Resumo: O presente artigo pretende analisar e apontar as principais características e singularidade da Lei 8.429 de 1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa. Para isso utilizar-se-á ampla gama de conceituação de termos chaves para o tema. Será feita análise de preceitos e institutos fundamentais como improbidade administrativa, natureza jurídica dos atos ímprobos, intentando explanar os principais elementos e razões da Lei em questão.

Palavras-chave:Improbidade Administrativa; Atos Ímprobos; Agentes Públicos.

Sumário:Introdução; 1. Da improbidade administrativa e da natureza de seus atos; 2. Do sujeito ativo e passivo, dos tipos de atos ímprobos e das punições aplicáveis; 3. Conclusão; Referências Bibliográficas. 

Introdução

Promulgada em 2 de junho de 1992 a Lei 8.429/92, qual seja, a Lei de Improbidade Administrativa, foi criada com o intuito de, assegurar a moralidade e probidade nos atos desempenhados pelos agentes públicos, incumbidos de atender os interesses da coletividade como se seus fossem.

Embora não tenha sido esse o principal foco para a sua criação, a Lei de Improbidade Administrativa mostrou-se uma norma satisfatoriamente utilizável no combate à corrupção, confirme assevera Miranda[1]:

“Realmente, se apresenta a Lei 8.429/92 como uma ferramenta eficaz  para a proteção  dos interesses da coletividade, na medida em que contribui para a existência de uma administração proba, resguardando-se, portanto,  o patrimônio público em sentido amplo,  abrangendo não só seu aspecto material,  mas também moral, contribuindo, assim, para a verdadeira cruzada contra a corrupção pública, um flagelo nacional, que envergonha  o cidadão brasileiro de bem e que tanto mal causa aos interesses  da coletividade, prejudicando a imagem do Brasil até mesmo em nível internacional”.

Acerca do que entende-se por “probidade administrativa” conceitua Silva[2]:

“A probidade administrativa consiste no dever de o “funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer”.

Quando ao dever que os agentes públicos tem de executar suas atribuições com probidade explicaFazzio Júnior[3]:

“O dever de probidade ou de honestidade no trato da coisa decorredo dever constitucional de agir conforme os princípios da moral na Administração Pública, isto é, com boa-fé, fidelidade à verdade, respeito a toda pessoa humana, sem causar danos a quem querque seja, sem dilapidar o patrimônio público, sem usar do cargo oufunção apenas para benefício próprio ou extrair vantagens egoísticas”. 

1. Da improbidade administrativa e da natureza de seus atos

Conforme já dito, o dever do agente público proceder com probidade no cumprimento das suas atribuições, deriva diretamente dever constitucional, vislumbrado no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988[4], de assim o fazer, conforme transcreve-se:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]”. 

Contrariar a moral administrativa, negligenciando o dever de agir de acordo com os interesses coletivos em detrimento dos individuais, configura em improbidade administrativa.

Antes que se prossiga, faz-se necessário expor o que é, juridicamente, entendido como sendo improbidade.

Dando uma completa visão do conceito de “improbidade administrativa” versa Barboza[5]:

“Improbidade administrativa é a caracterização atribuída pela Lei n. 8.429/1992, conhecida como LIA (Lei de Improbidade Administrativa), a determinadas condutas praticadas por agentes públicos e também por particulares que nelas tomem parte. A definição de tais condutas é dada pelos artigos 9o, 10 e 11 da referida lei: o artigo 9o define os atos de enriquecimento ilícito; o artigo 10, os atos que acarretam lesão ao erário; e o artigo 11, os atos que violam os princípios da administração pública. Portanto, a noção de improbidade administrativa derivada da Lei n. 8.429/1992 é bastante abrangente, modificando qualquer referência legal ou teórica que, anteriormente à edição dessa lei, vinculasse o termo “improbidade” à ideia de desonestidade. A partir da LIA, devemos entender a improbidade administrativa como aquela conduta considerada inadequada – por desonestidade, descaso ou outro comportamento impróprio – ao exercício da função pública, merecedora das sanções previstas no referido texto legal. A LIA adveio como concretização do mandamento inserido no artigo 37, § 4o, da Constituição Federal, que assim dispõe: os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei [...]”.

Por “improbidade administrativa”, entendem Andrade e Pavione[6]:

[...] “ato de imoralidade qualificada pela lei que importa em enriquecimento ilícito do agente, prejuízo ao erário e/ou violação dos princípios da administração pública, e que enseja, em processo judicial promovido pela pessoa jurídica lesada ou pelo Ministério Público, a aplicação das seguintes sanções: suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos bens, ressarcimento ao erário, perda de bens e valores acrescidos ilicitamente, multa civil e proibição de contratar com a administração pública ou dela receber“.

Ainda na tarefa de conceituar “improbidade administrativa”, Tolosa Filho[7] a define do seguinte modo:

“Improbidade administrativa é a conduta antiética do agente do Poder Público, na condução da “coisa pública”, desviando-se dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, independentemente de causar lesão ao Erário ou de se enriquecer ilicitamente”.

O núcleo da ação que caracteriza a improbidade administrativa está na conduta antiética do agente da administração pública”.

Por sua vez, Bertoncini[8] conceitua o que são os “atos de improbidade administrativa”, expondo as principais correntes doutrinárias que versam sobre a temática, da seguinte maneira:

“A partir do levantamento apresentado, detectou-se a existência de cinco correntes doutrinárias a respeito do ato de improbidade administrativa: a legalista ou formal, que entende que o ato de improbidade é aquele assim definido em lei; a substantiva, que defende que a improbidade decorre da ofensa ao princípio da moralidade administrativa; a mista, que apresenta a improbidade como decorrência do atentado ao binômio legalidade/moralidade; a principiológica, em sentido restrito, que conceitua a improbidade como lesão aos princípios do art. 37, caput, da CF; e a principiológica, em sentido amplo ou da juridicidade, que considera improbidade administrativa a ofensa a qualquer princípio da Administração Pública. Não há dúvida quanto à ausência de identidade entre esses termos".

Quanto à natureza jurídica dos atos que se enquadram na improbidade administrativa, por força do artigo 37, §4º da Constituição Federal de 1988, é claro que os mesmos possuem natureza tão somente civil, conforme corrobora Rolim[9]:

“[...] de fato, salvo quanto ao Presidente na República (art.85, V,), não hádispositivo constitucional sequer que autorize a equiparação entre o ato de improbidade administrativa e crime de responsabilidade. Ao revés, a Constituição de 1988 é precisa ao fixar, em seu art. 37, §4°, a natureza civil do ato de improbidade administrativa: “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.

Ainda quanto à natureza jurídica dos atos de improbidade administrativa afirma Barboza[10]:

“Improbidade administrativa não é crime. Encontra-se hoje pacificada essaquestão, embora ela já tenha sido objeto de discussão. A LIA é considerada uma lei de natureza cível em sentido amplo; as condutas e as sanções que ela estabelece não têm natureza penal, não ficando sujeitas, portanto, às normas gerais do Direito Penal. Isso não quer dizer que uma conduta concreta enquadrável na Lei n. 8.429/1992 não seja, ao mesmo tempo, crime sancionável pelo Código Penal ou outra norma de natureza penal”.

2. Do sujeito ativo e passivo, dos tipos de atos ímprobos e das punições aplicáveis 

Estando elencados no artigo 1º da Lei de Improbidade Administrativa, os sujeitos passivos, quais sejam, as vítimas dos atos de improbidade administrativa, conforme expressa Tulio[11]:

“O artigo 1º da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) relaciona as pessoas jurídicas (públicas e privadas) que podem ser sujeitos passivos (vítimas) de atos de improbidade administrativa e, assim, podem defender a moralidade pública por meio da ação de improbidade administrativa. São elas: União, Estados, Distrito Federal, Municípios e Territórios.

Esses entes executam suas atividades por intermédio de órgãos próprios, que compõem o que se chama de administração direta, e também criam outras pessoas jurídicas (ex.: empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações) que compõem a administração indireta [...]”.

          Como sujeito ativo a Lei 8.429/92 estabelece, em seu artigo 2º, os agentes públicos, conforme afirma Martins Júnior[12]:

“(...) o sujeito ativo é o agente público, é o autor do ato estatal lesivo, pois é ele quem dispõe dos meios e condições para tanto. O terceiro, ou particular, induz ou concorre para a prática do ato administrativo imoral – é um copartícipe mas assevera que os arts. 1º, 2º e 3º da Lei Federal nº 8.429/92 devem ser conjugados com o art. 70 da Constituição Federal, resultando daí que qualquer pessoa física ou entidade privada que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens ou valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações pecuniárias, igualmente está alcançados pelo império da Lei de Improbidade”.

Quanto às espécies de atos considerados ímprobos, os mesmos encontram-se dispostos nos artigos 9, 10 e 11 da Lei 8.429/92, estando divididos em três grupos, consistindo em atos que importem em enriquecimento ilícito, atos que causam prejuízo ao erário e atos que atentam contra os princípios da Administração Pública, respectivamente.

Quanto aos atos que importam em enriquecimento ilícito, versa Saraiva[13]:

“A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) considera enriquecimento ilícito o fato de um agente público obter qualquer aumento indevido de seu patrimônio em virtude do exercício de função pública (artigo 9º da LIA). Os aumentos normais do patrimônio do agente público, como a compra de bens com sua remuneração, não caracterizam o enriquecimento ilícito”.

Com relação aos atos que causam prejuízo ao erário público discorre Garcia[14]:

“O conceito de ato de improbidade que causa lesão ao erário encontrasse no caput do artigo 10 e é o seguinte: qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, mal baratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades da administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual”.

Por fim, quanto aos atos que importem atentam contra os princípios da Administração Pública, esclarece Fazzio Júnior[15]:

“Pretende o texto da Lei nº 8.429/92 dizer que os atos de improbidade administrativa não se esgotam no enriquecimento ilícito do agente público, ou de terceiro, nem na produção de lesão ao tesouro público. Intenta expressar, de forma pontual, que seu espectro protetivo abarca a plena integridade da Administração Pública, que, obviamente, não se perfaz sem sustentação em valores e deveres.

Trata-se [portanto] de expediente legislativo pragmático porque a própria norma acautela-se contra eventual atipicidade de condutas ímprobas que não enriquecem o agente político e nem lesionam o erário”.

Com relação às possíveis punições aplicadas, em caso de comprovação da improbidade administrativa, elenca Weichert[16]: 

“A condenação por ato de improbidade acarreta a aplicação de diversas reprimendas, a saber:

 - reversão de bens e valores ilicitamente acrescidos ao patrimônio individual;

- reparação de danos;

- perda da função pública;

- suspensão de direitos políticos por até 10 anos;

- pagamento de multa civil; e

- proibição de contratar com o Poder Público ou dele receber benefícios fiscais ou creditícios”.

Conclusão

Diante da natureza dos serviços prestados pela Administração Pública, através de seus agentes, a lisura, moralidade e probidade do cumprimento de suas funções é exigência constitucionalmente exigida.

A Lei 8.429 de 1992 teve sua origem atrelada à necessidade de resguardar a moralidade da Administração Pública, regulando as condutas executadas por seus agentes públicos, para que estes não desvirtuassem os princípios norteados da Administração.

Tipificando as condutas consideradas ímprobas e, assegurando punições para quem nelas vier a incorrer, a referida Lei de Improbidade Administrativa, visa dar eficácia ao Princípio Constitucional da Moralidade e Probidade da Administração Pública.

Referências bibliográficas

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