Resumo: Com a promulgação da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, várias e profundas modificações foram implementadas no controle das finanças públicas. Dentre estas modificações, o artigo 42 ainda é motivo de discussão quanto à sua forma de aplicação. O presente trabalho trata da avaliação do comportamento da gestão financeira pública, evidenciando a necessidade do equilíbrio financeiro preconizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Mecanismos como a limitação de despesas e movimentação financeira são exemplos de instrumentais que os gestores públicos dispõem para dosar o ritmo de execução orçamentária. O estudo foi realizado analisando-se tais mecanismos, em especial o artigo 42 da LRF, relacionado à inscrição de Restos a Pagar.

Palavras-chave: Gestão Pública. Lei de Responsabilidade Fiscal. Restos a pagar. Equilíbrio das contas.

1 INTRODUÇÃO

Até o final da década de 90, o administrador público tinha em mente o precípuo objetivo de atender aos anseios da população, não se importando com os meios de que utilizaria para executar suas ações que levariam benefícios ao cidadão. As promessas de governo eram baseadas, muitas vezes, apenas na vontade daqueles que as proferiam, sem, no entanto, se importarem com a legitimidade e moralidade de tais ações ou, ainda, se estas estariam acobertadas pelo amparo legal que, até aquele momento, só se manifestava especificamente por meio da Lei Federal nº 4.320/64 e da Constituição Federal de 1988 num sentido mais amplo, no que diz respeito ao amparo contábil e financeiro.

A partir do ano 2000, a administração pública vem sofrendo radicais mudanças no que concerne à gestão fiscal responsável.  Tais alterações são o reflexo positivo do advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Criada com o objetivo de nortear o administrador público na gestão dos recursos, a LRF, que regulamentou o art. 163 da Constituição Federal, determinou limites de gastos e da dívida pública, bem como adotou medidas para o constante equilíbrio das finanças e a gestão transparente e responsável, o que constitui um de seus pilares.

Com a publicação da LRF em 14 de maio de 2000, as administrações das três esferas de governo passaram a ter a obrigação de se adequarem às suas determinações, no que se refere ao equilíbrio orçamentário-financeiro entre receitas e despesas, ao atendimento aos limites impostos e aos mecanismos de gestão fiscal responsável e transparente; sob pena de responderem criminalmente, caso contrariem as disposições contidas na referida lei.

Entretanto, apesar de a LRF já ter sido publicada há mais de quinze anos, parte da administração pública ainda não se adequou completamente a todas as suas exigências. É um processo complexo e de difícil controle, uma vez que a fiscalização dos recursos públicos, que deve ser feita pelo Legislativo – com o auxílio do Tribunal de Contas – e pelos órgãos de controle interno de cada poder, ainda é realizada superficialmente ou às vezes nem existe, face às dificuldades que os gestores, principalmente municipais, têm de se desvincular das questões meramente políticas, em prol da construção e manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos recursos em sua administração.

Por outro lado, percebe-se uma melhora gradativa na gestão das finanças públicas. A LRF trouxe inovação e impôs responsabilidades aos gestores no trato da coisa pública. Em decorrência disso, é importante frisar que os órgãos de controle precisam estar engajados na busca da eficiência e do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, a fim de fiscalizar o cumprimento de um dos sues principais objetivos: o equilíbrio das contas públicas.

Dentro do contexto apresentado, o presente artigo tem o objetivo de analisar e demonstrar o comportamento da gestão financeira pública em relação ao pagamento das despesas do último ano de mandato dos chefes do executivo, frente à necessidade de pagamento dos restos a pagar e demais despesas advindas de exercícios anteriores e uma eventual indisponibilidade de caixa.

            O referido assunto, por ser foco de muita polêmica, requer uma interpretação técnico-contábil, com base em mandamentos legais, que demonstre orçamentária e financeiramente as diferentes situações que podem ser causadas pela má gestão dos recursos, haja vista que as despesas inscritas em restos a pagar de exercícios anteriores impactam na disponibilidade de financeira no último ano de mandato para fins de atendimento ao artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, fato que pode comprometer o equilíbrio das contas públicas, mesmo que haja o atendimento à disposição do referido artigo.

2 DESENVOLVIMENTO 

2.1 Breve histórico do endividamento público 

A fim de compreender a origem do endividamento público, que culminou com a necessidade do controle e limitação dos gastos, objetivado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), há que se observar que a economia brasileira passou por uma fase de imensa instabilidade entre o início da década de 1980 e a metade da década de 1990. Os índices inflacionários desses períodos eram tão expressivos a ponto de requerer o controle por meio de planos econômicos que não lograram êxito. A administração das finanças públicas sofreu desequilíbrios relevantes, dificultando a gestão nos três níveis de governo.

Contudo, não se pode atribuir tais desequilíbrios fiscais da época apenas ao fracasso dos planos econômicos. Na verdade, o cenário político nacional daquele período impulsionou o crescimento das demandas da sociedade frente aos gastos públicos, notadamente após a Constituição de 1988 que promoveu a autonomia dos gastos aos Estados e Municípios por meio da repartição dos recursos.

Com o aumento das demandas sociais relevantes, provocadas por mecanismos de manifestação da sociedade, o financiamento das despesas não podia ser mais contido somente pela arrecadação tributária de cada ente. Para suportar o crescimento das despesas, o Estado iniciou a utilização de processos que permitiam a execução de gastos acima da sua capacidade de pagamento, por meio do comprometimento de suas receitas futuras, como:

•  Endividamento junto ao setor financeiro, por intermédio das operações de antecipação de receita orçamentária (ARO) ou de contratação de empréstimos;
•  Realização de despesas acima dos limites orçamentários autorizados, gerando atrasos de pagamento;
• Aumento das despesas de caráter continuado sem os devidos ajustes permanentes de receita;
•  Inscrição de despesas em Restos a Pagar.

Com o conseqüente colapso das finanças públicas, iniciativas tiveram que ser tomadas buscando melhorar os mecanismos de gestão das contas e estabelecer estruturas que permitissem prevenir futuros desajustes. Dentre elas, foram editadas a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei de Crimes Fiscais (Lei nº 10.028/2000).

 2.2 A inscrição de despesas em restos a pagar

A princípio, as inscrições de despesas em restos a pagar são assim realizadas única e exclusivamente quando não puderem ser pagas no exercício em que foram contraídas. Ou seja, entende-se que o ente público possui o correspondente recurso para pagá-la, entretanto, não o fez por algum motivo de ordem administrativa ou se a despesa, no momento da inscrição, não fora liquidada, com a respectiva entrega do material ou serviço.

O conceito desse termo é trazido pela Lei nº 4.320/64, em seu art. 36:

Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas e não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas (BRASIL, Lei Federal nº 4.320 de 17 de março de 1964).

A fim de definir seu conceito sobre Restos a Pagar, Kohama (2003) afirma:

Finalizando, podemos dizer que os “Restos a Pagar” são resíduos passivos, oriundos da despesa orçamentária empenhada, mas não paga até o dia 31 de dezembro, assim, considerados em virtude do regime de competência imposto para a escrituração contábil (KOHAMA, 2003, p. 151).

Portanto, todas as despesas não pagas até o fim do exercício financeiro, tendo alcançado a fase de liquidação (denominada de processamento) realizada ou não, estarão, inicialmente, submetidas à inscrição em Restos a Pagar, sendo separados entre processados e não processados.

Nesse sentido, Mota (2009) define que é condição para o surgimento de restos a pagar que os valores tenham sido: empenhados e liquidados (processados) ou apenas empenhados (não processados).

Na mesma linha de raciocínio, somente poderá ser lançada em restos a pagar a despesa cuja execução tenha alcançado a fase de emissão do empenho, ou seja, aquela que já se encontre legalmente empenhada. Do contrário, não se terá observado o preceito legal segundo o qual somente “pertence ao exercício financeiro a despesa nele legalmente empenhada”.

Uma observação importante é que, considerados exclusivamente os preceitos da Lei nº 4.320/64, a execução das etapas restantes da despesa inscrita em restos a pagar poderá se estender aos exercícios futuros indefinidamente. Esse princípio geral, entretanto, por motivos ou conjunturas específicas, é objeto de interpretações e regulamentações distintas ao longo dos anos.

Nunes[1], (apud Nascimento, 2011, p. 39) afirma: que a inscrição em Restos a Pagar, inicialmente, destinava-se a compatibilizar o término do exercício financeiro com a continuidade da administração pública, porque nem todas as despesas podem ser pagas dentro do exercício financeiro e é normal que algumas despesas venham a ser pagas no exercício seguinte.

Na mesma linha, Nascimento (2011) afirma que “com o passar do tempo, os Restos a Pagar foram sendo utilizados como instrumento de rolagem de dívidas. Complementarmente, Nunes (citado por Nascimento, 2011, p. 39) registra que “essa prática decorria, em grande medida, de deficiências do processo orçamentário como instrumento de planejamento”.

2.3 As limitações da LRF quanto à inscrição de restos a pagar 

Até a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), era comum os administradores públicos inscreverem despesas em restos a pagar, mesmo sem o cumprimento das receitas previstas na Lei Orçamentária Anual, promovendo a já citada rolagem da dívida. Com isso, ao longo dos anos, os governos acumularam dívidas junto aos fornecedores, comprometendo as receitas futuras e aumentando as dificuldades para a gestão das finanças públicas.

Procurando combater esse tipo de prática, a LRF veio estabelecer que, nos últimos oito meses de cada mandato, o governante só poderá contrair obrigações de despesas que possam ser pagas integralmente no próprio exercício ou, quando havendo parcelas a serem pagas no exercício futuro, houver também disponibilidade financeira que suporte tais parcelas, conforme determina o caput de seu artigo 42:

Art. 42 - É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito (BRASIL, Lei Complementar 101 de 4 de maio de 2000).

Com essa determinação, a inscrição de restos a pagar tornou-se restrita à disponibilidade de caixa que o ente possua no momento da inscrição.

Todavia, há um fato a se considerar a respeito da disponibilidade de caixa no momento da constituição dos restos a pagar, que não deve ser entendida como o valor financeiro real disponível, mas sim este valor deduzido de todas as obrigações financeiras de curto prazo que se encontram pendentes de pagamento, incluindo dentre elas o saldo de restos a pagar de exercícios anteriores. Portanto, não resta dúvida de que o saldo disponível em Caixa/Bancos/Aplicações Financeiras deve ser considerado comprometido com todo o Passivo Financeiro da entidade no momento de se apurar a disponibilidade financeira para fins de atendimento do artigo 42 da Lei Complementar 101/2000. Nesse sentido, estabeleceu a LRF em seu parágrafo único:

Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício (BRASIL, Lei Complementar 101 de 4 de maio de 2000).

Diante do dispositivo legal, analisa Cruz (2002):

 O parágrafo único desse artigo alerta para a necessidade de, antes de serem assumidos novos compromissos, serem considerados os encargos e despesas já compromissadas a pagar até o final do ano, pois estas consumirão parte das receitas futuras, dentro do exercício, que poderiam vir a se constituir em disponibilidade de caixa ao final do ano (CRUZ, 2002, p.170).

Fica evidente, portanto, que a LRF definiu parâmetros para os gastos da gestão no último ano de mandato, com o intuito de que o gestor não faça uso da “rolagem da dívida”. Entretanto, a regra só se aplica ao último ano de mandato, não impedindo que essa rolagem seja realizada durante a gestão. Nesse sentido, Nascimento (2011) opina:

O art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal foi concebido com o espírito de, por um lado, evitar que, em último ano da administração, sejam irresponsavelmente contraídas novas despesas que não possam ser pagas no mesmo exercício, sob pressão do próprio pleito. Por outro lado, o fim do mandato serviria também como ponto de corte para equacionamento de todos os estoques. Em outras palavras, eventuais dívidas poderiam ser roladas ao longo de um mesmo mandato, mas jamais transferidas para o sucessor. A regra visa obrigar o governante a “deixar a casa arrumada para o sucessor”.

Nesse quesito, podemos fazer uma breve relação com a determinação dada pelo artigo 42 da LRF. Com a vedação imposta pela lei, a saída muitas vezes encontrada ao final do exercício, é o pagamento das despesas contraídas no período, em detrimento daquelas de pessoal e das contraídas no período de janeiro a abril, ocasionando a postergação de tais despesas para o exercício seguinte. Quando isso ocorre, a inconsistência verificada é a transgressão à ordem cronológica dos pagamentos, preconizada pelo artigo 5º da Lei nº 8.666/93 [2]. Assim, não deve ser dada prioridade à liquidação dos débitos dos últimos oito meses do mandato em detrimento dos anteriores.

            Aspecto importante a ser abordado nesse estudo é que a disponibilidade de caixa seja analisada em confronto com todas as dívidas de curto prazo já assumidas e que constam do saldo do Passivo Financeiro. Isso porque não faz sentido que haja uma disponibilidade de caixa vultosa, mas ao mesmo tempo existam dívidas passivas de curto prazo num montante superior àquela. Nessa linha de raciocínio, comentam Júnior e Rossi (2002):

De todo modo, importante salientar, só quando dirimido aquele passivo residual é que haverá coincidência entre Restos a Pagar e os haveres financeiros. Mesmo aqui, se isso ainda não acontecer, é porque as receitas continuam sendo superestimadas e tal desvio não foi retificado pela limitação de empenho (art. 9º), o que, como dito, remete ao dirigente governamental a pesada multa. (JÚNIOR; ROSSI, 2002, p. 230)

O parágrafo único do artigo 42 prevê tal situação, determinando que na apuração da disponibilidade financeira sejam deduzidos todas as despesas e encargos já compromissados até o final do exercício. Para o seu efetivo cumprimento, portanto, faz-se valer o mesmo entendimento já externado. Vale lembrar que mesmo que o gestor venha a cumprir a regra do artigo 42 da LRF, não estará descartada a possibilidade de um eventual desequilíbrio na gestão financeira, contrariando os moldes que pretende a referida lei.

2.4 As despesas inscritas em restos a pagar nos três primeiros anos de mandato e a limitação de empenhos e movimentação financeira

De acordo com o disposto no artigo 42 da Lei Complementar nº 101/2000, a vedação refere-se apenas aos dois últimos quadrimestres do último ano de mandato do titular de Poder ou órgão referido no artigo 20. Assim, como os três exercícios anteriores ao último ano de mandato do titular de Poder ou órgão não foram abrangidos pela Lei, essa disposição, a princípio, não pode ser aplicada a tais exercícios. Com isso, é comum encontrar administrações com enormes saldos de dívidas de curto prazo, que foram se acumulando durante os exercícios da gestão. O efeito é como o de uma “bola de neve”, aonde as despesas não pagas vão sendo repassadas aos exercícios seguintes, acumulando-se no último ano de mandato e sendo transferidas aos próximos governantes.

No intuito de evitar tal feito, a LRF exigindo o cumprimento de um de seus pilares – o equilíbrio das contas públicas – determinou em seu artigo 9º:

Art. 9º - Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias (BRASIL, Lei Complementar 101 de 4 de maio de 2000).

Nota-se, portanto, pelo disposto no artigo 9º da LRF, que o controle pela Administração Pública sobre a contração de despesas sem suficiente disponibilidade de caixa não é necessária somente no último ano de mandato, em vista do cumprimento do artigo 42 da LRF, mas em todos os exercícios da gestão, pois, caso não haja arrecadação suficiente para cumprir as metas de resultado primário e nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias, esta deve determinar que o gestor estabeleça critérios para a limitação de empenhos e movimentação financeira nos 30 dias subseqüentes ao bimestre em que se constatar o desequilíbrio.

Um importante instrumento que auxilia no controle das metas fiscais é a programação financeira e o cronograma mensal de desembolso, citado pelo artigo 8º da LRF [3]. Por meio deles, o ente tem condições de estabelecer previsões de dispêndios mensais, dentro das reais possibilidades de arrecadação. Assim, tal controle permite à administração averiguar as possibilidades de redução do gasto e, caso necessário, realizar o corte orçamentário-financeiro mediante a limitação de empenhos e movimentação financeira.

É evidente, portanto, que a intenção da LRF é a de determinar o controle permanente do gasto público e proporcionar o constante equilíbrio das contas, eliminando a possibilidade de que metas de resultado previstas não sejam alcançadas em função da queda de arrecadação e/ou aumento de despesas. Por esse motivo, atenção especial deve ser dada ao controle das metas que devem ser concomitantemente acompanhadas e avaliadas ao final de cada bimestre, conforme determina a LRF.

3 CONCLUSÃO

Pode-se dizer, sem dúvida, que o principal fator que impulsiona o crescimento da dívida de curto prazo são os Restos a Pagar. O seu crescimento desordenado em relação ao Passivo Financeiro é confirmado na maioria dos entes. Tal fato justifica-se, claramente, pelo aumento do volume de despesa nos exercícios, haja vista que os gestores estão iniciando seus mandatos e o ímpeto em realizar as ações que foram objeto de campanhas políticas é presente. Por esse motivo, o resultado negativo apresentado nesse período retrata um panorama onde há a necessidade de pagamento dos Restos a Pagar e, concomitantemente, a manutenção das atividades do exercício em curso, o que ocasiona o comprometimento dos recursos financeiros que estariam disponíveis para arcar com as despesas daquele exercício. Essa situação, se a princípio, parece não prejudicar o andamento da gestão, ao fim do mandato faz com que as contas sejam seriamente comprometidas, resultando em déficit causado pelo desequilíbrio financeiro que não foi combatido ao longo dos anos.

Resta ressaltar que o equilíbrio das contas requer o acompanhamento mediante os instrumentos de programação financeira que permitem ao gestor realizar a previsão dos gastos – inclusive daqueles que se caracterizam pela continuidade e permanecerão por vários exercícios – frente às efetivas metas de arrecadação. Isso porque, quando não alcançadas as metas, cabe ao gestor limitar despesas na medida em que a arrecadação é realizada, valendo-se do instituto obrigatório da limitação de empenhos e movimentação financeira, até que a arrecadação volte à normalidade e o equilíbrio seja estabelecido.

Nesse particular, perdura a ausência de um planejamento financeiro eficiente por parte dos entes, pois situações deficitárias são comuns em Estados e principalmente em diversos municípios brasileiros.

Portanto, considerando que a Lei de Responsabilidade Fiscal determina as regras para a gestão eficiente dos recursos públicos, buscando o equilíbrio das contas, é necessário que os gestores atuais e futuros conscientizem-se da importância da correta utilização dos mecanismos de controle orçamentário e financeiro impostos pela lei. Somente assim, administrarão de forma responsável, demonstrando sua preocupação constante com o equilíbrio das contas públicas, tão difundido pela LRF.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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