RESUMO: O presente trabalho busca analisar as concessões de serviço público em geral, ingressando-se posteriormente no tema específico das concessões rodoviárias no Brasil, a partir da interpretação de normas jurídicas e de pensamentos doutrinários.

Palavras-chave: Concessão de Serviços Públicos, Concessão de Rodovias, Desestatização, ANTT.

SUMÁRIO: 1. INTRODUÇÃO, 2. CONTRATO DE CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO, 3. MODALIDADES PREVISTAS NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO DE CONCESSÃO. 4. DO SERVIÇO PÚBLICO DE CONCESSÃO DE RODOVIAS. 5. A DESESTATIZAÇÃO DAS RODOVIAS NO BRASIL. 6. DA ANTT E SUA FUNÇÃO SOBRE OS CONTRATOS DE CONCESSÃO DE RODOVIAS. 7. CONCLUSÃO. 8. REFERÊNCIAS.

1. INTRODUÇÃO

De início, buscar-se-á traçar as diferentes modalidades de serviço público previstas no ordenamento jurídico vigente no Brasil, adentrando-se, posteriormente, no processo de concessão das rodovias federais. Falar-se-á, também, do importante papel da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), frente a essas delegações de serviços públicos.

O tema sob análise é de grande relevância na atualidade, tendo em vista que, nos últimos anos, os contratos de concessão de estradas no território brasileiro têm aumentando de forma expressiva.

2. CONTRATO DE CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO

O contrato de concessão de serviço público é tido como uma subespécie de contrato administrativo firmado entre uma empresa do âmbito privado e o Estado para a execução de um contrato de prestação de serviços que possui como objeto a realização de atividades de grande importância no âmbito geral de toda a sociedade.

O instituto sob análise é considerado como a mais antiga forma de descentralização utilizada pelo Poder Público, tendo início a sua delineação em meados do final da Idade Média na França, a princípio por volta do século XVI. [1]

No território brasileiro, a utilização da concessão começou a ser verificada no século XIX justamente para a colheita de verbas das empresas privadas especialmente para a realização de ferrovias, sendo, posteriormente, já no início do século subseqüente, também aplicada para outras esferas, tais como a energia elétrica, dentre outras. Contudo, em meados dos anos cinqüenta, o instituto da concessão começou a ser menosprezado e aos poucos deixado de lado, já que o estado não proporcionava às pessoas jurídicas interessadas a manutenção de condições essenciais, o que fez com que o instituto perdesse o seu prestígio perante a sociedade da época. [2]

Após um período ditatorial o programa político de privatizações começou a voltar à tona e aos poucos volver a ser analisado muito em virtude da falta de recursos estatais para custear o desenvolvimento e a realização de serviços públicos.

Já na Carta Magna de 1988 o legislador brasileiro dispôs a respeito do instituto da concessão de serviço público, senão vejamos:

Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Parágrafo único. A lei disporá sobre:

I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;

II – os direitos dos usuários;

III – a política tarifária;

IV – a obrigação de manter serviço adequado.

No parágrafo único, o poder constituinte originário deixou a margem do poder legislativo, prevendo a edição de lei que disponha sobre o regime jurídico das concessões.

Respaldada no dispositivo acima mencionado juntamente com o artigo 22, XXVII, que atribui competência legislativa para a edição de normas gerais sobre licitações e contratos, a União editou em 1995 a lei 8.987. Essa norma trata a respeito especificamente do regime de concessão e de permissão de serviço público.

Por ser uma modalidade específica de contrato administrativo, a concessão de serviço público possui certas peculiaridades que a diferenciam dos demais contratos realizados pela Administração Pública, especialmente em relação a sua complexidade entre o poder concedente (Estado), que visa à prestação de serviço adequado a partir de tarifas cobradas que possibilitem o acesso dos usuários ao serviço, e a concessionária (Pessoa Jurídica), empresas privadas que possuem como principal finalidade o lucro.

Quanto à definição do que vem a ser o contrato de concessão, a lei n.º.8.987/1995, em seu artigo 2º, inciso II, assim dispõe:

A delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação na modalidade concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio público de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta em risco e por prazo determinado.

O lustre Celso Antônio Bandeira de Mello define o que vem a ser a concessão de serviço público da seguinte:

É instituto através do qual o estado atribui o exercício de um serviço público a alguém que aceita presta-lo em nome próprio, por sua conta em risco, nas condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo Poder Público, mas sob garantia contratual de um equilíbrio econômico-financeiro, remunerando-se pela própria exploração do serviço, em geral e basicamente mediante tarifas cobradas diretamente dos usuários do serviço. [3]

Por se tratar de contrato administrativo, também se aplica as concessões à lei 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos), de forma subsidiária.

3. MODALIDADES PREVISTAS NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO DE CONCESSÃO  

Quanto às modalidades de concessão previstas no ordenamento jurídico atual, o Estado, no intuito de haver uma concordância para alcançar um fim público específico acentuado, destrincha o tema em comento em vários tipos, como bem destaca Di Pietro, senão vejamos:

a)Concessão de serviço público, em sua forma tradicional, disciplinada pela Lei 8.987/95; a remuneração básica decorre de tarifa paga pelo usuário ou outra forma de remuneração decorrente da própria exploração do serviço;

b)Concessão patrocinada, que constitui modalidade de concessão de serviço público, instituída pela Lei nº 11.079/04, como forma de parceria público-privada; nela se conjugam a tarifa básica paga pelos usuários e a contraprestação pecuniária do concedente (parceiro público) ao concessionário (parceiro privado);

c)Concessão administrativa, que tem por objeto que a prestação de serviço de Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, podendo envolver a execução de obra ou fornecimento e instalações de bens; está também disciplinada pela Lei nº 11.079/04; nessa modalidade, a remuneração básica é constituída pela contraprestação feita pelo parceiro público ao privado;

d)Concessão de obra pública, nas modalidades disciplinadas pela Lei nº 8.987/95 ou pela Lei nº 11.079/95;

e)Concessão de uso de bem público, com ou sem exploração do bem, disciplinada por legislação esparsa. [4]

No intuito de resguardar o dinheiro público e utilizar prontamente os serviços prestados pela concessionária, o poder legislativo acabou por tratar e dar mais prioridade a modalidade que deu origem a concessão de obras públicas, qual seja, a precedida de obra (a empresa antes de prestar um serviço precisará executar uma obra. Ex: construção de uma rodovia no local destinada para a cobrança do pedágio), destinando exclusivamente, em seu artigo 2º, inciso III, da Lei de Concessões, a definição de tal modalidade, senão vejamos:

A construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta em risco, de forma que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da obra por prazo determinado.

A concessionária que administra uma rodovia, anteriormente a assinatura do contrato, demonstra o capital disponível que possui. Em seguida, o Poder Público desonera-se de aplicar capital nessa atividade, o que importa na empresa contratada aturar os gastos e os riscos que oriundos da execução do contrato. Assim, o Estado reduz o custo em relação a essa operação, investindo o capital que seria destinado a esse fim em outros setores da Administração Pública.

4. DO SERVIÇO PÚBLICO DE CONCESSÃO DE RODOVIAS

Analisando serviço público através da visão formal, para que atividade possa ser considerada como serviço público deverá existir alguma norma legislativa ou disposição na Carta Magna que disponha nesse sentido.

Adentrando no estudo da Constituição Federal de 1988 percebe-se que os serviços relativos à exploração de rodovias não se encontram ali dispostos, contudo, o legislador tratou de enquadrar esses serviços através da edição da Lei n.º. 9.074/1995 (Estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos e dá outras providências). Apronta o artigo 1º dessa lei:

Art. 1. Sujeitam-se ao regime de concessão ou, quando couber, de permissão, nos termos da Lei nº. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, os seguintes serviços públicos e obras públicas de competência da União:

(...)

IV – vias federais, precedidas ou não da execução de obra pública;

(...)

5. A DESESTATIZAÇÃO DAS RODOVIAS NO BRASIL 

De início, as principais concessionárias de rodovias federais instituídas no Brasil foram as seguintes:

a)Concessionária Ponte – Rio Niterói S.A. Trecho: BR-101/RJ – Ponte Presidente Costa e silva (Rio-Niterói);

b) Nova Dutra – Concessionária da Rodovia Presidente Dutra S.A. Trecho: BR-116/RJ/SP, trecho Rio de Janeiro – São Paulo;

c)CONCER – Companhia de Concessão Rodoviária Juiz de Fora – Rio. Trecho: BR-040/MG/RJ, trecho Juiz de Fora/MG – Rio de Janeiro/RJ;

d)CRT – Concessionária Rio – Teresópolis S.A. Trecho: BR-116/RJ, trecho Além Paraíba – Teresópolis – Entroncamento com a BR-040/RJ;

e)CONCEPA – Concessionária da Rodovia Osório – Porto Alegre S.A. Trecho: BR-290/RS, trecho Osório – Porto Alegre/Entroncamento BR-116/RS (Guaíba); [5]

Após as primeiras concessões, o poder legislativo tratou de editar a lei nº. 9.277/96, que aceitou o processo de delegação de trechos de rodovias federais a estados membros, municípios e ao Distrito Federal para que esses incluíssem em seus programas a possibilidade de realizar concessões de rodovias estaduais.

Posteriormente a criação da Lei acima citada e de regulamentações advindas do Ministério do Transporte, várias rodovias espalhadas pelo Brasil começaram a ser objeto de concessão com cobrança de pedágio.

O Programa de Concessão de Rodovias Federais atualmente abrange cerca de 11.191,1 quilômetros de rodovias, desdobrado em concessões promovidas pelo Ministério dos Transportes, pelos governos estaduais, mediante delegações e pela ANTT.

Hoje no Brasil existem mais de 50 concessionárias à frente de aproximadamente 14.768 quilômetros de rodovias, segundo a Confederação Nacional de Transporte.

6. DA ANTT E SUA FUNÇÃO SOBRE OS CONTRATOS DE CONCESSÃO DE RODOVIAS

No ano de 2002, a União, sentido a necessidade de um controle maior diante das concessões de rodovias, criou a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, vinculada ao Ministério dos Transportes, no intuito de prestar a execução, regulamentar e fiscalizar os contratos, para, portanto, manter um equilíbrio de eficiência com essas concessionárias.

Como qualquer outra Agência Reguladora, a ANTT foi criada mediante lei, possuindo os mesmos privilégios destinados as Autarquias Especiais, além de seus trabalhos estarem diretamente vinculados às tarefas atribuídas pela lei que a criou. [6]

O trabalho realizado pela ANTT é de suma importância na Concessão de Serviço Público das Rodovias Federais, cabendo a ela conceder a execução do serviço a um particular, como também, regulamentar a realização desse serviço consoante disposto em um contrato com a empresa escolhida para ser a concessionária.

Outro papel de bastante relevância realizado pela Agência Reguladora em questão é aquele destinado a fiscalização da concessão das rodovias. A empresa concessionária deve sempre executar o serviço a ela concedido de forma correta e transparente, prestando contas a ANTT, bem como aos usuários, existindo em cada contrato a forma a ser desempenhada para que isto ocorra. Destaca-se que a própria ANTT anualmente elabora relatórios, no prazo de noventa dias findo o exercício, a serem despachados ao Congresso Nacional no intuito de transparecer os seus trabalhos frente às rodovias. 

Além do que fora dito, outras incumbências também são atribuídas a ANTT frente às concessionárias, conforme disponibilizado no artigo 29 da Lei nº. 8.987/95, senão vejamos:

Art. 29. Incumbe ao poder concedente:

I – regulamentar o serviço concedido e fiscalizar permanentemente a sua prestação;

II – aplicar as penalidades regulamentares e contratuais;

III – intervir na prestação do serviço, nos casos e condições previstos em lei;

IV – extinguir a concessão, nos casos previstos nesta lei e na forma prevista no contrato;

V – cumprir e fazer cumprir as disposições regulamentares do serviço e as cláusulas contratuais da concessão;

VII – zelar pela boa qualidade do serviço.

(...)

Por fim, observa-se o interessante ponto de que a ANTT pode, conforme consta no artigo 31, inciso VI, da Lei nº. 8.897/95, promover desapropriações, podendo até mesmo outorgar poderes para que a concessionária a faça desde que conste alguma cláusula a respeito no edital, como também no contrato de concessão de serviço público.

7. CONCLUSÃO

O objetivo do presente artigo foi de retratar como funciona o serviço de concessão de serviços públicos, mais precisamente em relação à exploração e manutenção de rodovias no Brasil.

É indispensável para a viabilidade da concessão destas que todos os envolvidos (Poder Concedente, Concessionária e Usuário), respeitem os limites impostos pela ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), como também os das leis atuais a respeito do tema, para que o serviço seja prestado, de maneira correta e adequada, justamente para que não haja prejuízo para nenhuma das partes envolvidas.

Por fim, salienta-se que um país com dimensões continentais e que almeja está entre os mais desenvolvidos do mundo em um futuro próximo, necessita primordialmente de uma malha rodoviária de extrema condição para o seu desenvolvimento. Por ser um país com uma malha ferroviária de baixa qualidade, a maioria dos transportes de produtos dependem da via rodoviária para alcançar o seu destino, dessa forma, sendo ainda mais imprescindível uma boa qualidade nas estradas para o crescimento da economia nacional.

Destaca-se que os usufrutuários dos serviços também embolsam, já que com pistas conservadas possuem mais segurança para trafegar e poupam mais os seus veículos.

8. REFERÊNCIAS:

BEZAÇON apud JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. [1]

JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria Geral das Concessões. 1. ed. São Paulo: Dialética, 2003. [2]

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 16. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2003. [3]

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21. ed. São Paulo: Atlas, 2008. [4]

Fonte de Dados: site da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT): <www.antt.gov.br>, acessado em jan. 2014. [5]