Resumo: O Controle da Administração Pública, na medida em que atua como uma forma de legitimação da própria vontade popular, deve ser efetivado de forma a assegurar a observância dos princípios constitucionais da legalidade, da autotutela, da moralidade e da eficiência, tendo por escopo garantir a implementação das políticas públicas sem que haja desvios e irregularidades em desserviço à sociedade. Assim, abordaremos sucintamente as diversas formas de controle, bem como as espécies e momentos em que o mesmo é feito, ressaltando a jurisprudência dos Tribunais Superiores já sedimentada e afeta ao tema ora analisado. 

Palavras-Chave: Administração Pública. Controle. Formas. Jurisprudência.

Abstract: The Control of Public Administration, in that it acts as a form of legitimation of their own popular will, must be effected in order to ensure compliance with the constitutional principles of legality, autotutela, morality and efficiency, with the scope ensure the implementation of public policies without deviations and irregularities in disservice to society. So, briefly discuss the various forms of control as well as the types and times in which it is made, emphasizing the jurisprudence of the Superior courts have already settled the issue and affects now analyzed .

Keywords: Public administration. Control. Forms. Jurisprudence.   

Sumário: 1. Introdução. 2. Previsão Constitucional e Jurisprudência dos Tribunais Superiores.  3. Formas de Controle. 3.1. Com relação aos poderes. 3.2. Com relação aos fundamentos. 3.3. Com relação aos órgãos. 3.4. Com relação ao momento. 3.5. Com relação ao conteúdo. 4. Conclusão. 5. Referências.

1 – INTRODUÇÃO:

Nos dias coevos, indubitavelmente, o controle da Administração Pública mostra-se de suma importância, principalmente quando se constata, na prática, diversas irregularidades e ilegalidades que são reiteradamente cometidas na gestão da máquina pública, com administradores que se mostram, não raro, completamente descompromissados com a questão social.

Desta feita, faz-se necessário haver um controle e fiscalização que se mostrem eficientes, de modo a salvaguardar os legítimos interesses dos cidadãos, que se revelam como verdadeiros direitos fundamentais, consagrados no bojo da Constituição.

Como efeito, esse controle da Administração Pública, como será sucintamente abordado abaixo, se dará por inúmeras vias, com atuação de diferentes órgãos e pessoas, de forma preventiva, concomitante e até repressiva, seja fazendo controle de mérito dos atos administrativos praticados ou até mesmo da própria legalidade, entendida aqui em seu sentido amplo, de modo que a trataremos como sendo um verdadeiro controle de juridicidade.

Para tanto, evidenciaremos a notória influência recebida pelo ordenamento brasileiro da doutrina norte-americana do checks and balances (“freios e contrapesos”), entendida como sendo um processo por meio do qual os diferentes poderes públicos constituídos, quais sejam, legislativo, executivo e judiciário, exercerão o controle uns dos outros, para que não haja excessos e abusos, consoante a própria doutrina do Barão de Montesquieu, o qual na obra “O espírito das leis” estabeleceu a distinção dos poderes, vulgarmente chamada de separação dos poderes, para concluir que só o poder faz freiar o uso arbitrário do poder. Ressaltaremos, também, a influência da doutrina inglesa do “accountability” na fiscalização exercida essencialmente pelo legislativo no controle das finanças públicas.

Como será demonstrado, o controle da Administração Pública evidencia a efetivação de diversos princípios consagrados no direito brasileiro, como o princípio da legalidade, da autotutela, da impessoalidade, da igualdade, da moralidade e da eficiência, ou seja, constitui-se num verdadeiro processo de consecução de tutela e fiscalização da máquina administrativa, a ensejar, em último plano, a consagração dos direitos fundamentais assegurados na Constituição.

Por fim, sem ter a pretensão de encerrar o debate, procuraremos demonstrar a posição de vanguarda do Supremo Tribunal Federal e os avanços obtidos, não obstante entendamos que o processo de controle e fiscalização deva ser contínuo, sempre atento às mudanças havidas, de forma a se tornar cada vez mais efetivo, célere na resolução dos problemas e democrático.

2 – PREVISÃO CONSTITUCIONAL E JURISPURUDÊNCIA DOS TRIBUNAIS SUPERIORES:

Por diversas vezes, o Constituinte preocupou-se em estatuir na Constituição meios que possibilitassem haver um amplo controle e fiscalização dos atos praticados pelo poder público, consoante percebe-se na transcrição ipsi litteris de diversos dispositivos, senão vejamos:

Art. 31, CF: A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. 

§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.

Art. 33, CF: A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios.

§ 2º As contas do Governo do Território serão submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas da União.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Art. 49, CF. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;

X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;

Art. 50, CF: A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada. (Redação dada pela Emenda Constitucional de Revisão nº 2, de 1994)

§ 1º Os Ministros de Estado poderão comparecer ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados, ou a qualquer de suas Comissões, por sua iniciativa e mediante entendimentos com a Mesa respectiva, para expor assunto de relevância de seu Ministério.

§ 2º As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão encaminhar pedidos escritos de informações a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo, importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o não - atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestação de informações falsas. (Redação dada pela Emenda Constitucional de Revisão nº 2, de 1994)

Art. 52, CF: Compete privativamente ao Senado Federal:

X - suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal;

Art. 58, CF: O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.

§ 3º As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores. 

Art. 70, CF. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Art. 71, CF: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.

§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.

§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

Art. 72, CF: A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, §1º, diante de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários.

§ 1º Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.

§ 2º Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação. 

Art. 74, CF: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

Art. 75, CF: As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.

Art. 84, CF: Compete privativamente ao Presidente da República:

XXIV - prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior;

Algumas situações, inclusive, encontram-se pacificadas na jurisprudência do STF, o qual já sumulou entendimento no sentido da possibilidade da Administração Pública exercer a autotutela e do Tribunal de Contas exercer controle de legalidade em casos concretos apreciados, senão vejamos:

Súmula 346, STF: A administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos.

Súmula 347, STF: O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público.

Súmula 473, STF: A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

3 – FORMAS DE CONTROLE:

Cumpre ressaltar, de plano, que o controle da Administração Pública deverá se dar de forma ampla. Para tanto, deverão ser adotados todos os meios possíveis de controle, aprimorando as relações democráticas. Não é outro o entendimento de Israel Quirino, senão vejamos:

Mais que isso, à medida que se exerce efetivo controle sobre as ações de governo, compartilha-se o poder com quem de fato o detém: o povo, aprimorando as relações democráticas. Longe de constituir um olhar desconfiado sobre aqueles que nos governam, o controle mostra-se como aperfeiçoamento da administração cooperativa que consolida o processo democrático[1]

No mesmo sentido é a lição de Márcio Gondim do Nascimento, senão vejamos:

Destarte, na atual conjuntura, os órgãos controladores tiveram suas competências substancialmente alargadas, passando a observar não apenas a legalidade dos atos como também a sua economicidade. Por conseguinte, os órgãos de controle deverão ser considerados instrumentos de suma importância, não só para a boa aplicação do dinheiro público, e sim para a manutenção da ordem jurídica posta pelo Estado de Direito[2].

Assim, as formas de controle podem variar de acordo com o poder, o órgão ou a autoridade que o exercita, ou ainda consoante o fundamento, o modo ou o momento de sua efetivação.

3.1) Com relação aos poderes: o controle poderá ser feito pelo Poder Executivo, pelo Poder Judiciário e pelo Poder Legislativo.

Assim, cabe a cada um desses poderes realizarem o controle interno dos seus próprios atos e, nos casos previstos em lei, o controle dos atos dos outros poderes.

3.2) Com relação aos fundamentos: o controle poderá ser hierárquico ou finalístico.

O controle será hierárquico quando houver hierarquia entre os órgãos, por estarem ambos dentro da mesma pessoa jurídica. Ocorre, destarte, nos casos de desconcentração, como, por exemplo, nos casos em que a União controle seus Ministérios, ou estado-membro controla suas secretarias. Nos casos em que a Administração Direta contra a Administração indireta, não há, pelo menos em tese, controle hierárquico, já que se tratam de pessoas jurídicas distintas, tal como ocorre nos casos de descentralização.

Já o controle finalístico refere-se ao controle exercido sobre a própria finalidade do ato, sempre devendo ser observado o interesse público, na gestão da máquina administrativa.

3.3) Com relação aos órgãos:  o controle poderá ser interno ou externo.

O controle interno nada mais é do que a efetivação do poder de autotutela conferido às pessoas públicas, por meio do qual o ente controla e fiscaliza seus próprios atos, internamente. 

Já o controle externo ocorre quando um poder controla e fiscaliza outro poder, como, por exemplo, quando o Congresso nacional susta os atos normativos do executivo que exorbitam do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa (Artigo 49, V, CF), ou quando o Congresso controla os requisitos de relevância e urgência para a edição de Medidas Provisórias (Artigo 62, CF). No mesmo sentido, caracterizando também o controle externo, podemos citar o controle exercido pelo Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas, nos termos do Artigo 71 e seguintes da Constituição, e o controle exercido pelas Comissões Parlamentares de Inquérito – CPIs, nos termos do Artigo 58, parágrafo 3º, da Constituição.

3.4) Com relação ao momento: o controle poderá ser preventivo, concomitante ou repressivo.

Será preventivo quando feito antes da prática do ato; será concomitante quando feito no decorrer do ato ou do contrato em andamento; e será repressivo quando feito após a prática do ato.

3.5) Com relação ao conteúdo: o controle pode ser de mérito ou de juridicidade.

O controle de mérito decorre do exame da oportunidade e conveniência. Assim, quando o ato administrativo deixar de ser oportuno ou se tornar inconveniente ao interesse público, o mesmo deverá ser revogado pela Administração Pública. Assim, o controle de mérito deve ser feito, em regra, pelo próprio poder que pratica o ato, não sendo conferido ao poder judiciário, em regra, fazer exame do mérito do ato administrativo praticado pelo executivo, não obstante se admita, hodiernamente, que seja feito um controle judicial da juridicidade do ato, ou controle da legalidade em sentido amplo.

Já o controle de juridicidade decorre do exame da própria legalidade do ato em sentido amplo, sendo conferido à Administração o poder-dever de anular ou invalidar os atos ilegais, pois deles não se originam direitos, consoante entendimento sacramentado na já citada súmula 473, do STF.

4 – CONCLUSÃO:

O Controle da Administração Pública assume um papel de relevada importância no ordenamento jurídico brasileiro, como sucintamente demonstrado no presente artigo, tendo o condão de propiciar, ou ao menos favorecer, a consecução de uma gestão pública da máquina administrativa pautada na eficiência e na moralidade, posto que o referido controle servirá de alicerce para o implemento das políticas públicas, sem desvirtuar a finalidade pública que deve sempre ser perseguida pelo administrador público.

Nesse sentido, controlar a Administração Pública significa, em último plano, salvaguardar os direitos dos cidadãos, com uma gestão eficiente, que propicie a tutela dos seus direitos e, ao mesmo tempo, que coíba os desvios de recursos públicos por meio de corrupção, fraudes, conluios e conchavos, que maculam, infelizmente, a política nacional.

Assim, cabe ao poder público exercer seu papel de forma efetiva e, principalmente, punir os responsáveis quando apurar que houve irregularidades na aplicação dos recursos orçamentários. À sociedade, por seu turno, cumpre ser diligente e politizada, para fiscalizar o poder público e requerer o implemento das medidas garantidoras dos seus direitos. Façamos a nossa parte.

5 – REFERÊNCIAS:

QUIRINO, Israel. O controle da administração pública. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 19, n. 3932, 7 abr. 2014. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/27258>. Acesso em: 13 jul. 2015.

NASCIMENTO, Márcio Gondim. O controle da Administração Pública no Estado de Direito. Disponível em:< http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/2023/O-controle-da-administracao-publica-no-Estado-de-Direito>. Acesso em: 13 jul. 2015.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 32ª Edição, 2015, Malheiros Editores.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 28ª Ed, 2015, Editora Atlas.

GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo, 17ª Ed, 2012, Editora Saraiva.