RESUMO: O presente artigo destina-se à análise crítica da evolução histórica da responsabilidade por parte do Estado, sobretudo por força do princípio constitucional da Teoria do Risco Administrativo e do Princípio da repartição equitativa dos ônus e encargos públicos a todos da sociedade.

Palavras-chave: Responsabilidade Civil do Estado; Teorias explicativas; atos jurisdicionais.

Sumário: 1. Introdução; 2. Responsabilidade Civil do Estado; 2.1 Evolução das Teorias explicativas sobre a Responsabilidade Civil do Estado 2.2. Teoria do risco administrativo e o princípio da repartição equitativa do ônus e dos encargos públicos a todos da sociedade 2.3 Responsabilidade civil por atos judisdicionais. 3. Conclusões. 

1. INTRODUÇÃO

O presente artigo dedica-se à análise da responsabilidade civil do Estado, sobretudo com enfoque na sua evolução histórica e nos fundamentos jurídicos que dão azo às indenizações pleiteadas por vítimas de danos ocasionados por agentes públicos.

Com efeito, malgrado esteja consagrado na nossa doutrina e jurisprudência que a responsabilidade civil do Estado independe da comprovação de dolo e culpa, nem sempre foi assim. É que, gradativamente, o Estado assume encargos públicos que devem ser repartidos equitativamente para todos da sociedade, seja em face do princípio da legalidade, seja pelo princípio da isonomia.

De mais a mais, a própria Constituição permite a responsabilização do Estado fora às hipóteses de condutas administrativas, estando no presente trabalho delimitado à atividade jurisdicional.

2 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Com muita propriedade, Pablo Stolze e Rodolfo Pamplona registram que a responsabilidade civil “deriva da agressão a um interesse eminentemente particular, sujeitando, assim, o infrator, ao pagamento de uma compensação pecuniária à vítima, caso não possa repor in natura o estado anterior de coisas”[1]. O respaldo jurídico de tal obrigação está na máxima trazida por Ulpiano em Roma da “proibição de ofender” (neminem laedere), que tem conexão com a pacificação social, traduzindo a ideia de que ninguém é dado causar prejuízos a outrem.

Não interessa, aqui, no entanto, tratar da responsabilidade civil contratual do Estado – quando há norma jurídica contratual que vinculava o Estado, e o dano decorre justamente do descumprimento de obrigação fixada nessa avença -, e sim de sua responsabilidade extracontratual, também conhecida como aquiliana, em que o prejuízo decorre diretamente da violação de um mandamento legal, por força da conduta de seus agentes.

Entre as diversas situações ensejadoras de responsabilidade objetiva previstas em nosso ordenamento jurídico, a responsabilidade civil do Estado tem especificidades que requerem breves reflexões. Atualmente, não há divergência doutrinária que o Estado possa causar danos aos seus administrados, por meio de comportamentos lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, e que, em razão disso, tem a obrigação de recompor tais danos. Nesse sentido, em conformidade com o art. 43 do Código Civil, reza o § 6º do art. 37 da Constituição Federal, abaixo transcrito:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa[2].

Com efeito, tal norma garante que o Estado, no exercício de sua atividade administrativa, responda objetivamente pelos danos causados pelos seus agentes, independente da comprovação de seu elemento anímico ou volitivo, desde que estejam presentes os requisitos indispensáveis à responsabilidade civil aquiliana.

Impõe-se destacar, na linha da jurisprudência prevalecente no STF, os requisitos indispensáveis à responsabilidade civil objetiva do Estado, quais sejam:

a) a alteridade do dano, b) a causalidade material entre o ‘eventus damni’ e o comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público, c) a oficialidade da atividade causal e lesiva imputável a agente do Poder Público, que, nessa condição funcional, tenha incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não, do seu comportamento funcional (RTJ 140/636) e d) a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal (RTJ 55/503 – RTJ 71/99 – RTJ 91/377 – RTJ 99/1155 – RTJ 131/417)[3].

Impera, pois, o princípio da repartição equitativa dos ônus e encargos públicos a todos da sociedade pelos atos ou efeitos advindos da atividade da Administração, garantindo que a vítima seja indenizada quando sofreu sozinha eventuais danos patrimoniais e/ou morais, decorrentes das condutas danosas de seus agentes. É a materialização do princípio da isonomia.

Injusto seria se as vítimas de danos ou prejuízos decorrentes da atividade da administração necessitassem comprovar o elemento dolo ou culpa do agente público que, atuando nessa qualidade, lesassem os particulares. Estaria, em muito, inviabilizando o seu direito à reparação, de sorte que o Estado, ao assumir a prestação de uma atividade arriscada, responderá objetivamente pelos seus atos.

Nem sempre foi assim. Até consagrarmos a causa objetiva de responsabilização do Estado, com espeque na teoria do risco administrativo, tivemos graduações de posicionamentos quanto à possibilidade de responsabilização do Estado por condutas de seus agentes, que vão desde a irresponsabilidade até a teoria do risco integral, conforme verificaremos no próximo tópico, em breve escorço histórico.

2.1 EVOLUÇÃO DAS TEORIAS EXPLICATIVAS SOBRE A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

A priori, não se admitia que o Estado, enquanto figura personificada do rei, respondesse por danos causados aos particulares em virtude de conduta da própria administração, haja vista que imperava a parêmia “the king can do no wrong” (“o rei nada faz de errado”)[4]. É a chamada teoria da irresponsabilidade, tendo maior notoriedade nos regimes absolutistas, em que prevalecia a teoria divina e soberana dos reis, não podendo o Estado lesar seus súditos, já que o rei não cometia erros.

Posteriormente, a responsabilização civil do Estado teve como base as teorias subjetivistas, em que se perquiria o elemento anímico (culpa) do agente, com diferentes graduações. Entre elas, temos a teoria da culpa civilística, a da culpa anônima, a da culpa presumida e a da falta administrativa. Com o surgimento de novos conceitos de Estado, essas teorias defendiam a responsabilidade do Estado pelos danos causados às vítimas por seus agentes, mas, para tanto, imprescindível era a comprovação pelo particular que a Administração agiu culposamente, seja por meio do elemento subjetivo provado, anônimo, presumido, ou, até mesmo, pela comprovação da violação do dever do Estado agir, caracterizando a falta do serviço.

Essas teorias subjetivas tinham o grande inconveniente de haver como fundamento do dever de indenizar do Estado a comprovação do elemento subjetivo do agente estatal, o que inviabilizava, muitas vezes, o próprio direito da vítima. No entanto, foram indispensáveis para a consagração da responsabilidade civil objetiva do Estado, com base na teoria do risco administrativo nos moldes atuais.

Afastada a necessidade de o particular fazer prova da culpa do agente estatal, surgiram as teorias objetivas, entre as quais temos: teoria do risco administrativo; teoria do risco integral; teoria do risco social.

Nesse diapasão, lapidar é o entendimento de Pablo Stolze e Rodolfo Pamplona, verbis:

Se é certo que, muitas vezes, os tribunais denominam teoria objetiva o que é simples inversão do ônus da prova, como no caso da teoria da culpa presumida, o fato é que afastar esse elemento subjetivo é uma medida que prestigia a reparação integral dos danos e os direitos de cidadania opostos ao Estado[5].

Desse modo, considerando que a atividade estatal, em virtude de sua natureza, envolve grandes riscos que devem ser por toda coletividade distribuídos os bônus e encargos, verificada a existência do dano causado por um ato emanado do Estado, por meio de nexo de causalidade, terá a vítima direito à indenização, independentemente de comprovação da culpa, diferente do que pugnavam as teorias subjetivas.

Consagrado no direito brasileiro a teoria do risco administrativo, com respaldo constitucional, ainda subsistem as teorias subjetivas, quando o dano foi causado por omissão estatal, pelo menos, segundo doutrina majoritária, embora divergente.

Por outro lado, pugnam alguns autores pela irresponsabilidade do Estado por atos legislativos e judiciais, em virtude da intocável soberania estatal, o que inviabiliza, muitas vezes, o direito à justa indenização pela vítima.

2.2 TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO E O PRINCRÍPIO DA REPARTIÇÃO EQUITATIVA DOS ÔNUS E ENCARGOS PÚBLICOS A TODOS DA SOCIEDADE

A teoria do risco administrativo esteve presente em sucessivos documentos constitucionais brasileiros, desde a Carta Política de 1946, materializada, hoje, no art. 37, § 6º, da CF/88, ao afirmar que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, por ação ou por omissão, consagrando, assim, a responsabilidade civil objetiva estatal. Nessa teoria, o elemento culpa é substituído pelo de nexo etiológico entre a conduta do Estado e o prejuízo sofrido pelo particular.

Isso significa que o Estado, em virtude de sua atuação envolver certo risco coletivo de dano, que lhe é inerente, tem a obrigação de indenizar o particular, quando este sofrer um dano injusto e relevante a um bem jurídico, independente de se averiguar a culpa ou dolo do agente público, razão pela qual, mesmo agindo licitamente, há situações em que o dano sofrido pela vítima deverá ser reparado economicamente, não podendo suportá-lo sozinho em benefício de toda a sociedade.

Entende-se, a contrario senso, que a atividade administrativa, atendendo os interesses da coletividade, quando lesiva ao particular, indispensável será repartir esse encargo com a própria coletividade, que se beneficiou com a conduta do Estado. É esse, inclusive, o entendimento de Saulo José Casali Bahia, que assim afirma:

E o Estado, muitas vezes, agindo licitamente, produz danos aos particulares sem qualquer razão aparente para que estes devessem individualmente suporta-los, em proveito de toda a coletividade. Essa desisonomia havia de ser corrigida, e com o abandono do elemento culpa, pois nada de atividade estatal deixava entrevê-la[6] (grifo nosso)

Do mesmo modo, o mestre Celso Antônio Bandeira de Mello[7] define que o fundamento da responsabilidade civil objetiva estatal é garantir uma equânime repartição dos ônus provenientes de atos ou efeitos lesivos, evitando que alguns suportem prejuízos ocorridos por ocasião ou por causa de atividades desempenhadas no interesse de todos. Tem, então, como fundamento, o princípio da igualdade, norteador do Estado Democrático de Direito, como também defende Maria Helena Diniz[8].

Nesse sentido, apurado é o entendimento adotado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que assim pondera:

Essa doutrina baseia-se no princípio da igualdade do ônus e encargos sociais: assim como os benefícios decorrentes da atuação estatal repartem-se por todos, também os prejuízos por alguns membros da sociedade devem ser repartidos. Quando uma pessoa sofre um ônus maior do que o suportado pelas demais, rompe-se o equilíbrio que necessariamente deve haver entre os encargos sociais; para restabelecer esse equilíbrio, o Estado deve indenizar o prejudicado, utilizando recursos do erário público[9].(grifo nosso)

É certo, no entanto, que o princípio da responsabilidade objetiva estatal, tendo por fundamento a teoria do risco administrativo, não se reveste de caráter absoluto, admitindo-se a exclusão da responsabilidade do Estado em determinadas hipóteses. São as chamadas causas excludentes da responsabilidade civil, que podem ser, por exemplo: caso fortuito, força maior ou culpa exclusiva da vítima. Diferencia-se, neste ponto, da Teoria do Risco Integral, em que, a princípio, não se permite que a Administração comprove a culpa da vítima no evento danoso – ou qualquer outra causa de isenção de indenização -, para assim eximir-se de sua responsabilidade, ou atenuá-la. 

Com efeito, segundo os ditames constitucionais, não pode o particular ser onerado demasiadamente em prol do interesse da coletividade, sem a devida indenização correspondente. Aqui surge a idéia das prisões preventivas - que serão estudadas com maior rigor no capítulo 4: “Responsabilidade Civil do Estado por Prisão Preventiva Indevida” -, vez que, visando à instrumentalidade do processo de conhecimento, tem como fundamento acautelar o seu resultado útil, segregando cautelarmente o particular em benefício de toda sociedade.

2.3 RESPONSABILIDADE CIVIL POR ATOS JURISDICIONAIS

Consagrada a responsabilidade civil objetiva do Estado no texto constitucional por ato de seus agentes administrativos, a doutrina e a jurisprudência brasileira têm resistido à responsabilidade do Estado pelos atos praticados no exercício de função jurisdicional.

Na seara criminal, a Constituição Federal, em seu art. 5º, inciso LXXV, estabeleceu, como garantia individual, que o “Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença”. Nessa hipótese, verificado o erro judiciário, é indubitável e assente a necessidade de reparação do dano com fundamento na responsabilidade civil objetiva do estado, independente de comprovação de dolo ou culpa do magistrado.

Na lição de Arruda Alvim, citado por Maria Helena Diniz, temos que:

função jurisdicional é aquela realizada pelo Poder Judiciário, tendo em vista aplicar a lei a uma hipótese controvertida, mediante processo regular, produzindo, afinal, coisa julgada, com o que substitui, definitivamente, a atividade e vontade das partes[10].

Com efeito, segundo a autora, a tese da irresponsabilidade estatal encontra amparo nos seguintes argumentos: a) soberania do Poder Judiciário; b) independência funcional da magistratura; c) magistrado não pertence ao quadro do funcionalismo público; d) responsabilidade pessoal do juiz, preconizada pelo art. 133 do Código de Processo Civil; e) imutabilidade da coisa julgada.

No entanto, conclui Maria Helena Diniz:

A tese da irresponsabilidade estatal está, na verdade, perdendo terreno, paulatinamente, não só em razão do princípio da igualdade dos encargos sociais, segundo o qual o lesado fará jus a uma indenização toda vez que sofrer um prejuízo causado pelo funcionamento do serviço público, mas também porque os argumentos em que se baseia não são convincentes[11] (grifo nosso)

Traz, ainda, argumentos irretocáveis acerca da responsabilidade do Estado por atos jurisdicionais que tenham causado lesão material e/ou moral ao administrado, refutando as justificativas acima referidas, entre as quais temos: a) a soberania não é sinônimo de infalibilidade ou irresponsabilidade (a soberania é da nação); b) a responsabilidade civil seria do Estado e não do juiz, assegurada a independência deste (a responsabilidade estatal não atinge a independência funcional do juiz); c) o termo “agente”, empregado no art. 37, § 6º, da CF, abrange todos os que agem em nome do Estado, e o juiz é o Estado administrando a Justiça, logo, o serviço de justiça é equiparado ao serviço público, numa relação de gênero e espécie (RE 70.121 – STF – Rel. Min. Djaci Falcão, RDA, 114:298 e RTJ, 64:698); d) Estado e magistrado constituem um todo indissociável; com efeito, se o juiz causar prejuízo a um particular, no exercício de sua função, o Estado responderá civilmente pelo dano causado (o art. 133, incisos I e II, do CPC não exclui a responsabilidade estatal); e) a autoridade da coisa julgada não constitui um valor absoluto, pois, entre ela e a idéia de justiça, a última prevalecerá.

É por isso que se admite a responsabilidade do Estado por atos jurisdicionais causadores de dano material e/ou material ao particular, fazendo este jus à indenização justa.

J. Cretella JR., baseado em Chiovenda[12], pondera que o juiz é o Estado administrando a justiça; logo, ao Estado não pode ser indiferente o interesse da justiça, e é no magistrado que tal interesse se apresenta e personifica.

Por isso que notória é a desmistificação de que o Judiciário não responde pelas decisões proferidas pelos magistrados, quando, evidentemente, forem indevidas e lesivas aos particulares, não interferindo na independência funcional do juiz, constitucionalmente consagrada, vez que a responsabilidade é do Estado. Logo, a violação do princípio da legalidade e da isonomia impõe a necessidade de restaurar-se o equilíbrio, ressarcindo o lesado, por força da responsabilização civil objetiva do Estado por atos jurisdicionais, em situações constitucionalmente admitidas.

3 CONCLUSÕES

Nessa senda, hoje, no Brasil e no mundo, o Estado se apresenta como um sujeito responsável. Não há mais discussão quanto a isso. Contudo, a responsabilidade civil do Estado possui regras próprias e mais rigorosas, distintas da responsabilidade do particular.

 Num país como o Brasil, a atuação estatal acontece independentemente da nossa vontade. Se temos que nos submeter à vontade do Estado, então mais proteção merecemos.  Por esse motivo é que a responsabilidade do Estado tem princípios mais rigorosos do que a responsabilidade privada, em razão de a atividade estatal ser exercida de forma impositiva, merecendo, pois, maior rigor nos abusos praticados.

REFERÊNCIAS

_______. Constituição (1998). 13ª ed. São Paulo: Rideel, 2011.

BAHIA, Saulo José Casali. Responsabilidade Civil do Estado. 1ª Ed. Forense: RJ, 1995.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 385.943-0 SÃO PAULO. Relator: Ministro Celso de Mello. 05 out. 2009. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStfArquivo/anexo/RE385943.pdf> Acesso em: 25 de março de 2013.

DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 26 ed. Malheiros Editores: SP, 2009

DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro. Responsabilidade Civil. Ed. Saraiva. 17ª edição. 2003

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 10 ed. São Paulo: Atlas, 1998.

GAGLIANO, Pablo Stolze; FILHO, Rodolfo Pamplona. Novo curso de Direito Civil. Responsabilidade Civil. Ed. Saraiva. 2011