RESUMO: O presente artigo tem por fim o estudo acerca dos aspectos jurídicos do Inquérito Civil Público, tendo por lastro sua natureza, objeto e procedimentos adstritos à sua instauração e encerramento. Em sequência, pela relevância, tratar-se-á sobre o Termo de Ajustamento de Conduta.

PALAVRAS-CHAVE: Inquérito Civil Público. Natureza. Objeto. Instauração. Encerramento. Termo de Ajustamento de Conduta.

INTRODUÇÃO

Ao ingressar no mundo jurídico, trouxe a Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, uma importante novidade louvada não só por doutrinadores, mas, sobretudo, pelos operadores do Direito: a figura do Inquérito Civil Público.

Isso porque, na prática, à similitude do Inquérito Policial, peça subserviente à Ação Penal, constitui ele procedimento administrativo inquisitivo destinado a uma preliminar coleta de elementos instrutórios, propiciando a persuasão do órgão do Ministério Público encarregado da tutela difusa ou coletiva colocada em análise, que sopesará: o ajuizamento da ação coletiva ou o arquivamento da investigação.

Diante da complexidade do tema e da necessidade de enfretamento das questões que lhes são adstritas, é que o presente estudo se caracteriza como de maior relevância.

I – CONCEITO

Trata-se, o inquérito civil público, de um procedimento administrativo facultativo e investigatório, de cunho pré-processual, cuja atuação é exclusiva[1] do Ministério Público, que busca coletar elementos para a propositura responsável de uma dada Ação Civil Pública, cujo arcabouço normativo se espraia na Constituição Federal (artigo 129, inciso III), correndo a seguir por leis federais (artigo 8°, § 1°, Lei n. 7.347/85; artigo 6º, Lei n. 7.853/89; artigo 25, inciso IV, Lei n. 8.625/93), até alcançar a competência concorrente dos Estados, assim como normas institucionais visando a uniformização do trâmite do procedimento.

Ostenta natureza inquisitiva, informal, desautoriza o contraditório[2], motivo pelo qual eventuais nulidades e vícios não provocam qualquer prejuízo na lide futura, quando muito a repetição em juízo da prova produzida.

II – NATUREZA JURÍDICA

Predomina o entendimento de que o Inquérito Civil Público se perfaz em simples procedimento administrativo investigativo informal, não sendo imperativo o respeito ao contraditório.

Sendo simples procedimento, não enseja a aplicação de qualquer sanção ou restrição de direito ao inquirido. Todavia, quanto a isso, Donizetti e Cerqueira[3] defendem que a concepção do Inquérito Civil Público como mero procedimento administrativo é melhor explicada pelo fato deste não se prestar à solução de um litígio coletivo ou à realização de um direito coletivo.

Ainda quanto à natureza jurídica, há doutrinadores, como Didier e Zanetti[4] que defendem a processualização do procedimento do Inquérito Civil Público a fim de se adequar às garantias do Estado Democrático de Direito. Em posicionamento discordante, aduz doutrina diversa expõe que, conquanto o Inquérito Civil Público deva, realmente, observar as aludidas garantias, não é por essa razão que passa a assumir finalidade diversa da mera investigação de fatos.

De qualquer forma, encontra-se pacificado no Superior Tribunal de Justiça[5] o entendimento de que o Inquérito Civil Público é mero procedimento administrativo com natureza inquisitiva, não se sujeitando à necessária observância das mencionadas garantias constitucionais.

III – OBJETO

Basicamente, o Inquérito Civil Público tem por escopo a coleta de elementos de prova e de convicção para as atuações processuais ou extraprocessuais a cargo do parquet.

Pela sua natureza intrínseca, pode-se afirmar que o Inquérito Civil Público também serve para que o Ministério Público colha elementos de convicção que lhe permitam desempenhar algumas atuações subsidiárias, como a tomada de compromissos de ajustamento, a realização de audiências públicas, a emissão de relatórios e recomendações.

IV – ÂMBITO DE APLICAÇÃO

Prevalece o entendimento de que a utilização do procedimento de Inquérito Civil Público não se restringe aos direitos coletivos em si, de forma que a norma constitucional teria estabelecido que referido instrumento pode ser utilizado para todas as atribuições afetas ao Ministério Público, incluindo a apuração de eventuais lesões a direito individual, como ocorre com os direitos relativos à infância e adolescência (art. 201, V, CR-88) ou outros direitos individuais indisponíveis.

Convergindo com mencionado posicionamento majoritário, o art. 1º da resolução 23-2007 do Conselho Nacional do Ministério Público estabelece que: “o inquérito civil, de natureza unilateral e facultativa, será instaurado para apurar fato que possa autorizar a tutela dos interesses ou direitos a cargo do Ministério Público nos termos da legislação aplicável, servindo como preparação para o exercício das atribuições inerentes às suas funções institucionais”.

V – FASES

O Inquérito Civil Público, procedimento de índole administrativa, divide-se em fases ou etapas, delimitadas e destinadas a um fim precípuo.

O mesmo inicia-se mediante a instauração, passando pela a fase instrutória, com a produção de provas e, culminando na conclusão, a qual poderá ser: o arquivamento do inquérito, a celebração de Termo de Ajustamento de Conduta - TAC ou o ajuizamento de Ação Coletiva.

A forma mais comum de instauração do Inquérito Civil é por portaria do órgão do Ministério Público, seja de ofício, seja a requerimento de qualquer pessoa.

Também pode ocorrer a instauração por meio de despacho proferido em representação, requerimento ou ofício encaminhado ao MP.

É preciso que haja identificação do fato ou conjunto de fatos que serão apurados, bem como uma fundamentação jurídica, ainda que sucinta, que justifique o início da atividade investigatória, de modo que a fundamentação é indispensável para o controle de legitimidade-legalidade desse ato.

Após a instauração, passa-se à instrução do procedimento por meio de colheita de provas.

Para tanto, o Ministério Público pode se valer de:

a) requisições

b) notificações

c) condução coercitiva de testemunhas

d) audiência pública

e) recomendações

Quanto às requisições, deve-se observar que, pela redação do § 2º, do art. 8º, da Lei da Ação Civil Pública, poder-se-ia negar certidão ou informação requisitada pelo Ministério Público nos casos em que a lei impuser sigilo. Porém, esta disposição foi tacitamente revogada pelo art. 26 da Lei nº 8.625/93 e pelo art. 8º da LC nº 75/93, de modo que, hoje, pode o parquet fazer requisições inclusive nos casos em que envolva sigilo.

Em contrapartida, o membro do Ministério Público que utilizar informações sigilosas de forma indevida será passível de responsabilização cível e criminal, ex vi disposições contidas no § 2º do art. 26 da Lei nº 8.625/93 e no § 1º do art. 8º da LC nº 75/93.

Por sua vez, nos casos em que o próprio texto constitucional só admita quebra de sigilo por decisão do Poder Judiciário[6], necessitar-se-á de autorização judicial para ter acesso a essas informações.

Impende ressaltar que a jurisprudência também tem exigido autorização judicial para requisições do Ministério Público que ensejem a quebra de sigilo bancário ou fiscal[7], excetuando-se os casos em que a investigação envolva desvio de verbas públicas[8].

Quanto às recomendações, deve-se ressaltar que só devem ser manejadas quando ainda não houver consequências jurídicas, ou seja, quando ainda não houver incidência da norma que qualifique a conduta como ato ilícito, pois, havendo lesão ao direito, caberá ao MP ajuizar ação cabível ou compromisso de ajustamento de conduta. Nesse sentido, determina a Resolução nº 23 do CNMP, no art. 15, § único, que é vedada a expedição de recomendação como medida substitutiva ao compromisso de ajustamento de conduta ou à ação civil pública.

VI – ENCERRAMENTO

No que tange à conclusão, o referido procedimento pode ser encerrado: a) com a consequente propositura da demanda coletiva; b) com a edição do Termo de Ajustamento de Conduta e; 3) com o arquivamento.

Impende salientar que no Inquérito Civil Público vige o Princípio da Indisponibilidade Temperada o que significa que, estando presentes os pressupostos processuais e constatada a lesão ou a ameaça de lesão a diretos coletivos lato sensu, haverá, em princípio, o dever de propositura da demanda coletiva, a menos que o órgão indique e justifique ser inoportuno ou inconveniente o ajuizamento de respectiva ação judicial (como, por exemplo, se evidencie a possibilidade e pertinência de realização de compromisso de ajustamento de conduta.

O arquivamento do Inquérito Civil Público, assim como das peças de informação, deve ser submetido a controle do Conselho Superior do Ministério Público de cada Estado, ou às Câmaras de Coordenação e Revisão, no caso do Ministério Público da União.

O Inquérito Civil Público deverá ser remetido ao Conselho Nacional do Ministério Público ou Câmara em até três dias, sob pena de incorrer em falta grave (art. 9, § 1º, Lei da Ação Civil Pública).

Deve-se observar que a previsão contida no § 4º do art. 9º da Lei nº 7.347/85, no sentido de que se o Conselho Nacional do Ministério Público deixar de homologar a promoção de arquivamento, de logo, designará outro órgão do parquet para ajuizamento da ação, sofreu inovação legislativa e não rege mais o tema, já que lei posterior[9] determina que compete ao Procurador Geral de Justiça a competência de designar membro para oferecer denúncia ou propor a Ação Civil Pública nas hipóteses de não-confirmação de arquivamento de inquérito policial, inquérito civil, ou peças de informação.

 O arquivamento deve ser expresso e fundamentado, como determina o caput do art. 9º da Lei da Ação Civil Pública.

Entretanto, podem-se vislumbrar algumas possibilidades de arquivamento implícito, tais como:

a)     - realização de compromisso de ajustamento de conduta;

b)     quando, na existência de vários atos ilícitos ou diversos responsáveis, o membro do MP só haja fundamentado o arquivamento com base em um dos atos praticados ou na ausência de responsabilidade de alguns dos investigados; 

c)      quando houver a propositura de ação coletiva relativamente a apenas um ou alguns dos atos ilícitos ou responsáveis investigados, nada fundamentando o membro do MP quanto ao arquivamento do IC no que tange aos demais atos ilícitos ou supostos responsáveis. 

De qualquer sorte, considerando o dever de fundamentação, o arquivamento implícito constitui ato irregular, devendo o Conselho Superior do Ministério Público proceder à sua revisão, sob pena de permitir a burla ao sistema de arquivamento.

Vale ressaltar a possibilidade de arquivamento liminar na própria promotoria de justiça, espécie denominada de indeferimento do pedido de instauração de inquérito civil (art. 5º, da Resolução nº. 23/07, do Conselho Nacional do Ministério Público), que surge nos casos de manifesta impropriedade da instauração, tais como, por exemplo, quando o objeto de investigação já o foi em outro Inquérito Policial ou Ação Civil Pública; ou quando os fatos já estão solucionados (perda de objeto); ou se faltar requisitos mínimos para a identificação do objeto e dos autores do fato.

Porém, deve-se atentar para o fato de que a tão só ausência de formalidades não tem o condão de ensejar o arquivamento de pronto, já que a função ministerial é indisponível.

Por fim, deve-se observar que, tão como ocorre na hipótese de recusa de arquivamento de Inquérito Policial (art. 28 do Código de Processo Penal), o órgão que for designado pelo Procurador-Geral de Justiça atuará por delegação, de maneira que não poderá recusar a propositura da demanda coletiva.

VII – TERMO OU COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA

Como já apontado supra, o Inquérito Civil Público pode resultar na celebração de um compromisso de ajustamento de conduta.

Encontra-se previsto no § 6º do art. 5º da Lei da Ação Civil Pública, incluído por força do art. 113 do CDC, in verbis:

Art. 5^o  Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007). 

(...)

§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial. (Incluído pela Lei nª 8.078, de 11.9.1990)   (Vide Mensagem de veto)  

Impende ressaltar que a jurisprudência já pacificou o entendimento de que a referência de veto ao art. 113 não alcançou o parágrafo aqui mencionado, já que inexiste veto implícito[10].

O Termo de Ajustamento de Conduta, quando realizado pelo Ministério Público, deve ser submetido ao Conselho Superior do Ministério Público, já que pode significar arquivamento implícito do inquérito civil. Nesse contexto, é importante fixar a seguinte diferenciação entre o Termo de Ajustamento de Conduta Integral e o Parcial.

O primeiro acontece quando o compromisso esgotar a matéria investigada, o inquérito deverá ser remetido ao Conselho Superior do Ministério Público para a apreciação de eventual ocorrência de arquivamento implícito. Por sua vez, o segundo se observa quando o compromisso se referir a uma parte da matéria tratada no Inquérito Civil Público, prosseguindo-se as investigações a respeitos dos fatos não abrangidos pela avença, até a obtenção de novo ajuste ou ajuizamento de ação civil, ou até posterior arquivamento.

O objeto do Termo de Ajustamento de Conduta é, tradicionalmente, uma obrigação de fazer ou não fazer relacionada com a satisfação de um direito coletivo, acompanhada de uma imposição de multa para hipótese de inadimplemento. Porém, sendo inviável a obrigação de fazer ou não fazer, não há qualquer óbice para a inclusão no Termo de Ajustamento de Conduta de uma obrigação de dar como medida reparatória ou compensatória do direito lesado.

No tocante a legitimidade, como a maioria dos direitos coletivos são indisponíveis, o legislador limitou referida conciliação extrajudicial aos órgãos públicos, visto que estes devem observância aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência na sua atuação.

Nesse contexto, defende a doutrina majoritária que, como há legitimação dos órgãos públicos para as causas coletivas, é forçoso concluir que há a possibilidade dos órgãos públicos sem personalidade jurídica firmarem Termo de Ajustamento de Conduta, desde que tenham entre suas finalidades promover a proteção de determinada espécie de direito coletivo.

Assim, em princípios estão legitimados para tanto: União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e fundações, podendo-se admitir, ainda, a legitimidade das empresas públicas quando atuem na qualidade de entes estatais, mediante prestação de serviço público.

Quanto aos efeitos, é praticamente unânime o entendimento de que não pode a transação mencionada importar em qualquer concessão que prejudique a integral satisfação dos direitos coletivos considerados indisponíveis, mas sim, tão somente regular a forma de sua proteção.

Desse modo, verificada a indisponibilidade do direito coletivo, qualquer cláusula do Termo de Ajustamento de Conduta que implique renúncia à satisfação total dos direitos coletivos será ineficaz, como, por exemplo, a substituição de medicamento danoso por outro que faça menos mal à saúde[11].

Por sua vez, celebrado o Termo de Ajustamento de Conduta, nada impede que o próprio tomador do compromisso ou os demais legitimados à defesa de direitos coletivos em juízo proponham demanda judicial buscando a tutela que não será alcançada pelo acordo.

Por fim, deve-se salientar que, conquanto o Termo de Ajustamento de Conduta possua eficácia executiva (título executivo extrajudicial), nada obsta que se requeira sua homologação judicial, constituindo um título executivo judicial.

VIII - CONCLUSÃO

Em linhas gerais, o inquérito civil se caracteriza como um procedimento administrativo, cuja instauração é facultativa, de caráter pré-processual, que se realiza extrajudicialmente, constituindo-se em um meio cuja finalidade é a de reunir provas e quaisquer outros elementos de convicção, capazes de servir de base para a atuação processual.

Sua configuração de procedimento preparatório destina-se à viabilização do exercício responsável da ação civil pública ao mesmo tempo em que se caracteriza como elemento hábil a frustrar a possibilidade, eventual, mas sempre existente, da instauração de lides temerárias.

IV – REFERÊNCIAS

BRASIL, Constituição da Republica Federativa Brasileira de 1988. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 21 de agosto de 2015.

____. Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO) e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br/ ccivil_03/leis/l7347orig.htm>. Acesso em: 24 de junho de 2015.

____. Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de 1993. Dispõe sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União. Disponível em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp75.htm>. Acesso em: 26 de  junho 2015.

Didier Jr., Fredie; Zanetti Jr., Hermes. Curso de Direito Processual Civil – processo coletivo. 8ª Ed. JusPodium, 2012, p. 220.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 25 ed. São Paulo: Atlas, 2012.

DONIZATTI, Elpídio; CERQUEIRA, Marcelo Malheiros. Curso de Processo Coletivo, ed. Atlas, 2010, p. 284.

MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2001.

____. O inquérito civil. São Paulo: Saraiva: 1999.

____. Questões controvertidas do inquérito civil. Revista do Ministério Público do Rio de Janeiro, n. 336.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009.