo 2° da Lei n.º 1.079/50, não havendo previsão para restrição da liberdade.

Desse modo, também entende o STF, quando do julgamento do HC-AgR 70055 DF, conforme a decisão:

HABEAS CORPUS. IMPETRAÇÃO CONTRA DECISÃO PROFERIDA PELO SENADO FEDERAL EM PROCESSO DE IMPEACHMENT. PENA DE INABILITAÇÃO, POR OITO ANOS, PARA O EXERCÍCIO DE FUNÇÃO PÚBLICA.

E inidonea a via do habeas corpus para defesa de direitos desvinculados da liberdade de locomoção, como e o caso do processo de impeachment pela pratica de crime de responsabilidade, que configura sanção de indole político-administrativa, não pondo em risco a liberdade de ir, vir e permanecer do Presidente da Republica. Agravo regimental improvido.

A citada lei admite que qualquer cidadão ofereça a denuncia, como base no seu artigo 14.

Quanto aos crimes de responsabilidade praticados pelos Prefeitos e Vereadores, são disciplinados no Decreto-Lei 201/67, que traz as sanções de reclusão de dois a doze anos e detenção de três meses a três anos, que será aplicada dependendo da gravidade do ato.

Como consequência da condenação, as penas aplicadas a essas infrações acarretarão a perda do cargo e a inabilitação por cinco anos, para o exercício de cargo ou função pública, conforme previsão expressa no § 2°, do artigo 1° do Decreto-Lei.

É cediço que a Lei de Improbidade Administrativa regulamenta a disposição trazida pela Constituição Federal, especificamente os seu artigo 37, §4° e como tal, aplica-se a todos os agentes pela Lei que configuram improbidade administrativa, bem como violem os princípios da Administração Pública.

 A Constituição prevê as sanções de suspenção dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, e a Lei de improbidade impõe como sanções perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente, ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspenção dos direitos políticos, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário.

Os crimes de responsabilidade, como preconiza Lenza (2010), são infrações politico-administrativas, que possuem natureza política. As sanções impostas pelas leis de responsabilidade são de perda do cargo, inabilitação de exercer funções públicas (Lei 1.079/50), bem como a reclusão ou detenção (Decreto-Lei 201/67).

O STF, por meio da Reclamação 2138 decidiu no sentido de que as sanções trazidas pelos crimes de responsabilidade e as sanções trazidas pela Lei de improbidade, possuem natureza político-administrativa.

É controversa na doutrina a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos, tendo em vista que estes se submetem a um regime próprio de responsabilidade.

Carvalho Filho (2010, p. 1175), enfatiza que “estão excluídos da Lei 8.429/92 todos aqueles agentes aos quais a Constituição atribuiu expressamente a prática de crimes de responsabilidade, aplicando-lhes apenas a Lei 1.079/50”. O citado doutrinador defende que não é possível a aplicação de dois regimes para os agentes políticos.

O Supremo Tribunal Federal, através da Reclamação 2138/DF, decidiu que os agentes políticos, por estarem subordinados a normas especiais de responsabilidade, não respondem por improbidade administrativa, prevista na Lei 8.429/92, portanto, não se admite a aplicação da Lei de Improbidade a essa espécie de agentes públicos. Caso contrário, estaria configurando bis in idem a aplicação de ambas as leis ao mesmo agente político.

Do mesmo modo, o Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul, por meio da Apelação Cível 27.848/MS, entendeu pela inaplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos, julgando extinto o processo. No mesmo sentido, julgou o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, quando da análise o Agravo de Instrumento 70045309473/RS, posicionando pela inaplicabilidade da citada lei aos agentes políticos, onde desacolheu o pedido e negou seguimento ao agravo de instrumento.

Por outro lado, Di Pietro (2010) defende a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos, quando diz que ambos os institutos são apurados em instâncias diferentes, enfatizando que, não há razão para que os agentes políticos escapem à regra de que todos os agentes públicos devem se submeter as esferas penal, civil, administrativa e político-administrativa, uma vez que tais agentes ocupam posições de maior compromisso com a probidade administrativa, sendo razoável que respondem com maior rigor pelas infrações cometidas no exercício do cargo

Assevera também Cunha Júnior (2010) que afastar os agentes políticos da aplicação da lei de improbidade administrativa é torna-los imunes ao ato de improbidade cometido, entendendo que, a lei de improbidade administrativa aplica-se a todos os agentes públicos, sem exceção.

Segundo Nascimento (2013), O Tribunal da Cidadania entende que, com exceção do Presidente da República, em que o regulamento é por regime especial do Senado Federal, não há norma infraconstitucional que possa imunizar os agentes políticos submetidos ao crime de responsabilidade, de qualquer sanção por improbidade prevista na Constituição Federal.

Do mesmo modo, Garcia [s.d.] salienta que, apesar de os agentes políticos responderem por crime de responsabilidade, a Constituição Federal não autoriza que esses agentes se eximam de responderem por crime comum, ilícito civil ou por improbidade administrativa. Tal posicionamento, fundamenta-se no artigo 52 da Constituição Federal.

A citada autora enfatiza que, não há exclusão de nenhuma das outras esferas, não havendo justificativa para afastar a responsabilização por ato de improbidade administrativa, uma vez que é previsão constitucional, existindo ao lado das esferas civil criminal e administrativa.

É importante ressaltar o entendimento do Ministro Joaquim Barbosa, que teve o voto vencido na Reclamação 2.138/DF, onde pronuncia que ambos os dispositivos (Lei de Improbidade e a Lei de Responsabilidade), possuem objetivos constitucionais diversos, apesar de visarem a preservação da moralidade administrativa. O citado Ministro, preconiza que a Lei de improbidade (que regulamenta o artigo 37§ 4° da Constituição), objetiva concretizar o princípio da moralidade administrativa, coibindo a prática de atos desonestos e antiético, aplicando várias sanções severas previstas na Lei. Enquanto que a Lei de Responsabilidade (que regulamenta o artigo 85, V da Constituição), possui fins políticos, ou seja, visa buscar a apuração da responsabilidade do agente político faltoso, em que as suas atitudes configuram um risco para o estado.

 Guedes (2012), filiando ao posicionamento do Ministro Joaquim Barbosa, enfatiza que, é possível o mesmo bem jurídico ser tutelado em diversos ramos do direito, pois a prática de um ato pode repercutir em várias esferas jurídicas. Argumenta que, deve haver cautela quando do entendimento pela não aplicação da Lei de improbidade aos agentes políticos, visto que estaria contrariando o texto constitucional, uma vez que este visa garantir uma boa Administração Pública. O aludido autor, conclui pela possibilidade de o agente político responder por ato de improbidade administrativa e por crime de responsabilidade, pelo mesmo fato, não configurando bis in idem.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O fato de os agentes políticos exercerem papeis fundamentais e de não serem submissos à outra autoridade, senão somente à Constituição Federal, agindo sempre com independência e autonomia, e obtém poder de decisões relevantes no exercício do cargo, torna-se inequívoco o argumento de que estes têm mais responsabilidades, não podendo esquivara-los da responsabilização, mediante a Lei de Improbidade Administrativa.

Como explanado no trabalho em epígrafe, as leis em comento possuem naturezas jurídicas diversas, sendo perceptível quando da análise das próprias sanções trazidas em cada dispositivo legal, onde a Lei de Responsabilidade prevê somente a perda do cargo e inabilitação para o exercício de funções públicas por 8 anos, está clara a ideia do legislador em apurar a responsabilidade do agente politico falho. Enquanto que, as sanções elencadas na Lei de Improbidade Administrativa visa garantir a moralidade de todos os agentes públicos, para com a Administração Pública.

Desta feita, conclui-se que, por tratar de sanções de natureza diversas (sendo a Lei de Improbidade Administrativa de natureza sui generis e a Lei de Crimes de Responsabilidade de natureza político-administrativa) e, tendo em vista a posição ocupada do agente político na Administração Pública, devem sim se submeter a todas as disposições legais possíveis, uma vez que o maior objetivo é garantir a moralidade na Administração Pública e como tal, a Lei de Improbidade Administrativa é mais rígida, abrange maior número de condutas tidas como ímprobas.

Em suma, mediante tudo que fora explanado no trabalho em epígrafe, conclui-se que, a cumulação das penas previstas nas leis em estudo poderão ser aplicadas de modo que, não configura bis in idem.

REFERÊNCIAS

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