Dacicleide Sousa Cunha Gatinho: Professora Docente do curso de Direito da Faculdade Estácio de Macapá- AP.

Resumo: O presente artigo científico tem por objetivo analisar o instituto da responsabilidade civil do Estado ligada ao Direito Ambiental, ilustrando fatores relevantes encontrados na legislação brasileira em conjunto com o que vem sendo discutido na doutrina e como os tribunais vêm julgando esse tema tão relevante nos dias atuais. Visto que o Estado é um dos responsáveis pela defesa e preservação do meio ambiente, como estabelece o artigo 255 da Constituição Federal de 1988, este precisará atuar de forma preventiva, reparatória e punitiva dos danos, devendo ser sujeito à responsabilização em casos de ação ou omissão de seus agentes que acarretem lesão a este bem. Desta forma, inicialmente foi feita uma análise da conceituação de meio ambiente, direito ambiental e responsabilidade civil para então tratar da temática central, qual seja, a responsabilidade civil objetiva do Estado por dano ambiental, abordando sua evolução histórica, bem como o princípio da prevenção. Por fim, fez-se uma breve análise sobre o dano ambiental e as formas de reparação dos danos provocados pelo Estado. Este artigo utilizou-se de pesquisa bibliográfica, por meio de doutrinas, jurisprudências e legislação vigente.

Palavras-chave: Meio ambiente, Dano, Responsabilidade Civil, Direito ambiental, Estado.

Abstract: This research paper aims to examine the institute civil responsibility’s State linked to environmental law, illustrating relevant factors found in Brazilian legislation together with what has been discussed in doctrine and how the courts have judged this issue that is so relevant today. Since the State is one of those responsible for the defense and preservation of the environment, as required by Article 255 of the Constitutions of 1988, this need to act preventive, remedial and punitive ways of damages, should be subject to accountability in cases of action or omission of its agents causing injury to this well. Thus, it was initially an analysis of environmental concepts, environmental law and civil responsibility to then deal with the central issue, namely, the objective civil responsibility’s State for environmental damage, addressing its historical evolution as well as the precautionary principle. Finally, there was a brief analysis of the environmental damage and ways to repair the damage caused by the State. This article used bibliographical research, through doctrines, jurisprudence and law. 

Keywords: Environment, Damage, Civil Responsibility, Environmental Law, State. 

Sumário: Introdução. 1. Meio ambiente. 1.1 Conceito. 1.2 Classificação do Meio Ambiente. 2 Conceito de Direito Ambiental. 3 O Instituto da Responsabilidade Civil. 3.1 Conceito. 3.2 Histórico. 3.3 Função. 3.4 Pressupostos. 4 Responsabilidade Civil do Estado por Dano Ambiental. 4.1 Evolução Histórica. 4.2 Excludentes da Responsabilidade Objetiva do Estado. 5 Princípio da Prevenção na Responsabilidade Civil Ambiental do Estado. 6 Dano Ambiental.

7 Formas de Reparação do Dano Ambiental Provocado pelo Estado. Conclusão.

Introdução

Este artigo foi desenvolvido com a finalidade de abordar a temática “Responsabilidade civil objetiva do Estado por Danos Ambientais”.

Em decorrência do crescimento econômico e populacional que é fator primordial para o desenvolvimento econômico, faz-se necessário para que este desenvolvimento não acarrete danos irreparáveis ao meio ambiente a adoção de mecanismos que se mostrem eficazes na coibição e repressão de atividades que gerem prejuízo a este bem essencial na manutenção da vida humana.

Esta preocupação com o meio ambiente vem ganhando força ao longo dos anos, ocupando cada vez mais espaço nas discussões internacionais e na própria sociedade. Portanto, em decorrência das diversas relações jurídicas que fazem parte desta temática, tornou-se de fundamental importância a atenção a este problema para a solução dos casos específicos surgidos.

A Lei 6938/81 ao definir poluidor como a “pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental”, não faz distinção entre poluidor público ou privado. Sendo assim, tanto a empresa privada responde por danos ambientais causados por ela, como o administrador público na pessoa jurídica de direito público que representa.

Dessa forma, o Estado por ter o poder-dever de conservar o meio ambiente em conjunto com a sociedade, tem a obrigação de atuar na prevenção, reparação, e repressão das atividades danosas, incluindo os casos em que o próprio Estado é o agente que ocasionou o dano. Assim, em decorrência da necessidade de punir condutas lesivas ao meio ambiente surgiu a responsabilidade civil do Estado por danos ambientais podendo ser acionado em caso de ação ou omissão que acarrete em danos a este direito fundamental de terceira geração.

Na legislação brasileira em matéria ambiental essa responsabilização do Estado ocorre de forma objetiva, baseada na teoria do risco onde a comprovação da culpa não é necessária, bastando apenas a constatação do nexo causal entre o ato administrativo e o prejuízo causado sendo necessárias a indenização dos bens deteriorados que não sejam passíveis de recuperação e a restauração daqueles que embora destruídos, ainda possam ser recuperados.

Neste sentido, este artigo produzido acerca do tema Responsabilidade civil Ambiental Objetiva do Estado visa demonstrar que a responsabilidade civil ambiental deste é fato presente no cotidiano e que precisa de atenção especial por parte da sociedade.

Pretende-se neste trabalho o esclarecimento acerca de questões relevantes sobre o tema e sob que circunstâncias o Estado pode ser responsabilizado por suas ações ou omissões que acarretem danos ambientais, abordando o modo como se dá essa responsabilização, em que teoria está baseada e qual a forma de evitar essa degradação e a impunidade.

Para isso, no decorrer do trabalho será feita uma análise a respeito do meio ambiente, na tentativa de conceituá-lo, já que não há consenso entre os doutrinadores. Disporá sobre a classificação do meio ambiente assim como o que vem a ser o Direito Ambiental. Abordará também o instituto da responsabilidade civil, analisando sua evolução histórica assim como sua conceituação, pressupostos e função no direito. Também tratará da responsabilidade civil objetiva do Estado nos danos ambientais, abordando o princípio da prevenção como ponto basilar deste instituto, assim como demonstrará a sua evolução até os dias atuais, demonstrando também os casos em que essa responsabilização não é cabível. Por fim, comentará sobre o dano ambiental, quando ele se configura e as formas de reparação de tais danos provocados pelo Estado.

Este artigo foi desenvolvido utilizando como método específico a pesquisa bibliográfica, por meio de doutrinas, jurisprudências e legislação vigente com abordagem qualitativa.

 1 Meio Ambiente

Primeiramente, para iniciar o desenvolvimento do tema principal, se faz necessário certos esclarecimentos, qual seja, o que vem a ser meio ambiente, pois metodologicamente só podemos compreender o que é direito ambiental após sabermos o que é meio ambiente.

1.1 Conceito

Apesar de possuir um capítulo específico sobre meio ambiente, a Constituição Federal brasileira não evidencia seu conceito. Estando assim sujeito ao entendimento de cada doutrinado. Entretanto, é possível identificar uma descrição no art. 3º da Lei n. 6.938/81, firmada com base no artigo 8º, inciso XVI, alíneas c, h e i, da Carta de 1967, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, in verbis:

“Art. 3º.”. Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:

 I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas; [...].”

De acordo com os principais autores do direito ambiental, a expressão meio ambiente foi utilizada pela primeira vez pelo francês Geoffroy de Saint-Hilaire em 1835. Importante observar que não há consenso entre os especialistas sobre a conceituação de meio ambiente.

Grande parte da doutrina classifica o meio ambiente como um direito fundamental de terceira geração, pois se trata de um direito coletivo e difuso. Trata-se, portanto de um direito fundamental, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, devendo ser protegido constitucionalmente de acordo com os ensinamentos de Moraes (2006, p. 60). Tal proteção vem disposta na Constituição Federal (CF/88) artigo 225 caput:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”

Na concepção de Fiorillo (2013, p. 60) a expressão meio ambiente é um pleonasmo, pois “meio” e “ambiente” são sinônimos e fazem referência às circunvizinhanças de um organismo ao seu entorno. Entretanto, este será o termo utilizado ao longo do artigo, por ter sido consagrado pela Carta Magna e pela legislação infraconstitucional.

Milaré (2007, p.110) define meio ambiente como “uma combinação de todas as coisas e fatores externos ao indivíduo ou população de indivíduos em questão. Sendo constituída por seres bióticos e abióticos e suas interações”.

Entende-se que meio ambiente subdivide-se em dois sentidos: amplo e estrito. No estrito, meio ambiente se refere ao patrimônio natural relacionado com os seres vivos e as relações deles entre si. E no sentido amplo tais limites são ultrapassados. Compreendendo o meio ambiente, não somente ao ambiente natural, mas também ao artificial.

É o que leciona Milaré (2007, p.110) que relata em sua obra que o meio ambiente em uma visão estrita é uma expressão do patrimônio natural e as relações entre os seres vivos, não fazendo parte tudo aquilo que não seja recurso natural. Já na visão ampla o meio ambiente compreende toda a natureza original e artificial e os bens culturais, indo além dos limites da ecologia tradicional.

1.2 Classificação do Meio Ambiente

No entendimento de Farias (2007) e Fiorillo (2013), o conceito legal de meio ambiente classifica-se em meio ambiente natural, meio ambiente artificial, meio ambiente cultural e meio ambiente do trabalho.

O meio ambiente natural ou físico engloba os recursos naturais como as da fauna e flora, e também é composto pelo solo e subsolo, incluindo os recursos minerais, o ar e os recursos hídricos. Tendo sua previsão disposta no art. 225 da CF/88.

Silva (2007, p.21) indica que o meio ambiente natural também é constituído pela interação dos seres vivos e seu meio e as espécies estão interligadas entre si e com o ambiente físico que ocupam.

Em se tratando de meio ambiente natural, questões como o desmatamento para fazer campos de pastagem, as queimadas desenfreadas e a contaminação dos recursos hídricos são postas em questão.

Já o meio ambiente artificial para Fiorillo (2013, p 63) é “compreendido pelo espaço urbano construído, consistente no conjunto de edificações (chamado de espaço urbano fechado), e pelos equipamentos públicos (espaço urbano aberto)”.

O meio ambiente artificial faz referência ao que foi construído pelo homem, consistindo no espaço urbano fechado, como casas, escolas, faculdades, edifícios, etc. E o espaço urbano aberto refere-se aos equipamentos públicos como praças, áreas públicas, ruas, etc. Assim como o meio ambiente natural o meio ambiente artificial tem proteção assegurada pela Constituição Federal no art.225 assim como no art.182 da CF/88 que trata da política urbana que tem como objetivo o ordenamento do desenvolvimento social e garantia ao bem-estar de seus habitantes.

Há também o meio ambiente cultural que tem a função de preservar bens de valor material e imaterial ligados à cultura de um povo, tendo seu conceito previsto no artigo 216 da Constituição Federal. Para um melhor entendimento sobre sua conceituação a doutrina estabelece:

“Meio ambiente cultural, integrado pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paisagístico, turístico, que, embora artificial, difere do anterior pelo sentido de valor especial que adquiriu ou de que se impregnou” (SILVA, 2007, p. 21).

Já o meio ambiente do trabalho diz respeito a tudo que está relacionado às condições de trabalho, como o local em que o trabalhador labora, e sob que condições, como bem explicita a doutrina:

“Constitui meio ambiente do trabalho o local onde as pessoas desempenham suas atividades relacionadas à sua saúde, sejam remuneradas ou não, cujo equilíbrio está baseado na salubridade do meio e na ausência de agentes que comprometam a incolumidade físico- psíquica dos trabalhadores independente da condição que ostentem (homens ou mulheres, maiores ou menores de idade, celetistas, servidores públicos, autônomos, etc.” (FIORILLO, 2013, p. 65).

2 Conceito de Direito Ambiental

O direito ambiental é direito coletivo e difuso, como já mencionado, e tem como objetivo a proteção do meio em que vivemos e preservação da vida e a diversidade de recursos naturais, sendo responsável pela regulamentação das atuações humanas a respeito do meio ambiente. Mais objetivamente pode-se afirmar que:

“O direito ambiental é um direito sistematizador, que faz a articulação da legislação, da doutrina e da jurisprudência concernentes aos elementos que integram o meio ambiente. Trata-se de um ramo do direito que regulamenta as condutas humanas sobre o meio ambiente, mediante manejo da legislação, interpretação doutrinária e jurisprudencial, sendo formado por regras e princípios constitucionais, legais e regulamentadores” (FIGUEIREDO FILHO; MENEZES, 2014, p.23).

3 O Instituto da Responsabilidade Civil

Existe certa dificuldade na conceituação desse instituto por parte da doutrina dividindo posicionamentos acerca da questão da culpabilidade. Dessa forma ao instituto da responsabilidade civil abriga dois polos: o subjetivo que necessita de comprovação de culpa e o objetivo o risco criado, onde é necessária a comprovação apenas da existência do dano e do nexo de causalidade.

3.1Conceito

A responsabilidade civil é o dever de reparar ou indenizar alguém em decorrência de violação ao direito de outrem através de conduta omissiva ou comissiva lesiva, resultante de obrigação assumida ou inobservância de norma jurídica. Desta maneira Silva (2007, p.313) define responsabilidade civil como a imposição ao infrator de ressarcir o prejuízo causado decorrente de conduta ou atividade. Classificando-a em contratual, por fundamentar-se em um contrato, ou extracontratual, por decorrer de exigência legal ou de ato ilícito, ou até mesmo por ato lícito que gera responsabilidade por risco.

Ainda nesse sentido Tartuce (2012, p. 415) explicita que a responsabilidade civil manifesta-se diante do descumprimento obrigacional, ou seja, pela desobediência de uma regra estabelecida em um contrato, ou por inobservância de preceito normativo.

3.2 Histórico

A primeira noção de responsabilização por dano era constituída através da vingança coletiva, ou seja, se alguém pertencente a um determinado grupo era lesionado, o grupo tinha o direito de agir em conjunto de forma direta e violenta contra o causador da lesão como explica Diniz (2009, p. 11). Portanto, no início a responsabilidade civil confundia-se com a responsabilidade criminal e havia certa desproporcionalidade entre o dano e a forma de reparação, como dispõe em sua obra Pamplona (2008, p. 03).

Após a fase da vingança coletiva, surge o período no qual predominava a vingança privada, onde os homens faziam justiça pelas próprias mãos, consistindo na relação individual entre agredido e agressor. Passando a ser regulamentada pelo poder dominante da época, surgindo a Lei de Talião que defendia a retribuição do mal pelo mal até hoje conhecido pela expressão "olho por olho, dente por dente". O poder público ditava quando e como a vítima teria o direito de retaliação, tendo esta o direito de lesar o agressor de forma idêntica à lesão sofrida. Bastava o dano efetivamente sofrido pela vítima para provocar “a reação imediata, instintiva e brutal do ofendido” como explicita Gonçalves (2009 b, p. 04).

Era denominada como “pena de Talião”, pois neste período não havia a noção de distinção entre responsabilidade civil e responsabilidade penal, surgindo essa diferenciação apenas na Idade Média conforme explica Noronha (2007, p. 528).

Em seguida surgiu o período da chamada composição voluntária baseada na ideia de reparação pecuniária ou compensação econômica através da qual o autor da agressão repara a vítima, como uma forma de reintegração, compensando-a com pagamento de certa quantia de dinheiro ou bens.

Com a Lei XX das Tábuas, a composição econômica que antes era voluntária passa a ser obrigatória e tarifada com a fixação da pena que deveria ser paga pelo agressor nos casos concretos determinados pelo Estado.

No entanto, somente com o surgimento da Lex Aquilia de danno é que se tem início um princípio norteador para a reparação do dano. Para Diniz (2009, p.11), este instituto surgiu com o intuito de implementar o ideal de reparação pecuniária do dano, fazendo com que o patrimônio do autor do dano fosse capaz de suportar a reparação do lesado estabelecendo a denominada indenização.

Assim, a responsabilidade extracontratual, também denominada de responsabilidade aquiliana, determina que a culpa passe a ser elemento primordial ao direito de reparação do dano, ou seja, caso não houvesse culpa, não haveria a obrigação de reparar.

Inicialmente na reparação dos danos, havia o critério de comprovação de culpa, denominada de responsabilidade subjetiva. Posteriormente, surgiram novas teorias em consequência do desenvolvimento industrial. Desta forma, constatou-se a necessidade de se ampliar essa proteção às vítimas acarretando o surgimento da Teoria do Risco ou Teoria Objetiva, onde o simples exercício de uma atividade perigosa impõe a obrigação de indenizar os danos eventualmente causados, sem a necessidade de comprovação da culpa do agente que causou o dano como preceitua o artigo 927, parágrafo único do Código Civil.

3.3 Função

Nader (2014, p.14) elucida em sua obra que a finalidade da responsabilidade civil divide-se em três dimensões: reparação, prevenção de danos e punição.  A reparação abrange todos os danos impostos à vítima, sendo eles materiais ou morais, pretendendo se possível o retorno ao status quo ante. Já na prevenção de danos, a previsão legal ou contratual da reparação corrobora para desestimular a prática do ilícito civil ou o inadimplemento da obrigação. Por fim, a finalidade punitiva da responsabilidade é a própria do direito criminal sendo bastante relativa no âmbito civil, pois a obrigação de ressarcir dificilmente aplica sacrifícios pessoais ao ofensor.

3.4 Pressupostos

Não há consenso doutrinário em relação aos elementos ou pressupostos da responsabilidade civil. Alguns autores brasileiros como Pablo Stolze Gagliano, Rodolfo Pamplona Filho, Maria Helena Diniz e Sérgio Cavalieri Filho Somente apresentam três elementos: conduta, nexo de causalidade e dano. Entretanto, ainda prevalece o entendimento de que a culpa é elemento essencial da responsabilidade civil, mas em regra, no Direito Ambiental é dispensada a comprovação de culpa por ser adotada a teoria do risco integral.

Para Tartuce (2012, p. 435) a conduta divide-se em ação ou omissão voluntária ou por negligencia, imprudência ou imperícia sendo a regra a ação ou conduta positiva, pois é indispensável para a configuração da omissão que exista o dever jurídico de praticar um ato, assim como a prova de que a conduta não foi praticada, e se caso fosse, o dano poderia ter sido evitado.

A culpa significa que o agente agiu de modo que repercutiu uma reprovação do direito, não importando se o autor agiu com dolo ou culpa, sendo-lhe imputado o dever de reparação do dano ou indenização dos prejuízos.

O nexo de causalidade é a presença do nexo causal entre o ato ilícito praticado e a que resultado chegou, ou seja, a relação de causa e efeito entre a conduta culposa ou o risco criado e o dano suportado por alguém sendo imprescindível comprovação do dano patrimonial ou extrapatrimonial.

4 Responsabilidade Civil Ambiental do Estado por Dano Ambiental

No ordenamento jurídico brasileiro é pacífico o entendimento de que o Estado como qualquer outro sujeito de direitos, pode vir a causar danos a terceiros através de sua atividade administrativa gerando assim a obrigação de reparar os danos causados a terceiros.

A responsabilidade citada é de natureza extracontratual que se trata de responsabilidade objetiva e encontra conceituação no artigo 37,§6º da (CF/88) onde é determinada como o dever conferido às pessoas jurídicas de direito público bem como às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, de indenizar os danos que causarem por atos omissivos ou comissivos de seus agentes, assim como também assegurou o direito de regresso após a condenação contra o agente público pelo Estado.

Neste sentido se tem a seguinte jurisprudência:

“PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. ADOÇÃO COMO RAZÕES DE DECIDIR DE PARECER EXARADO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. INEXISTÊNCIA DE NULIDADE. ART. 2º, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI4.771/65. DANO AO MEIOAMBIENTE. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO. ARTS. 3º, IV, C/C 14, § 1º, DA LEI 6.938/81. DEVER DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO.

1. A jurisprudência predominante no STJ é no sentido de que, em matéria de proteção ambiental, há responsabilidade civil do Estado quando a omissão de cumprimento adequado do seu dever de fiscalizar for determinante para a concretização ou o agravamento do dano causado pelo seu causador direto. Trata-se, todavia, de responsabilidade subsidiária, cuja execução poderá ser promovida caso o degradador direto não cumprir a obrigação, "seja por total ou parcial exaurimento patrimonial ou insolvência, seja por impossibilidade ou incapacidade, por qualquer razão, inclusive técnica, de cumprimento da prestação judicialmente imposta, assegurado, sempre, o direito de regresso (art. 934 do Código Civil), com a desconsideração da personalidade jurídica, conforme preceitua o art. 50 do Código Civil" (Resp. 1.071.741/SP, 2ª T., Min. Herman Benjamin, DJe de 16/12/2010).

2. Examinar se, no caso, a omissão foi ou não "determinante" (vale dizer, causa suficiente ou concorrente) para a "concretização ou o agravamento do dano" é juízo que envolve exame das circunstâncias fáticas da causa, o que encontra óbice na Súmula 07/STJ.

3. Agravos regimentais desprovidos.” (STJ - AgRg no REsp: 1001780 PR 2007/0247653-4, Relator: Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, Data de Julgamento: 27/09/2011, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 04/10/2011).

Nesse viés a jurisprudência do STJ firmou entendimento no sentido de reconhecer que há responsabilidade civil do Estado por omissão, sendo assegurado o direito de regresso com a desconsideração da personalidade jurídica. Portanto em relação à culpabilidade do agente não se encontram grandes complexidades, pois a responsabilidade aqui diz respeito ao posicionamento do agente ao deixar de agir ou não em conformidade com suas funções que lhe são cabíveis.

Já em relação ao dano ambiental causado por terceiros são constatadas divergências acerca da responsabilização solidária do Estado. Meirelles (2008, p.664) leciona que o legislador somente amparou o risco proveniente da atuação dos servidores públicos e que o Estado não deve ser responsabilizado objetivamente por atos de terceiros. Por outro lado Milaré (2007, p. 900) sustenta que o Estado pode ser responsabilizado solidariamente por danos ambientais decorrentes de atos de terceiros, pois é seu dever indenizar e impedir a ocorrência de tais danos, porém a culpa do agente deve ser comprovada.

Acerca do tema, verifica-se na jurisprudência:

“RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. MEIO AMBIENTE. ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL. EXCESSO NA CONDUTA DOS AGENTES NÃO EVIDENCIADO. DANO MORAL NÃO CONFIGURADO. Todas as pessoas têm direito ao meio ambiente equilibrado, a teor do art. 225 da Constituição Federal. O tema ainda foi tratado em diversas leis, como na Lei nº 6.938/1981 e na Lei nº 9.605/1998, e pela Constituição Estadual, art. 250. A poluição ambiental não deve ser aceita ou permitida. O princípio da legalidade impõe a intervenção e a fiscalização pelo Poder Público. O poder discricionário não tem aplicação nesta hipótese. O ato é vinculado, diante da determinação expressa oriunda da Constituição e da Lei. Ainda merece relevo a natureza do bem jurídico protegido. Além do poder público, a coletividade (pessoas físicas e jurídicas) possui a obrigação de preservar e proteger o meio ambiente. Em diversas situações, a poluição do meio ambiente não tem sido evitada de maneira mais eficaz. Como exemplos, são as falhas no sistema de tratamento de esgoto de imóveis e a poluição dos veículos com motores à combustão (alteração proposital ou descuido dos proprietários com o sistema de escapamento, produzindo poluição sonora e ambiental pelos gases tóxicos expelidos). A responsabilidade civil é objetiva e solidária, em relação aos causadores do dano. A responsabilidade do Estado por conduta comissiva, positiva, é objetiva, a teor do art. 37, § 6º, da CF. Na espécie, a prova dos autos não demonstra a prática de ato ilícito pela municipalidade. Dano moral inexistente. Sentença de improcedência mantida. Apelação não provida.” (Apelação Cível Nº 70057626160, Décima Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marcelo Cezar Muller, Julgado em 30/01/2014). (TJ-RS - AC: 70057626160 RS, Relator: Marcelo Cezar Muller, Data de Julgamento: 30/01/2014, Décima Câmara Cível, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia 27/02/2014).

Assim, considerando que é seu dever constitucional fiscalizar e coibir ação de terceiros que provoquem dano ambiental, o Estado responde solidariamente em relação ao causador do dano e deve ser responsabilizado pelo judiciário não só quando age de forma comissiva, mas também quando age de forma omissa à proteção do meio ambiente.

4.1 Evolução histórica

Ao longo do tempo a responsabilidade do Estado passou por diversas fases, passando da irresponsabilidade para responsabilidade objetiva adotando-se a teoria do risco integral na questão do dano ambiental. A fase da irresponsabilidade civil do Estado vigorava na época do Estado absolutista, exercendo o Estado, autoridade incontestável, não respondendo por danos provocados aos particulares, mesmo que causados por seus agentes no exercício de suas funções como exemplifica Pamplona (2008, p.186). Tal concepção se baseava na ideia de que o rei era o representante de Deus na terra, fundamentada na famosa frase “the king can do not wrong”, que significa que o Rei não pode errar.

Somente com o advento da Revolução Francesa foi que ocorreram mudanças acerca da responsabilidade do Estado que passou a ser de fato responsabilizado por meio das teorias civilistas baseadas no código civil francês, sendo adotada então a teoria da responsabilidade extracontratual do Estado. Assim houve diferenciação entre os atos de império e os atos de gestão, respondendo o Estado por atos de gestão ainda que praticados por empregado se comprovada a culpa.

Surgiu através do Conselho de Estado francês, a adoção da teoria da responsabilidade sem culpa ou objetiva que está fundamentada na responsabilidade civil objetiva do Estado. Nesta teoria o Estado tem o dever de indenizar bastando a mera relação causal entre o ato lesivo e o dano, cabendo à vítima apenas demonstrar o fato danoso ocorrido em decorrência de ação ou omissão do Estado pondo de lado a questão da culpa ou dolo do agente, a ilicitude ou licitude da conduta assim como o bom ou mau funcionamento da administração.

A CF/88 adotou a responsabilidade civil objetiva do Estado dando enfoque ao princípio do poluidor pagador, onde o poluidor tem o dever de arcar com o ônus advindo de sua ação, portanto por obter lucros com a atividade, deve responder integralmente pelos danos causados.

4.2 Excludentes da Responsabilidade Objetiva do Estado

No direito ambiental as excludentes que não digam respeito ao nexo causal são afastadas. Nader (2014, p. 331) enumera em sua obra os casos em o Estado não responde por atos do agente público na responsabilidade objetiva que é o foco da presente pesquisa, sendo eles: quando os danos não se caracterizarem, pois é elemento fundamental para o pleito de ressarcimento, sendo incumbido à vítima o ônus da prova; quando inexistir nexo etiológico entre a conduta e os danos, pois comprovados os danos, a vítima deve demonstrar o nexo causal entre a conduta do agente do Estado e os danos sofridos, ou seja, se não fosse a conduta do agente os danos não ocorreriam e se constatado que a causa foi obra de terceiro, não há nexo de causalidade, portanto não recai responsabilidade para o Estado; quando o agente público atua em legítima defesa ou no estrito cumprimento do dever legal não configurando em ilícito o dano provocado.

Desta forma, não são aplicáveis as excludentes por caso fortuito e força maior, bem como a cláusula de não indenizar. Em decorrência da adoção da teoria do risco integral o agente tem o dever de reparar o dano havendo culpa ou não, baseando-se exclusivamente na existência do fato e do nexo de causalidade e o do prejuízo causado. Assim a excludente força maior e caso fortuito não são aplicadas, pois o dano decorrente de evento natural, erro técnico ou humano não exclui a responsabilização e ainda a cláusula de não indenizar não se aplica, pois é admitida apenas no âmbito privado.

“APELAÇÃO CÍVEL. RESPONSABILIDADE CIVIL. ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. AUTUAÇÃO PELA PATRAM. CUMPRIMENTO DO DEVER LEGAL. INSTAURAÇÃO DE PROCESSO CRIME AMBIENTAL. AUSÊNCIA DE ILICITUDE. DEVER INDENIZATÓRIO NÃO CONFIGURADO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. 1. O caso diz com pedido indenizatório por danos morais e materiais, decorrente da alegação de autuação ambiental desmotivada. 2. O réu, na condição de pessoa jurídica de Direito Público interno - Estado do Rio Grande do Sul -, tem os limites de sua responsabilidade civil estabelecidos no artigo 37, § 6º, da Constituição Federal. Trata-se, pois, de responsabilidade objetiva, cujos elementos a serem examinados são a efetiva ocorrência dos fatos, o nexo de causalidade e o dano. 3. No caso dos autos não houve conduta ilícita por parte dos agentes do Estado, que agiram no estrito cumprimento do dever legal. Restou comprovado que o empreendimento do autor - lavagem de carros - estava em funcionamento sem licença ambiental. Dever indenizatório não configurado. 4. Sentença de improcedência mantida. APELO PROVIDO. UNÃNIME. (Apelação Cível Nº 70057517161, Nona Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Iris Helena Medeiros Nogueira, Julgado em 31/01/2014). (TJ-RS - AC: 70057517161 RS , Relator: Iris Helena Medeiros Nogueira, Data de Julgamento: 31/01/2014, Nona Câmara Cível, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia 12/02/2014)”

Portanto de acordo com a jurisprudência não configura responsabilidade civil nos casos em que o agente agir no estrito cumprimento do dever legal.

5 Princípio da Precaução na Responsabilidade Civil Ambiental do Estado

Existe uma divergência doutrinária a respeito do princípio da prevenção e o da precaução e se são sinônimos. Segundo o Dicionário Aurélio “prevenção” é o ato ou efeito de prevenir, disposição ou preparo antecipado e preventivo, ou ainda, precaução. Já “precaução” significa disposição ou medida antecipada que visa prevenir um mal, ou prevenção. Por citarem uma a outra como significado, seriam sinônimas. No entanto, existe posicionamento contrário que entende o termo prevenção como sendo mais amplo e precaução menos abrangente. Desta forma, este trabalho adotará a prevenção apenas como forma de simplificação.

Em virtude de que a maioria dos danos ambientais alcança consequências de dimensões incalculáveis e possui caráter irreparável e irreversível o princípio mais eficaz na intervenção do Estado e um dos mais importantes do Direito Ambiental é o princípio da prevenção, norteador de todos os outros princípios ambientais.

O princípio da prevenção é encontrado no artigo 255 caput da CF/88 que impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de proteger e preservar o meio ambiente. A prevenção do dano ao meio ambiente é medida preferível à tentativa de repará-lo, pois é quase impossível o retorno ao “status quo ante”, assim como a reparação do dano pode se mostrar muito onerosa.

Desta maneira, o artigo 2º da Lei 6938/81 expõe como objetivo da Política Nacional do meio ambiente a preservação da qualidade ambiental, propícia à vida, tendo como alguns de seus princípios:

“Art. 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:

I – ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;

[...]

IV – proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;

[...]

IX – proteção de áreas ameaçadas de degradação.”

Este princípio além de ser contemplado pela legislação brasileira é reconhecido também na Declaração do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente, que resultou da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92), em seu Princípio 15, que dispõe:

“Princípio 15: Com a fim de proteger o meio ambiente, os Estados deverão aplicar amplamente o critério de precaução conforme suas capacidades. Quando houver perigo de dano grave ou irreversível, a falta de certeza científica absoluta não deverá ser utilizada como razão para ser adiada a adoção de medidas eficazes em função dos custos para impedir a degradação do meio ambiente.”

Conclui-se assim, que havendo incerteza científica sobre a ocorrência de dano, prevalece a proteção ao meio ambiente, cabendo ao Estado uma ação preventiva da diversidade e integridade ambiental de forma que não se omita de sua obrigação. Devendo assim, a prevenção se fazer presente para impedir os danos ambientais, ainda que incertos advindos de suas ações ou omissões.

A melhor e mais eficaz forma de prevenir danos ao meio ambiente é o estudo de impacto ambiental, apresentado pela Constituição Federal, em seu artigo 225, § 1º, IV, devendo ser realizado antes da implantação de qualquer empreendimento de caráter econômico, mostrando-se evidente a preocupação, inclusive no âmbito constitucional, de proteger o meio ambiente de possíveis atos danosos. Tem por objetivo analisar até onde as alterações que um empreendimento pretender implantar pode causar lesão ao meio ambiente.

Por Impacto Ambiental entende-se que é qualquer forma de degradação e alteração do meio ambiente. Apresentando definição legal no art. 1º da Resolução CONAMA-nº1, de 1986 que define impacto ambiental como qualquer alteração nas formas físicas, químicas e biológicas do meio ambiente que possam intervir na saúde, segurança e bem estar da população, assim como nas atividades econômicas e sociais, a integridade da fauna e flora, a qualidade dos recursos naturais.

6 Dano Ambiental

Não há de se falar em responsabilidade sem comprovação do elemento dano e para ser passível de indenização deve violar interesse jurídico tutelado, deve ser certo, e imediato. Dividindo-se em dano patrimonial e extrapatrimonial. O dano patrimonial é conhecido como dano material, pois viola bens e direitos do seu titular. Já o dano extrapatrimonial diz respeito a um direito como a dignidade da pessoa humana, ou seja, um dano moral, tratando-se de um direito da personalidade que é juridicamente protegido, porém há dificuldades quanto à indenização e liquidação dos danos extrapatrimoniais em decorrência da falta de parâmetros legais e doutrinários.

A legislação brasileira não traz a definição de dano ambiental. Apresentando o artigo 3º, I da Lei 6938/81º conceito de meio ambiente como já mencionado e a garantia de que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito de todos está na Constituição Federal. Desta maneira, dano ambiental pode ser definido como a lesão ao bem ambiental em decorrência de prática de ato cometido por pessoa física ou jurídica, pública ou privada de forma direta ou indireta tendo o dever de indenizar.

Dessa forma, o dano à natureza deve ser reparado assim como também a privação que por acaso a população venha a sofrer. A doutrina classifica os danos ambientais em coletivo e privado. O dano ambiental coletivo tem sua reparação voltada à recuperação do prejuízo e o privado pela recuperação do patrimônio individual das vítimas.

7 Formas de Reparação do Dano Ambiental Provocado pelo Estado

A Lei 6.938/81 sobre a Política Nacional Do Meio Ambiente elucida em seu artigo 4º, inciso VII a imposição ao poluidor de reparar os danos que provocou, assim como a obrigação de recuperar e indenizar os danos provocados ao ambiente. Estando previsto expressamente duas formas de reparação, sendo a recuperação de forma que retorne ao “status quo ante” e a indenização que é o ultimo recurso a ser utilizado por ser o pior meio de reparação e só deve ser feito quando a reparação se mostrar impossível total ou parcialmente.

Sempre que possível, a forma de reparação adotada deve ser a restauração à situação anterior ao dano, visto que, embora mais oneroso seja mais eficiente. A indenização não gera tanta eficácia pelo fato de que na maioria dos casos o poluidor dá continuidade aos atos anteriores e ainda o dano em sua maioria não tem valor econômico estimável não podendo ser convertido em valor monetário. Assim, a legislação objetiva impor ao poluidor um ônus assim como dar à sociedade solução aos danos a fim de evitar a propagação da poluição ao meio ambiente.

Milaré (2007, p.910) em relação às indenizações em dinheiro quando o Estado é poluidor manifesta que não é razoável a sociedade sofrer penalização, visto que ela é a fonte do dinheiro gasto nas contas públicas. Portanto, o Estado sendo solidário nas ações ambientais somente deve ser acionado em último caso se for responsável pela causa do dano.

7 Conclusão

O presente artigo procurou analisar questões relevantes sobre o instituto da responsabilidade civil do Estado em matéria ambiental, demonstrando sob que circunstâncias o Estado pode ser responsabilizado por suas ações ou omissões danosas ao meio ambiente baseada na teoria do risco e qual a forma mais eficaz na prevenção de danos para eliminar a impunidade.

Verificou-se que a responsabilidade civil ambiental abrange elementos conceituais amplos, pois a palavra ambiente diz respeito ao espaço onde vivem e convivem os seres vivos e as coisas inanimadas. Sendo bem ambiental toda a natureza, obras construídas pelo homem, bens culturais, sendo dividido em meio ambiente natural, artificial, cultural e meio ambiente do trabalho, tendo garantia de direito fundamental e essencial à vida e saúde dos seres humanos.

Através deste estudo constatou-se a necessidade de responsabilização do Estado como causador do dano ambiental na ânsia de proteger os recursos naturais e para que não haja degradação ambiental descontrolada. Verifica-se que a teoria subjetiva se mostra ineficaz no Direito ambiental por se fazer necessária a comprovação de culpa, diferentemente da teoria objetiva baseada na teoria do risco que apenas exige a demonstração de atividade lesiva do nexo de causalidade e do dano. Portanto, diante da Lei da Politica Nacional do Meio Ambiente, o poluidor é obrigado a indenizar ou reparar os danos que causar independentemente de culpa.

Segundo a teoria objetiva, o Estado é obrigado a ressarcir os danos provocados ao meio ambiente e a terceiros sem a necessidade de demonstrar as excludentes caso fortuito ou força maior, chegando à conclusão que mesmo sendo o Estado o causador do dano, tem o dever constitucional de proteger e resguardar o meio ambiente e deve, portanto, responder por seus atos. No que se refere à reparação do dano provocado pelo Estado, o poder público deve, mediante ação própria, reconstituir o bem degradado, privar-se de praticar tais atos lesivos ou praticar atos que favoreçam a qualidade ambiental ou ainda a indenizar os prejuízos caudados.

Notou-se o avanço na legislação brasileira diante da evolução da responsabilidade civil ambiental do estado que partiu da total irresponsabilidade para a adoção da teoria objetiva já citada. Entende-se assim, que o Estado responde diretamente pelos danos que seus funcionários no exercício do cargo causem a terceiros, cabendo ao Estado o direito de regresso contra seu agente.

Ao Estado cabe o dever de agir nas três dimensões essenciais do direito ambiental, sendo elas a preventiva, reparatória e punitiva, de forma que se o Estado não agir, será sujeito à responsabilização, pois é seu dever constitucional a guarda do meio ambiente como já mencionado.

Neste sentido atinge-se a finalidade da pesquisa ao chamar a atenção para a análise prática, partindo da reflexão teórica sobre a responsabilidade civil ambiental do estado.

Portanto, conclui-se que a forma mais eficaz de prevenir danos ao meio ambiente, é a elaboração do estudo de impacto ambiental apresentado pela Constituição Federal em seu artigo 225, § 1º, IV, que deve ser proposto e realizado antes de qualquer ação geradora de significativa degradação, assim como a educação ambiental e conscientização da população, para que atos lesivos ao meio ambiente não passem impunes, mesmo que praticados pelo Poder Público.

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