A contribuição em tela, embora pareça de competência privativa dos municípios, ostenta, na verdade, competência comum a todos os entes da federação, cabendo a cobrança aquele que realizar a obra pública e desta derivar efetiva valorização dos bens imóveis de propriedade privada.

A exação fiscal em comento somente incide nos imóveis privados inseridos na denominada área de influência ou zona de beneficiamento, isto é, no âmbito legal discriminado pela lei como passível de valorização pela ocorrência da obra pública.

Além disso, a cobrança da contribuição de melhoria deve atentar aos limites individual e global de aumento do preço do bem imóvel, de forma cumulativa, e não alternativa, embora não estejam apresentados expressamente no Texto Constitucional. Em outras palavras, na ocorrência da valorização da coisa imóvel em virtude da obra do Estado, a busca do tributo deve ter como teto o valor total dos custos da construção e ainda observar, simultaneamente, o benefício de cada propriedade particular. Estes limites caminham paralelamente, concomitantemente, sem desgrudar-se, a fim de que o Fisco não cometa excessos, nem muito menos imponha ônus indevido ao contribuinte.

Nesse passo ensina o tributarista Ricardo Alexandre:

O Estado não pode cobrar, a título de contribuição de melhoria, mais do que gastou com a obra, pois se assim fizesse, o problema apenas mudaria de lado, uma vez que geraria enriquecimento sem causa do próprio Estado.

.....

Além do limite total, a cobrança da contribuição de melhoria encontra um limite individual, que é o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado[3].

Seguindo a mesma trilha aqui esposada, de atendimento às restrições individual e global, apresenta-se o atual pensamento do Colendo Superior Tribunal de Justiça, fiel guardião da legislação infraconstitucional:

TRIBUTÁRIO - CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA - CTN ARTS. 81 E 82.

1. A contribuição de melhoria tem como limite geral o custo da obra, e como limite individual a valorização do imóvel beneficiado.

2. Prevalece o entendimento no STF e no STJ de que não houve alteração do CTN pelo DL 195/67.

3. É ilegal a contribuição de melhoria instituída sem observância do limite individual de cada contribuinte.

4. Recurso especial conhecido e provido. (STJ, REsp 326788/RS, Relatora Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgamento em 28/05/2002)

TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. BASE DE CÁLCULO. VALORIZAÇÃO DO IMÓVEL.

1. O valor a ser pago a título de contribuição de melhoria deve corresponder à valorização do imóvel, decorrente da obra realizada, observados os limites do art. 81 do CTN.

2. Recurso especial provido. (STJ, REsp 1075101/RS, Relatora Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgamento em 03/03/2009)

Outro ponto que merece destaque diz respeito à imprescindibilidade de lei específica para a consecução de cada cobra. A simples edição de ato administrativo com tal finalidade não denota qualidade suficiente para alcançar o preceito constitucional da legalidade tributária. Assim expõe a jurisprudência pátria, verbi gratia:

PROCESSO CIVIL E TRIBUTÁRIO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO ESPECIAL. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. LEI ESPECÍFICA PARA CADA OBRA. NECESSIDADE.

I - O aresto embargado assentou o entendimento sobre a necessidade de lei específica para cada obra, presente o propósito da Municipalidade em instituir Contribuição de Melhoria.

II - Nesse contexto, esclareceu que a cobrança de tributo por simples ato administrativo da autoridade competente fere, ademais, o princípio da anterioridade, ou não-surpresa para alguns, na medida em que impõe a potestade tributária sem permitir ao contribuinte organizar devidamente seu orçamento, nos moldes preconizados pela Constituição Federal (art. 150, III, "a").

III - Embargos de Declaração rejeitados. (STJ, EDcl no REsp 739342/RS, Relator Ministro Francisco Falcão, Primeira Turma, julgamento em 01/01/2006) 

Portanto, o princípio magno da legalidade estrita somente restará preservado quando da confecção de lei pelo Poder competente, é dizer, o Poder Legiferante.

Vale trazer à baila, igualmente, como ocorre a análise da base de cálculo em sede de contribuição de melhoria. Em linhas gerais, dá-se pela diferença entre o valor posterior à execução da obra pública e a estimativa anterior, como assente o abalizado STJ:

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. BASE DE CÁLCULO. VALORIZAÇÃO DO IMÓVEL.

1. O tema inserto nos arts. 2º, §§ 1º e 3º, da LICC não foi alvo de debate pelo aresto recorrido; tampouco, foram opostos embargos de declaração a fim de sanar eventual omissão. Ausente o prequestionamento da matéria, torna-se inviável a abertura da via eleita, a teor do disposto nas Súmulas 282 e 356 do STF.

2. O fato gerador da contribuição de melhoria não é a realização da obra, mas sim a decorrente valorização imobiliária. Dessa forma, a base de cálculo para cobrança da contribuição de melhoria é a diferença entre os valores inicial e final do imóvel beneficiado.

3. Esta Corte é uníssona no entendimento de que cabe ao ente tributante a demonstração da real valorização do bem.

4. Recurso especial conhecido em parte e não provido. (STJ, REsp 1137794/RS, Relator Ministro Castro Meira, Segunda Turma, julgamento em 06/10/2009)

Deste modo, acima estão os contornos essenciais do instituto da contribuição de melhoria necessários à efetiva intelecção.

2. ELEMENTOS DO FATO GERADOR

O fato gerador capaz de ensejar a contribuição de melhoria ocorre quando da realização de obra pública e, consequentemente, da concreta valorização da coisa imóvel.

Primeiro, as obras públicas referentes a este tributo estão expostas no Decreto-Lei nº 195 de 1967, precisamente seu artigo 2ª, tais como pavimentação de vias públicas, construção de parques e aterros. E estas edificações, por sua vez, devem ser de cunho permanente. Nesse passo discorre o mestre Eduardo Sabbag, a saber, “Trata-se de obra pública permanente, e não temporária, que tenha ocasionalmente sido construída para atender certa demanda provisória.[4]”

Ademais, a obra estatal com deveras valorização do bem privado precisa acontecer de maneira antecedente à imposição do ônus tributário, não sendo possível sua consecução a posteriori. Tal situação mostra-se inadmissível, e ilegal, eis que pode trazer enorme prejuízo ao cidadão, bem como patente incoerência, visto que a contribuição objetiva justamente cobrir os custos da obra pública já realizada.

Além disso, o próprio tributo traz em seu nome que necessariamente tem que ocorrer uma melhoria decorrente da obra.

Por outro lado, a valorização necessita ser visível, patente, evidente, de modo que o contribuinte a ser onerado tenha definitivamente obtido ganho com a obra pública. Esta precisa proporcionar uma verdadeira mais-valia, um adicional, um acréscimo, à propriedade privada.

Aliás, a jurisprudência nacional pacificou o entendimento de que o acréscimo imobiliário deve ser plenamente demonstrado pelo ente tributante, não ocorrendo uma presunção de valorização da coisa.

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL. DEPÓSITO PRÉVIO. DESNECESSIDADE. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. FATO GERADOR. PAVIMENTAÇÃO DO ASFALTO. VALORIZAÇÃO DO IMÓVEL. AFERIÇÃO POR RACIOCÍNIO LÓGICO. IMPOSSIBILIDADE.

1. A Ação Anulatória de Débito Fiscal não está condicionada ao depósito prévio de que trata o art. 38 da Lei 6.830/1990. Precedentes do STJ.

2. A contribuição de melhoria pressupõe a valorização do imóvel, devidamente apurada e demonstrada pelo Fisco. A singela alegação de que a pavimentação asfáltica necessariamente acarretou ganho em favor do proprietário é insuficiente para viabilizar a imposição tributária, mesmo porque se faz necessária a identificação do quantum.

3. Hipótese em que o Tribunal a quo consignou a ausência de comprovação da valorização do imóvel.

4. Agravo Regimental não provido. (STJ, AgRg nos EDcl no Ag 1107172/PR, Relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgamento em 03/09/2009) 

A presunção em favor Fisco, caso vigente, seria bastante injusta com o contribuinte, eis que nem sempre a simples realização de uma obra pode culminar na melhoria dos bens adjacentes, como, por exemplo, a construção de penitenciárias e aeroportos, consoante será minuciosamente tratado em tópico adiante.

Com isso, quem exige este tributo tem a obrigação de detalhar as benesses oferecidas em razão da edificação, tornando assim legítima a referida exação fiscal.

3. DESVALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA

3.1. Responsabilidade do Estado

Como o fato imponível deste tributo autônomo ocorre com a feitura da obra pública, somada à efetiva valorização dos imóveis adjacentes de propriedade privada, é possível constatar que diversos fatores podem contribuir para a não perfeição daquele, culminando, consequentemente, na ausência de cobrança da contribuição de melhoria.

Veja que a obra pública pode ser plenamente erguida, no entanto não decorrer mais-valia de tal empreendimento, o que impede a exigência tributária pelo Estado.

Em outra hipótese, mais simples, sequer há a realização da obra pela entidade federativa, o que comumente sucede em virtude da corrupção devastante nos órgãos públicos.

Mais um caso surge quando executada a obra, tornam-se valorizados os imóveis, contudo o Poder Público permanece inerte, deixando de impor o ônus fiscal, seja por que desconhece sua existência, ou talvez não queira aumentar a carga tributária da população carente – como se dá em municípios menores –, ou ainda porquanto sabe da vigência do tributo, porém não possui conhecimentos de como proceder com sua devida instituição.

Outra situação bastante relevante, a qual não enseja o poder de tributação estatal na busca pela contribuição de melhoria, irrompe no instante em que efetuada a obra, todavia desta deriva desvalorização dos imóveis vizinhos, cujo estudo será agora detalhado.

O caso apresentado acima – desvalorização dos imóveis confinantes em razão da obra estatal – causa ao contribuinte verdadeiro prejuízo, como a depreciação do seu bem.

Primeiro, as obras suscetíveis, em tese, de acarretar danos às propriedades privadas localizadas nas imediações são, dentre outras, presídios, aterros sanitários, fábricas produtoras de resíduos, indústrias de produtos químicos e cemitérios. Essas construções, muitas vezes indispensáveis ao desenvolvimento urbano e rural do ente político, fazem com que não se aperfeiçoe a contribuição de melhoria, mas a denominada contribuição de “pioria” ou contribuição negativa, causadora de um desvalor. Essa “contribuição” transversa tem como nascimento a obra prejudicial de autoria pública.

Observe detidamente o ensinamento do abalizado mestre Carlos Roberto Marques:

A obra pública normalmente proporciona valorização às propriedades particulares próximas. Para a retenção dessa mais-valia o ordenamento jurídico disponibiliza ao poder público vários instrumentos, como os estudados anteriormente. Ocorre que a execução de uma obra pública poderá ensejar efeito reverso, de diminuição do valor patrimonial do bem particular, situação que conduzirá o Estado à obrigação de indenizar, em razão de uma “pioria” ocasionada pelo simples fato da obra[5].

Assim, o dano provocado no patrimônio do particular, resultante de efetiva desvalorização do imóvel, sem dúvida merece ser reparado pelo Estado, consoante inúmeros preceitos, inclusive de conotação constitucional.

Dentre estes princípios insere-se o do enriquecimento sem causa, serviente à pretensão de contribuição de melhoria, que igualmente ampara o pedido de indenização do contribuinte em face do ente público, tendo em conta que este não pode atuar apenas quando houver valorização da coisa imóvel, somente quando lhe beneficia. A realização da obra deve ser uma via de mão dupla. Se trouxer valorização, o contribuinte tem que ser tributado. Caso contrário, será devidamente ressarcido.

Na mesma senda apresenta-se o postulado da solidariedade social, eis que, na ocorrência da mais-valia, o particular não pode ser beneficiado sem qualquer contraprestação, sem o pagamento do tributo devido, deixando os custos da obra a cargo da sociedade. Do mesmo modo quando existe decréscimo do bem, posto que o contribuinte não será prejudicado isoladamente, sendo todo o corpo social, através do Estado, responsável pela reparação.

Outros preceitos como o da equidade e da justiça fiscal proporcionam ao cidadão reverter o encargo imposto por causa da desvalorização do bem decorrente da obra malfadada.

Vale destacar, da mesma maneira, o mandamento constitucional implícito da razoabilidade/proporcionalidade, reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal, o qual se presta a fundamentar idoneamente o ressarcimento do particular em virtude de prejuízo ocasionado exclusivamente pela entidade pública, sem qualquer interferência daquele.

Digno de menção, outrossim, é o princípio da isonomia/igualdade, de envergadura constitucional, tornando o evento da desvalorização imobiliária claramente merecedor de indenização, uma vez que ilegal e injusto o peso suportado pelo contribuinte por causa de outrem. Portanto, se o Estado aufere o bônus (na valorização, o tributo), da mesma maneira tem obrigação de arcar com o ônus (na desvalorização, a reparação), extraindo-se dessa maneira uma interpretação condizente com o princípio da igualdade material.

A referida responsabilidade estatal extracontratual (aquiliana) manifesta-se no Texto Constitucional:

Art. 37.

6º. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 

O magistério de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo segue nesse contexto:

Esse dispositivo regula a responsabilidade objetiva da administração, na modalidade risco administrativo, pelos danos causados por atuação de seus agentes.[6]

A responsabilidade civil em tela se consuma independentemente de culpa do agente, por isso chamada de objetiva, além de fundar-se na teoria do risco administrativo. Ou seja, como requisitos para a existência da responsabilidade estão: ato estatal, nexo de causalidade e dano.

Levando tais pressupostos ao caso em apreço, constata-se que, para a configuração da responsabilidade do Estado, basta a simples realização da obra pública, sendo esta promotora de diminuição na estimativa dos bens imóveis lindeiros. Não se faz necessária a presença de intenção (dolo ou culpa) pelo ente federado, através de seus agentes.

Deste modo, o cidadão prejudicado com a depreciação do imóvel deve ajuizar ação de indenização por danos materiais contra a pessoa jurídica de direito público competente, seja pelo procedimento ordinário ou sumário (mais célere), trazendo ao processo as provas que entender pertinentes. Em tese, vê-se como necessária a utilização de prova pericial no decorre dos autos a fim de conferir qual o montante da desvalorização sofrida, sem perscrutar em nenhum instante a vontade estatal.

De outra banda, a jurisprudência pátria é incipiente na matéria, não tendo julgados que indiquem um posicionamento dominante, ou melhor, não tem quaisquer decisões sobre a (ir) responsabilidade estatal na conjetura da desvalorização imobiliária.

CONCLUSÃO

Após um passeio acerca do instituto da contribuição de melhoria, apreciando suas nuances mais relevantes, precisamente no tocante à desvalorização imobiliária, chega-se à posição de que o Estado tem obrigação/dever constitucional de reparar os danos causados pelo seu comportamento comissivo, vale dizer, sem apurar-se qualquer culpa (lato sensu) em sua atuação.

Portanto, a responsabilidade extracontratual objetiva do caso em apreço, distinta da subjetiva, se impõe por força do próprio Texto Constitucional, resguardando, sobretudo, vários preceitos superiores, como o da igualdade, razoabilidade, solidariedade social e vedação ao enriquecimento sem causa.

REFERÊNCIAS

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ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 15. ed. rev. e atual. Niterói: impetus, 2008.

AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 12. ed. rev. e atual. São Paulo: saraiva, 2006.

CHIMENTI, Ricardo Cunha. Direito tributário. 8. ed. rev. e atual. São Paulo: saraiva, 2005. (coleção sinopses jurídicas)

CHIMENTI, Ricardo Cunha et al. Curso de direito constitucional. 2. ed. São Paulo: saraiva, 2005.

FERREIRA FILHO, Roberval Rocha; SILVA JÚNIOR, João Gomes da. Direito tributário: teoria, jurisprudência e questões. Salvador: juspodivm, 2007.

HOLTHE, Leo Van. Direito constitucional. 5. ed. rev., ampl. e atual. Salvador: juspodivm, 2009.

LOPES, Mauro Luís Rocha. Processo judicial tributário: execução fiscal e ações tributárias. 4. ed. rev, ampl. e atual. Rio de Janeiro: lumen juris, 2007.

MARQUES, Carlos Roberto. Contornos e fundamentos modernos da contribuição de melhoria. Rio de Janeiro: lumen juris, 2005.

PINTO, Bilac. Contribuição de melhoria. 2. ed. atual. Rio de Janeiro: forense, 2009.

SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. São Paulo: saraiva, 2009.

SABBAG, Eduardo de Moraes. Elementos do direito tributário. 8. ed. São Paulo: premier máxima: 2006. (coleção elementos do direito)