RESUMO: O presente trabalho aborda a regulação das Parcerias Público Privadas, com especial destaque às Operações Urbanas Consorciadas, à luz do Direito Administrativo. Objetiva-se demonstrar a viabilidade jurídica na implementação deste instrumento como forma de efetivação de direitos fundamentais. A supremacia e indisponibilidade do interesse público e dos poderes da Administração Pública evidenciam-se como legitimadores da implementação das parcerias.

Palavras-chave: Direito Administrativo. Parcerias público-privadas. Operações urbanas consorciadas.

ABSTRACT: This paper addresses the regulation of public-private partnerships, with special emphasis on Urban Operations Intercropped in the light of Administrative Law. The objective is to demonstrate the legal feasibility for implementation of this instrument as a means of realization of fundamental. The supremacy and unavailability of public interest and those of the Public Administration's powers are evident as legitimizing the implementation of partnerships.

KEYWORDS: Administrative Law. Public-Private Partnerships. Urban Operations Intercropped.

SUMÁRIO: 1.Introdução 2.Parcerias público-privadas como instrumento de transformação urbana. 2.1 Parcerias público-privadas no direito brasileiro. 2.2 Espécies de Parcerias Público Privadas. 2.2.1 Concessão Patrocinada. 2.2.2 Concessão Administrativa. 3. Operações urbanas consorciadas como elemento harmonizador de interesses para melhor gestão urbana. 4 .Conclusão. 5. Referências.

1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem por objetivo demonstrar a viabilidade jurídica das Parcerias Público-Privadas como instrumento de organização e gestão urbana e como ferramenta materializadora do Direito à Cidade. Na construção de um Estado Democrático de Direito, a Administração Pública apresenta prerrogativas em relação ao indivíduo comum, pois a sua existência está calcada na busca pelo interesse público.

Tais prerrogativas se sustentam na função precípua do Estado de garantia do bem comum. Vê-se, contudo, que a Administração Pública se mostra ineficiente para promover aquilo para o qual foi idealizada. Ao se observar a organização – ou falta de – nas cidades brasileiras, é possível notar sem um exame mais profundo, a completa ausência de atuação estatal em muitas regiões urbanas, condenando um contingente enorme da população a uma existência desprovida de serviços básicos de educação, saúde, segurança e moradia.

A história brasileira é eivada de desigualdade e a estrutura das cidades nacionais revela o abismo gigante que existe entre as classes sociais. Enquanto uma minoria privilegiada vive num ambiente urbanizado e regularmente construído, a maior parte vive em situação de irregularidade jurídica e sem acesso a serviços básicos que se podem obter numa cidade.

No primeiro capítulo de desenvolvimento são abordados as Parcerias Público-Privadas (PPPs). São discutidos os novos arranjos nas relações entre Poder Público e iniciativa privada e as vantagens de se estabelecer um regime diferenciado de parcerias, no qual os parceiros privados podem, com sua maior disponibilidade de recursos e de know how, implementar atividades que por muito tempo se consideravam essencialmente públicas.

No capítulo seguinte é analisada uma espécie de PPP, a Operação Urbana Consorciada, que tem por fito o desenvolvimento do ambiente urbano através da conjugação de esforços dos parceiros público e privado. São analisadas as normas referentes ao instituto e as suas especificidades em relação a outras parcerias. Vê-se, assim, que apesar de críticas doutrinárias à sua implementação, trata-se de um eficaz meio para a consecução do fim último do Estado, o bem estar social.

A Metodologia compreende um conjunto de instrumentos produzidos e administrados para a consecução de um trabalho e inclui prática de estudo da realidade consistente em dirigir o espírito na investigação da verdade.

No desenvolvimento do presente trabalho de pesquisa foi utilizado o método dedutivo, partindo-se dos posicionamentos doutrinários, bem como dispositivos constitucionais, legais e infralegais para análise do tema enfrentado. A fim de analisar, compreender e demonstrar a legalidade das Parcerias Público-Privadas Urbanísticas foi realizada a revisão bibliográfica da doutrina, análise documental referentes ao tema objeto deste trabalho.

2. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS COMO INSTRUMENTO DE TRANSFORMAÇÃO URBANA

Dentre as muitas inovações que permeiam o texto do Estatuto da Cidade, a introdução de novas modalidades de atuação da iniciativa privada na organização do tecido urbano merece destaque. Como previsto no art. 2º, III, a cooperação entre governos iniciativa privada e outros setores da sociedade na urbanização é uma nova realidade que pode trazer melhorias significativas no ordenamento urbano, em razão da dificuldade que o Estado teve como único agente ao longo do tempo.

São muitos os instrumentos para materializar esta realidade, sendo a operação urbana consorciada um dos mais relevantes. Prevista nos artigos 32 a 34 do Estatuto da Cidade, tal instrumento traz à tona um grande debate por possibilitar um maior aproveitamento econômico do solo pelo parceiro privado que promova a intervenção. Assim, este instrumento pode ser utilizado tanto para significativa melhoria das condições sociais urbanas, como para reforçar a exclusão social que assola um contingente assustador de municípios brasileiros^[1].

Em análise aos termos trazidos pela lei, muitos doutrinadores, como Ermínia Maricato, acreditam que pode ocorrer uma captura do poder público, vez que a norma prevê mecanismos que viabilizam os interesses do setor imobiliário em detrimento do interesse público. Assim estabelece a norma em comento:

Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar área para aplicação de operações consorciadas.

§ 1^o Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.

§ 2^o Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas, entre outras medidas:

I – a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, bem como alterações das normas edilícias, considerado o impacto ambiental delas decorrente;

II – a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo com a legislação vigente.

III - a concessão de incentivos a operações urbanas que utilizam tecnologias visando a redução de impactos ambientais, e que comprovem a utilização, nas construções e uso de edificações urbanas, de tecnologias que reduzam os impactos ambientais e economizem recursos naturais, especificadas as modalidades de design e de obras a serem contempladas.

Apesar destes riscos, percebeu-se que os serviços públicos e a gestão do espaço urbano não deveriam ser responsabilidade exclusivamente estatal. Faz-se necessário o engajamento de todos os atores sociais para que se superem os obstáculos financeiros, falta de prazo e desinteresse dos atores políticos. A introdução de novas ferramentas para o manejo do espaço e dos equipamentos públicos é essencial para mitigar os efeitos da desigualdade histórica que vigora no país e um dos instrumentos jurídicos que podem trazer maior eficácia é a Parceria Público-Privada (PPP)^[2].

2.1. Parcerias público-privadas no direito brasileiro

Como ensina Maria Sylvia Zanella de Pietro^[3], na seara jurídica o termo parceria designa as inúmeras formas de sociedade que são organizadas entre os setores público e privado, sem, contudo, formar uma nova pessoa jurídica, com o objetivo de atingir o interesse público. Carlos Ari Sundfeld^[4], por sua vez, salienta que tal tipo de parceria não se resume a um único contrato, mas a múltiplos vínculos negociais de trato continuado que são estabelecidos entre a Administração Pública e particulares para viabilizar o desenvolvimento de atividade com algum coeficiente de interesse público.

De acordo com Alexandre Aragão^[5], são contratos de delegação de construção, ampliação, reforma ou manutenção de infraestrutura da gestão total ou parcial da administração prestada por seu intermédio, na qual ocorre remuneração de longo prazo que pode ser arcada pelo Estado ou pela sociedade que dela usufrui.

Marçal Justen Filho^[6] acrescenta que os pagamentos pelo Estado ao particular só se iniciarão após a completa disponibilização dos serviços. Durante a execução da obra por ventura necessária, o parceiro privado não recebe remuneração, nos termos do art. 7° da Lei 11.079/2004. Neste diapasão, as PPPs envolvem uma modalidade de financiamento privado em favor da Administração Pública, pois o particular investe grandes montantes em infraestrutura a ser aproveitada direta ou indiretamente pelos administrados, para receber a contraprestação financeira diluída na execução do serviço.

Hely Lopes Meirelles^[7] assim a define:

É uma nova forma de participação do setor privado na implantação, melhoria e gestão da infra-estrutura pública, principalmente nos setores de rodovias, ferrovias, hidrovias, portos, energia etc., como alternativas à falta de recursos estatais para investimentos nessa áreas. [...] contrato administrativo de concessão, mas uma concessão especial, diversa da que estudamos anteriormente, porque o particular presta o serviço em seu nome, mas não assume todo o risco do empreendimento, uma vez que o Poder Público contribui financeiramente para sua realização e manutenção.

Tal forma de parceria é instrumento alternativo à privatização, tão em voga em fins do século XX. Ocorre que há casos em que a venda de ativos não é apropriada e a melhor forma de se atingir a finalidade pública é através do estabelecimento da parceria, na qual há partilha de responsabilidades e dos riscos, além de definições prévias sobre o escopo do projeto, recompensas e definições do processo decisório.

Busca-se uma complementaridade dos atores: o setor público com suas garantias e prerrogativas calcados nos princípios fundantes do Direito Administrativo e o setor privado com capital e o know-how para inovações gestão eficiente. São muitas as vantagens das PPPs, sobretudo em razão da escassez de recursos e da capacidade técnica do Estado para gestão e manutenção de determinados serviços, que comprovadamente são melhor executados pelo setor privado^[8].

Este tipo de contrato público ainda está em desenvolvimento no país e enfrenta desafios severos para sua implementação efetiva. Já há regulamentação em normas específicas, contudo fatores sociais ainda são óbices consideráveis para seu pleno desenvolvimento. A restrita dimensão do mercado imobiliário legal brasileiro, a ausência de preocupação com a questão social, a participação acanhada da sociedade civil e a falta de inclusão social são alguns dos fatores que atrapalham que sejam extraídas destas parcerias todo o seu potencial.

Por outro lado, as vantagens são numerosas. As PPPs permitem a realização de obras e prestação de serviços públicos, ainda que ocorra a escassez de recursos pela Administração Pública, pois permite a captação financeira por meio do setor privado. É possível, então, o investimento em infraestrutura sem comprometer por demais o endividamento, ao passo que permite ao parceiro privado receber investimentos, que são facilitados pelas garantias na implementação do empreendimento. Há uma ampla gama de possibilidades para investimentos, desde infraestrutura viária e elétrica, até saneamento, segurança pública, habitação e ordenamento urbano.  A habilidade técnica da iniciativa privada também é uma vantagem, por trazer maior qualidade na execução, além de ser necessário menor gasto com pessoal.

Em termos jurídicos, as PPPs são formas de concessão de serviço público, no qual o particular assume apenas parte do risco do empreendimento, vez que a Administração Pública contribui para a realização e manutenção do serviço. Conforme entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello^[9], esse tipo de negociação deve apenas ter finalidade pública, ou seja, ainda que necessite englobar outras atividades, o objeto do contrato será a prestação de prestação de utilidade ou comodidade material fruível singularmente pelos administrados.

O diploma normativo que instituiu o sistema de Parcerias Público-Privadas no Brasil foi a lei 11.079/2004. Tal instrumento viabiliza a adoção das PPPs pelos entes políticos federais, estaduais e municipais, bem como autarquias, fundações públicas e sociedades de economia mista.

A referida lei, dentre outras disposições, regula o sistema de remuneração que ocorrerá durante o empreendimento. Em razão da natureza diferenciada deste instituto, no qual a iniciativa privada realizará investimentos financeiros para dar início e manter o projeto e só será remunerado após sua finalização, há que se observar que é vedado ao parceiro público comprometer os recursos futuros inadequadamente, seja pelo fato do projeto não ser prioritário ou por assumir compromisso que não será capaz de remunerar. Também deve-se atentar ao fato de que devem ser estabelecidos direitos e garantias ao parceiro privado, em razão dos investimentos realizados.

Dentre as garantias mais relevantes, está o equilíbrio econômico-financeiro. Apesar de não expresso no texto da lei, a necessidade do correto balanço se extrai da interpretação do diploma, já que é requisito para a sustentabilidade do empreendimento. Cabe exame de cada caso para se averiguar qual a melhor forma de atingir o equilíbrio, se feito por meio de uma prestação fixa no qual a Administração aporta valores previamente definidos que serão adicionados ao rendimento variável do concessionário, ou uma prestação exclusivamente variável, pautada pelo risco de utilização. Neste sentido, válidos são os ensinamentos de Fernando Vernalha Guimarães^[10]:

Pode traduzir uma prestação fixa, que se adiciona à receita tarifária. Neste caso, a Administração se encarrega de aportar valores previamente definidos que serão adicionados ao rendimento variável do concessionário. Esta configuração é tendente a reduzir o risco inerente ao modelo concessório. Parte do risco é mitigado quando se adiciona à receita variável (e pautada pelo risco de utilização) prestações fixas e previamente ajustadas entre as partes. Pode também configurar uma prestação variável de acordo com o risco de utilização, funcionando na base de uma simulação do sistema tarifário (tal como ocorre nos sistemas de shadow toll). Na hipótese, o valor pecuniário das contraprestações é calculado a partir do nível de utilização ou fluxo de usuários da infraestrutura ou do serviço público. Opera-se assim uma simulação do sistema tarifário. A Administração remunera o concessionário na base do risco de utilização do serviço público. Esta pode ser uma configuração apta a cobrir (em projetos teoricamente autossustentáveis) o déficit de receita criado pela isenção tarifária para certos grupos de usuários (quando esgotada a capacidade contributiva de outras classes de usuários), preservando-se integralmente o risco de utilização da concessão.

A Lei das PPPs erigiu um sistema pioneiro que tenta trazer uma reciprocidade de garantias, admitindo garantias que acautelem o Poder Público quanto aos prejuízos eventuais causados pelo parceiro privado, como o inverso, protegendo a iniciativa privada em face de inadimplementos da Administração Pública.

Outro detalhe importante trazido pela Lei 11.079/2004 é a limitação das PPPs. Assim, não é qualquer tipo de empreendimento que apresenta os requisitos para ser objeto de contratos públicos desse nível, restringindo-se a empreendimentos de alta prioridade e que requeiram investimentos significativos. O art. 2°, §4°, I, estabelece que o valor mínimo dos contratos é de R$ 20 (vinte) milhões.

Quanto ao tempo de duração dos contratos, os art. 2°, §4°, II e 5°, I do diploma legal em comento estabelecem que os mesmos não podem ter prazo inferior a cinco anos, nem superior a trinta e cinco, aí já contadas possíveis prorrogações. Em seu art. 22, a lei traz a limitação de um por cento da receita corrente líquida do exercício para que o ente público contrate PPPs.

Por se tratar de regime de contratação com o Poder Público, as PPPs não fogem ao regime de licitação. Mais do que isso, a escolha dos projetos, desde a sua concepção inicial deve obedecer a requisitos de adequação à necessidade pública, bem como estar em conformidade com o orçamento público e estar previsto no plano plurianual, consoante  estabelecido no art. 10 da referida lei:

Art. 10. A contratação de parceria público-privada será precedida de licitação na modalidade de concorrência, estando a abertura do processo licitatório condicionada a:

I - autorização da autoridade competente, fundamentada em estudo técnico que demonstre:

a) a conveniência e a oportunidade da contratação, mediante identificação das razões que justifiquem a opção pela forma de parceria público-privada;

b) que as despesas criadas ou aumentadas não afetarão as metas de resultados fiscais previstas no Anexo referido no § 1º do art. 4º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa; e

c) quando for o caso, conforme as normas editadas na forma do art. 25 desta Lei, a observância dos limites e condições decorrentes da aplicação dos arts. 29, 30 e 32 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, pelas obrigações contraídas pela Administração Pública relativas ao objeto do contrato;

II - elaboração de estimativa do impacto orçamentário-financeiro nos exercícios em que deva vigorar o contrato de parceria público-privada;

III - declaração do ordenador da despesa de que as obrigações contraídas pela Administração Pública no decorrer do contrato são compatíveis com a lei de diretrizes orçamentárias e estão previstas na lei orçamentária anual;

IV - estimativa do fluxo de recursos públicos suficientes para o cumprimento, durante a vigência do contrato e por exercício financeiro, das obrigações contraídas pela Administração Pública;

V - seu objeto estar previsto no plano plurianual em vigor no âmbito onde o contrato será celebrado;

VI - submissão da minuta de edital e de contrato à consulta pública, mediante publicação na imprensa oficial, em jornais de grande circulação e por meio eletrônico, que deverá informar a justificativa para a contratação, a identificação do objeto, o prazo de duração do contrato, seu valor estimado, fixando-se prazo mínimo de 30 (trinta) dias para recebimento de sugestões, cujo termo dar-se-á pelo menos 7 (sete) dias antes da data prevista para a publicação do edital; e

VII - licença ambiental prévia ou expedição das diretrizes para o licenciamento ambiental do empreendimento, na forma do regulamento, sempre que o objeto do contrato exigir.

A preocupação com a responsabilidade fiscal foi grande quando da promulgação dessa lei. Nos termos do art. 25 da Lei 11.079/2004, cabe à Secretaria do Tesouro Nacional editar normas gerais relativas à consolidação das normas públicas aplicáveis às PPPs. Por se tratar de uma operação complexa, bastante distinta de um mútuo no qual o Estado financiaria a realização de um empreendimento e pagaria em parcelas ajustadas, tais parcerias são melhor entendidas como a contratação de um serviço, cuja remuneração está atrelada à disponibilidade do serviço e ao cumprimento das metas estabelecidas^[11].

A necessidade de equilíbrio das contas públicas nesta modalidade de contrato público pode ser evidenciada também no art. 4º, inciso IV, da referida lei, que estipula como diretriz a responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias; e o art. 10, I, alíneas "b" e "c", que prevêem a observância da Lei de Responsabilidade Fiscal em todas as etapas do projeto. Outro relevante dispositivo é o já citado art. 22, que limita em um por cento da receita corrente líquida os gastos com as parcerias.

Outra precaução tomada na edição da lei foi quanto à possibilidade de câmbio dos contratos em razão da sucessão política que ocorre no país. Como se tratam de acordos que se prolongam no tempo, é mais que razoável o estabelecimento de algumas garantias ao parceiro privado que tocará o projeto apesar da renovação política na Administração Pública. Neste diapasão, até mesmo a possibilidade de lides foi observada, havendo previsão no art. 11 de resolução de conflitos por meios alternativos, sendo a arbitragem uma opção.

Quanto ao adimplemento das contraprestações financeiras pelo Poder Público, o art. 16 prevê a criação por parte da União de um Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas (FGP), de natureza privada e com patrimônio independente dos entes públicos, que servirá para impedir a necessidade de pagamentos por meio de precatórios. Em havendo inadimplência da Administração Pública, pode o parceiro privado acionar diretamente a garantia do fundo. Ademais, conforme o art. 20, a dissolução do FGP, fica condicionada à prévia quitação da totalidade dos débitos garantidos ou liberação das garantias pelos credores.

Esta medida sofre severas críticas, pois grande parte da doutrina a classifica como eivada de inconstitucionalidade e demasiado protetiva aos interesses capitalistas. Válida de nota são as palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello^[12]:

que ao contratado sejam dadas garantias literalmente inimagináveis nos contratos em geral, tais as que constam do art. 8°, isto é: vinculação de receitas – o que é inconstitucional. Instituição de fundos especiais previstos em lei – o que também é inconstitucional e não poderia, mesmo ser feito enquanto não sobrevenha lei complementar regulando a instituição de fundos; contratação de seguro-garantia com companhias seguradoras não controladas pelo Poder Público; garantias prestadas por organismos financeiros internacionais ou instituições financeiras não controladas pelo Poder Público ou por fundo garantidor ou empresa estatal criada para esta finalidade ou outros mecanismos admitidos em lei – sendo, outrossim, inconstitucionais estas duas últimas hipóteses

Para atrair investimentos de diferentes parceiros, o art. 5º, § 2º permite a emissão de empenho em nome dos financiadores do projeto em relação às obrigações da Administração, o que permite a subrogação do financiador em direitos do parceiro privado. Há possibilidade, inclusive, do financiador intervir diretamente na concessão através da instituição financeira, caso haja inadimplemento do parceiro privado, nos termos do art. 9º, § 5º. Novamente, Celso Antônio Bandeira de Mello^[13] tem severas críticas a respeito do respeito constitucional destas medidas:

No que atina às garantias ofertadas ao financiador do parceiro privado, a lei permitiu, no art. 5°, 2°, I, II e III, que o contrato enseje: a) que a Administração autorize, nos termos de requisitos e condições ali previstos, a transferência do controle da sociedade de propósito específico (já que o parceiro privado deverá obrigatoriamente assim estar constituído, consoante o art. 9°) para seus financiadores, com o objetivo da prestação dos serviços, sem que estes tenham necessidade de possuir "capacidade técnica, idoneidade financeira e regularidade jurídica e fiscal necessárias à assunção do serviço", que lhes seriam exigíveis a teor do parágrafo único do art. 27 da Lei 8.987, de 13.2.95, mas expressamente afastadas neste caso (!) - o que, de resto, é gritantemente inconstitucional; b) a possibilidade de emissão de empenho em nome dos financiadores do projeto em relação às obrigações pecuniárias da Administração Pública; c) o reconhecimento da legitimidade dos financiadores do projeto para receber indenizações por extinção antecipada do contrato, bem como pagamentos efetuados pelos fundos e empresas estatais garantidores de PPPs.

O art. 9º também traz a obrigatoriedade de constituição de Sociedade de Propósito Específico (SPE) para celebração do contrato. Tal dispositivo visa trazer mais efetividade na fiscalização do projeto, já que deverá ser criada pessoa jurídica com o único objetivo de realização do empreendimento, com patrimônio independente dos parceiros. Contudo, traz preocupações grandes, já que o artigo 5°, § 2° da Lei 11.079/2004 aponta a possibilidade dos financiadores do projeto assumirem a execução do projeto, não precisando comprovar a capacidade técnica e a idoneidade financeira, por meio do controle desta sociedade.

A repartição objetiva de riscos é outro elemento fundamental das PPPs. Como estabelece o art. 5º da lei em comento, os contratos devem obedecer aos mesmos requisitos trazidos pela lei 8.987/1995, que regula a concessão e a permissão de prestação de serviços públicos, a qual estabelece que os riscos devem ser compartilhados pelos dois parceiros, com o regime especificamente detalhado nos contratos firmados.

Diferentemente do contrato de concessão comum, regido pela Lei 8.987/1995, no qual via de regra os riscos são do concessionário; na Parceria Público-Privada a divisão deve ser dinâmica e permanente, estabelecendo todo tipo de previsão que tenha influência sobre os custos e as receitas do projeto. A Lei não prevê especificamente como ocorrerá tal divisão, mas traz como diretriz a necessidade de que cada contrato estabeleça um compartilhamento proporcional e razoável de acordo com as especificidades do empreendimento.

O respeito ao princípio da proporcionalidade e da razoabilidade pode ser identificado na diretriz trazida pelo art. 6º da Lei 11.079/2004, que possibilita o pagamento de remuneração variável ao parceiro privado, vinculada ao seu desempenho conforme estabelecido no contrato. Outra norma importante é aquela prevista pelo art. 5º, IX da mesma lei, que prevê que eventuais lucros acima do pré-estabelecido também poderão ser repartidos.

Quanto à repartição dos lucros, como salienta Marçal Justen Filho^[14], o regime de garantias estabelecido pela legislação brasileira não encontra similares mundo a fora. O regime de proteções oferecidos aos empreendimentos objetos de parceria asseguram a saúde financeira do projeto de maneira que é justo que os cofres públicos também se beneficiem.

Dentre as garantias oferecidas, o artigo 56, §1° da Lei 8.666/1993 prevê três modalidades de garantias que o Parceiro Privado deve prestar ao Parceiro Público em relação à execução do contrato. São elas: caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública (com emissão sob a forma escritural, mediante registro em sistema centralizado de liquidação e de custódia autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores econômicos, conforme definido pelo Ministério da Fazenda); seguro-garantia e fiança bancária.

A Lei permite também o estabelecimento de sanções à Administração Pública, no caso de comportamento desidioso dos seus agentes que acarretem prejuízos aos parceiros privados. Tal penalidade aplicável não pode ser outra senão a de multa ressarcitória, pois, qualquer outro tipo de penalidade ou sanção seria aplicada a Administração pelo próprio Estado, uma vez que é o Estado o detentor exclusivo o poder sancionatório^[15].

Outra feliz medida para afastar a manutenção dos contratos das mudanças políticas e reduzir o poder discricionário do ente público e permitir a harmonização do interesse público de longo prazo é a criação de do Comitê Gestor de Parceria Público-Privada Federal (CGP), conforme previsto pelo art. 14 da Lei 11.079/2004 e regulamentado pelo Decreto 5.385/2005. A este órgão compete a definição dos serviços prioritários a serem executados por PPPs, coordenar a implementação dos projetos, desenvolver a expertise jurídica e disseminá-la pelo país.

2.2 Espécies de Parcerias Público Privadas

A Lei 11.079/2004 adotou um conceito restritivo de Parcerias Público-Privadas, prevendo duas modalidades de parcerias, conforme seu art. 2º, caput. Com isso, faz-se necessário uma ramificação didática para melhor compreensão do tema.

2.2.1. Concessão Patrocinada

Esta modalidade de PPP permite a cobrança de tarifas do usuário final e é prevista nos artigos 22, XI e XII da Lei 11.079/2004, embasada no artigo 25,§ 2° da Constituição Federal de 1988. A doutrina também a chama de concessão subsidiada, subvencionada ou de receita mínima assegurada. Trata-se de uma relação triangular, no qual a Administração arca com uma parcela dos valores, mas ao parceiro privado é facultada a cobrança de uma tarifa do administrado. Marçal Justen Filho^[16] assim a define:

Por meio da concessão patrocinada, a prestação de um serviço público é delegada a um particular, o qual assumirá o seu desempenho perante os usuários, de acordo com a disciplina já consagrada para a concessão comum. Isso significa o seu enquadramento como um contrato administrativo em sentido estrito, compreendendo a distribuição de competências extraordinárias para a Administração Pública e a proteção da equação econômico-financeira da avença.

Fernando Vernalha Guimarães^[17] acrescenta que o ponto fundamental é a relação econômico financeira saudável, assegurada pelo pagamento integrado entre a Administração Pública e o usuário do serviço. Para o autor, trata-se de um contrato administrativo de concessão no qual necessariamente há integração das contraprestações do parceiro público. Tal contrato é configurado como uma concessão comum de obra, podendo ser seguida de serviços explorados economicamente pelo parceiro privado, ou delegação da gestão de serviço, também remunerada pelas tarifas do usuário.

Há também a possibilidade de aproveitamento econômico do espaço, como aluguéis, prestação de outros serviços e usufruto do potencial de aproveitamento de ações de marketing. Assim, esta modalidade de concessão ocorre com serviços realizados através de atividades econômicas, em que há possibilidade de tarifação, e podem ser explorados pela iniciativa privada mediante delegação. Em geral o valor arrecadado com a tarifação é insuficiente para, por si, só viabilizar os investimentos do concessionário, cabendo, portanto, a determinação da repartição dos riscos e despesas entre os parceiros, observando a previsão no edital.

Sempre haverá, contudo, contraprestação pecuniária oriunda da Administração Pública, que a lei estabelece como sendo de até 70% (setenta por cento) da remuneração do contrato, podendo ser maior, caso haja autorização legislativa, nos termos do art. 10, §3° da lei supracitada.

Quanto a isso, relevante crítica faz Celso Antônio Bandeira de Mello^[18], que enxerga um contrassenso na possibilidade de contribuição integral do Poder Público, visto que tal modalidade de contrato ocorre justamente em razão da falta de recursos.

Curiosamente, embora a concessão de serviços públicos clássica seja adotada para poupar investimentos públicos ou para acudir à carência deles, e esta última razão sempre foi a habitualmente apontada, entre nós, como justificativa para a introdução das PPPs, a lei pressupõe que na modalidade patrocinada a contraprestação pecuniária a ser desembolsado pelo Poder Público poderá corresponder a até 70% da remuneração do contratado ou mais que isto, se houver autorização legislativa (art. 10, §3°). Logo, é possível, de direito, que alcance qualquer porcentual, desde que inferior a 100%. [...] exatamente a antítese das justificativas apontadas para exaltar este novo instituto.

2.2.2. Concessão Administrativa

Nos termos do art. 2°, § 2° da Lei 11.079/2004, a Concessão Administrativa apresenta como principal diferença ser um contrato de objeto complexo, no qual muitas serviços diferentes se concatenam e são em geral prestados diretamente para a Administração Pública, abarcando serviço administrativo (atividade-meio) ou serviço social não exclusivo do Estado. Como entende Maria Sylvia Zanella Di Pietro^[19], não ocorre aí a prestação de um serviço único e específico, mas um misto de empreitada, já que, mesmo prestado a terceiros, é remunerado pela Administração (art.  2°, § 3°), e de concessão de serviço público, já que sujeito à normatização da Lei 8.987 no que concerne aos encargos e prerrogativas do poder concedente e do concessionário.

Outro detalhe importante é que nessa modalidade, a tarifa não é paga pelo usuário, mas pelo Poder Público. A cobrança de tarifas aí é inviável econômica ou socialmente, ou por questões de discricionariedade política ou mesmo vedação jurídica, como nos casos de cobrança por saúde ou educação (conforme artigos 196, 197 e 206, IV da Constituição Federal de 1988). Repise-se que as tarifas só podem ser cobradas quando o serviço for efetivamente prestado, sem possibilidades de antecipações. Ademais, a remuneração não é fixa, tendo relação direta com a quantidade e qualidade de serviços prestados, conforme os art. 4°, VI e 5°, III da Lei 11.079/2004. Dessa forma, a figura do investidor e das medidas protetivas do investimento são fundamentais para o sucesso da PPP^[20]. Marçal Justen Filho^[21] assim a define:

A concessão administrativa é um contrato em sentido restrito, de objeto complexo e duração continuada, que impõe a um particular obrigações de dar e fazer direta ou indiretamente em favor da Administração Pública, mediante remuneração total ou parcialmente proveniente dos cofres públicos e objeto de garantias diferenciadas.[...]A concessão administrativa é um veículo jurídico estabelecido entre a Administração Pública e um particular, caracterizado pela existência de competências extraordinárias em favor daquela e da garantia da intangibilidade da equação econômico-financeira em favor deste último. [...] O objeto da concessão administrativa é complexo, na acepção de que envolve obrigações de distinta natureza para as partes. [...] A concessão administrativa não se destina a uma prestação única, nem se exaure em um curto espaço de tempo. O prazo longo é a da essência da contratação.

A Concessão Administrativa é uma concessão de um serviço público, no qual este serviço pode ser prestado para os administrados ou mesmo para a própria Administração. Esse contrato de natureza complexa tem na sua essência uma prestação continuada e, por isso mesmo, tem longos prazos e deverá sempre observar os princípios regentes da Administração Pública, ainda que haja forte presença da iniciativa privada.

Importante frisar, que a remuneração do parceiro privado ocorrerá após o início da prestação dos serviços, não importando que para tanto seja necessário que o Parceiro Privado tenha de realizar uma série de obras para que, a partir de então, inicie a prestação dos serviços.

Nesta modalidade, incumbe-se o parceiro privado de prestar o serviço e/ou executar obra necessária, mas a Administração Pública encarrega-se da macrogestão do empreendimento. Assim a exemplo de um contrato que envolva segurança pública e a criação de um presídio, a construção das instalação físicas, a lavagem das roupas dos prisioneiros, o manejo das atividades de alimentação e lazer, bem como serviços médicos e odontológicos, ficam a cargo do parceiro privado. A gestão do presídio em si cabe diretamente ao Poder Público.

Assim, cada serviço prestado será devidamente remunerado pela Administração, de maneira a remunerar o serviço público prestado diretamente, bem como a remuneração da construção do presídio será realizada, de forma que o custo da construção do presídio seja divido em longo prazo.

Dentre as muitas críticas feitas a este instrumento legal, merece destaque  a de Celso Antônio Bandeira de Mello^[22], que atribui a esta forma de contrato legal, uma maneira de se criar facilidades para a iniciativa privada, que outros contratos públicos não permitem.

Assim, percebe-se que o que a lei visa, na verdade, por meios transversos, não confessado, é a realizar um simples contrato de prestação de serviços - e não uma concessão, segundo um regime diferenciado e muito mais vantajoso para o contratado que o regime geral dos contratos. Ou seja: quer ensejar aos contratantes privados (os parceiros), nas "concessões" administrativas tanto como nas patrocinadas, vantagens e garantias capazes de atender aos mais venturosos sonhos de qualquer contratado. Pretendeu atribuir-lhes os benefícios a seguir indicados, e que existem, tanto na concessão administrativa quando na concessão patrocinada, assim como também ofertou aos seus financiadores benefícios surpreendentes."

Assim, enquanto a concessão patrocinada se restringe a serviços públicos em que seja possível aproveitamento econômico, a concessão administrativa pode atender a uma miríade maior de serviços.

3. OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS COMO ELEMENTO HARMONIZADOR DE INTERESSES PARA MELHOR GESTÃO URBANA

A organização estatal moderna existe com uma série de prerrogativas em relação ao indivíduo, o que lhe permite assegurar com mais eficiência os interesses da coletividade. Dentre o exaustivo, e por muitos entendido como inumeráveis, rol de direitos que devem ser assegurados aos cidadãos, o Direito à Cidade ocupa um lugar proeminente.

São muitas as alternativas para garantir a efetivação deste direito, mas nenhuma delas  mostra-se como uma solução única para acabar com mais de cinco séculos de desigualdade. Alguns instrumentos, porém, são ferramentas que podem trazer uma considerável melhoria na organização urbana e mitigação de muitos outros problemas sociais enfrentados por um grande contingente de pessoas.

As Parcerias Público-Privadas são uma ferramenta em constante desenvolvimento. Conforme visto, existem críticas que apontam algumas incongruências na elaboração das normas que lhes dão forma. Contudo, estando o Poder Público comprometido com a mudança social, as PPPs podem vir a ser adequadas e eficazes para a materialização do Direito à Cidade.

Neste diapasão, dentre as espécies de Parcerias Público-Privadas, ganha destaque o  instituto das Operações Urbanas Consorciadas (OUCs), com previsão no art. 32, § 1^o da Lei nº 10.257/2001, e que tem por objetivo reestruturar um setor urbano, por meio de preservação, recuperação ou transformação da área alvo da operação.

 No entendimento de Moreira e Araújo^[23], o termo operação urbana consorciada pode ser visto em três sentidos: seja num sentido genérico, como intervenção pública urbanizadora qualquer; num sentido mais estrito, como a aplicação de instrumentos específicos de urbanização; ou como um tipo especial de intervenção urbanística, que envolve simultaneamente a combinação de capital público e privado para as intervenções previstas no art. 32 do Estatuto da Cidade.

Em lapidar análise, Hely Lopes Meirelles^[24] ensina que as operações urbanas consorciadas promovem um efetivo instrumento de regularização fundiária que vem, dentre outras coisas, a assegurar o direito à moradia, previsto no artigo 6º da Constituição Federal de 1988.

 Diógenes Gasparini^[25] conceituando este instrumento, disseca a expressão que lhe dá nome, interpretando isoladamente cada elemento. O vocábulo "operação" diz respeito ao conjunto de ações ou medidas tomadas combinadamente para alcançar certo resultado; a segunda palavra é o adjetivo "urbana", que quer dizer relativo à cidade; e a terceira é a palavra "consorciada", que indica a união, associação, combinação. Chega assim em um conceito elucidativo:

O conjunto de medidas urbanísticas tomadas e coordenadas pelo Município e executadas com a participação de terceiros, visando transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental de uma área urbana previamente determinada em lei específica baseada no plano diretor.

 Caramuru Afonso Francisco^[26] complementa:

O Estatuto da Cidade não se limitou a criar um mecanismo que permite a utilização de recursos privados dos mais favorecidos e em condições de fazer um determinado investimento em área onde, inicialmente, tal empreendimento não poderia ser efetuado, mediante a autorização para a empresa acompanhada de uma contrapartida, mas também trouxe ao direito pátrio um outro instituto que tem o mesmo objetivo de angariar recursos e esforços para a implementação da política urbana, a saber: as operações urbanas consorciadas.

Dessa forma, as OUCs previstas na lei 10.257/2001 são um instrumento advindo do modelo de regime de parceria, de aplicação na seara do Direito Administrativo, cuja característica fundamental é o desenvolvimento, execução e gestão de políticas públicas por meio de colaboração entre o Poder Público e a iniciativa privada^[27]. Busca-se conjugar a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados com o fito de transformar uma área urbana, modificando sua estrutura e valorizando o ambiente. Trata-se, portanto, de um dos instrumentos de viabilização da política urbana a serem realizados com a participação de particulares.

 Tal instrumento é assim definido pela citada lei:

Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar área para aplicação de operações consorciadas.

§ 1^o Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.

Assim, em claro atendimento ao princípio da legalidade estrita, o artigo traz a necessidade de aprovação de lei municipal específica baseada no Plano Diretor do Município para que se inicie a operação. Esta lei traçará os limites físicos que sofrerão as intervenções oriundas da OUC. A operação urbana consorciada representa um emaranhado de intervenções e medidas promovidas pelos parceiros privados e coordenadas pela Administração Pública municipal.

Em outras palavras, para que haja o estabelecimento desta modalidade de Parceria Público-Privada é necessário que o plano diretor da cidade permita as alterações necessárias, abrindo espaço a modificações do coeficiente construtivo da região. Na própria elaboração e revisão do plano diretor será necessário que sejam apontadas, nas diversas áreas de zoneamento, em quais se admitirá as operações urbanas. Segundo Carvalho Filho^[28], essas definições são indispensáveis, pois indicarão os destinatários das operações, e o objetivo do Município em implementá-las.

Uma especificidade deste instrumento em relação a outras PPPs é que o setor privado compreende uma gama mais ampla de atores^[29]. O setor privado atuante pode ser de quatro categorias principais: os proprietários, os moradores, os usuários permanentes e os investidores privados. Frise-se que a OUC tem efeitos difusos, pois mesmo ocorrendo diretamente numa área delimitada em lei, suas consequências poderão ser observadas nas mais diferentes regiões da cidade, visto que traz uma mudança significativa no fluxo de pessoas, no transporte, na arquitetura e no comportamento dos cidadão.

Dentre as contrapartidas oferecidas pelo Poder Público, há a flexibilização das normas urbanísticas, sobretudo os regramentos dos índices construtivos, parâmetros de parcelamento e diretrizes de uso e ocupação do solo do local eleito. Em geral, os locais foram alvo de um processo de subutilização do espaço, com um esvaziamento progressivo do fluxo de pessoas, como o visto nos centros tradicionais de muitas cidades, bem como em zonas industriais e portuárias.

A atual organização do espaço citadino, pautado por um espraiamento desordenado do tecido urbano oferece muitas oportunidades para a realização de projetos de PPPs no âmbito do desenvolvimento e da gestão de uma cidade, tais como: gestão dos serviços públicos urbanos, incluindo serviços como eletricidade, água, gás, saneamento e os serviços sociais de educação, saúde e assistência; intervenções de recuperação do ambiente urbano e de revitalização da estrutura produtiva; bem como intervenções para criar infraestruturas de grande porte, caso em que há uma convergência ainda maior entre os interesses públicos e privados, já que a Administração Pública em geral possui parcos recursos para os investimentos e a iniciativa privada necessita das garantias para retorno do investimento.

Este instrumento de desenvolvimento urbanístico é relativamente novo no ordenamento nacional, mas teve seus primórdios antes do Estatuto da Cidade. A doutrina remonta sua origem à legislação da cidade de São Paulo na década de 1980^[30]. Baseia-se no conceito de solo criado, que pressupõe a existência de um coeficiente de aproveitamento utilizado para tentar mitigar as diferenças econômicas entre as regiões zoneadas. Este coeficiente equivale a uma vez a área do terreno e, aquilo que fosse construído excedendo-o, seria considerado solo criado.

O instrumento Operações Urbanas surgiu como proposta nos anos 1980 e pela primeira vez é incluído no projeto de lei do Plano Diretor de São Paulo em 1985, com a ideia principal de possibilitar o pagamento de contrapartidas financeiras importantes, capazes de assegurar o custeio de aberturas de avenidas que interessavam sobremaneira ao setor imobiliário. A justificativa política para essas operações é que elas permitiam que importantes obras viárias fossem feitas com custos reduzidos para o Poder Público. O exemplo paradigmático desse tipo de operação é sem dúvida a Operação Urbana Faria Lima.

No atual estágio desenvolvimento dessa modalidade de PPPs, busca-se transcender a visão tradicional dos institutos do Direito Administrativo, bem como do planejamento urbano. Ao passo que a parceria é formalmente feita com investidores, são muitos os atores envolvidos. Da mesma forma, o zoneamento urbano é transformado com a introdução do conceito de projeto urbano. Cria-se um instrumento legal que permite a parceria entre o público e o privado, em que as atividades que até então eram exclusivamente de competência estatal passam a ser realizadas através de financiamento e gestão privada. Assim, se adequadamente utilizadas, favorecem a recuperação financeira da valorização imobiliária dos investimentos públicos em obras de infraestrutura^[31].

São muitos os meios de planejamento e gestão para ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, sendo que em boa parte deles é necessária estreita articulação entre os parceiros público e privado para sua viabilização, constituindo-se na conquista expressa por esta reforma urbana sob a forma de separação entre direito de propriedade e o direito de construir, o combate à retenção especulativa de imóveis urbanos e a vigência da função social da propriedade urbana.

Os requisitos mínimos e prévios à implementação das OUCs estão definidos nos artigos 32, 33 e 34 do Estatuto da Cidade e consubstanciam os princípios básicos do Direito Administrativo, notadamente a legalidade, a moralidade, a proporcionalidade e o interesse público. Os mencionados artigos também trazem outras medidas facultativas, que ficarão à cargo do juízo de oportunidade e conveniência da Administração. A lei municipal deve contemplar minuciosa delimitação da área abrangida pela operação, programa básico de ocupação da área, programa de atendimento econômico e social, as finalidades concretas da operação, estudo prévio de impacto de vizinhança, contrapartida exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados, forma de controle, e natureza dos incentivos ao setor privado e elaboração de estudo de impacto ambiental.

Quando da implementação das OUCs, uma das principais medidas a serem adotadas pelo Poder Público é a emissão de certificados de potencial adicional de construção, que serão leiloados ou usados para o pagamento das obras da parceria. Nos termos do art. 34 do Estatuto da Cidade, os proprietários poderão ter direito de construir acima do permitido nas áreas delimitadas.

A execução da operação urbana consorciada ocorre por meio de um processo de implementação que se desenvolve em etapas. Há necessidade de se elaborar um planejamento completo que envolva o impacto com as áreas direta e indiretamente envolvidas, a confecção de um plano de ação a ser remetido para aprovação como lei municipal, para que só assim haja a efetiva parceria com a iniciativa privada.

Em respeito à legislação referente a certames licitatórios, o projeto convertido em lei só será executado após convocação dos interessados para apresentação de propostas de modificações dos espaços. Estas propostas serão submetidas a análises técnicas e só então serão aprovadas.

Estas propostas deverão trazer colimado o princípio da eficiência, estabelecendo metas objetivas para a modificação da infraestrutura e dos equipamentos públicos, bem como as medidas práticas que serão adotadas para que se concretize o projeto. No programa de atendimento econômico e social deverão ter como objetivo principal o interesse público, de maneira a beneficiar a coletividade. Devem-se trazer descritas as melhorias econômicas e sociais esperadas para operação, diretamente relacionadas ao bem estar do maior número de cidadãos. Também há de prever soluções exequíveis e hábeis nos caso em que por ventura ocorra prejuízo de qualquer espécie, que deverão compensar as consequências que serão sofridas pelos cidadãos, especialmente, pelos moradores e proprietários da área.

As finalidades da operação devem estar coadunadas com o prognóstico da área e do programa básico de modificações, prevendo os objetivos que se almejam alcançar, tendo em vista precipuamente o interesse público e não aos anseios do mercado imobiliário. Neste requisito insere-se de maneira irrefutável a gestão democrática da cidade: a sociedade civil deverá ser ouvida, sob pena de não se legitimar a operação urbana consorciada, nos termos do art. art. 43, II, combinado com o art. 2º, II do Estatuto da Cidade.

Para que o Município possa avaliar concretamente as consequências da implementação do projeto, também se faz necessário o estudo prévio de impacto de vizinhança. O art. 37 da referida lei traz exemplos de fatores de investigação que permitiram ao Poder Público tomar decisões acerca da viabilidade da operação após análise do estudo de impacto da vizinhança. O artigo traz os seguintes aspectos: adensamento populacional; equipamentos urbanos e comunitários; uso e ocupação do solo; valorização imobiliária; geração de tráfego e demanda por transporte público; ventilação e iluminação; paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.

A comunidade afetada positivamente também deverá prestar uma contrapartida, em razão do usufruto direto das melhorias e da valorização imobiliária que o projeto acarreta. É também uma forma de compensar o Poder Público pelos investimentos feitos.

Como nas PPPs em geral, também as operações urbanas prevêem a criação de um órgão gestor, de um fundo específico para viabilizar financeiramente os empreendimentos e de um contrato formal que oficialize os termos da iniciativa e consagre o respeito aos princípios fundamentais do Direito Administrativo.

A coordenação das atividades deverá ser realizada pela Administração Pública, nos termos da legislação das parcerias. Da mesma forma, os direitos, deveres e contrapartida de cada parceiro envolvido estarão claramente descritos em lei. O interesse urbano, por sua vez, poderá ser identificado caso o projeto satisfaça cumulativamente os seguintes parâmetros:  transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental.

Vê-se, portanto, que muitas as vantagens trazidas por esse tipo de intervenção, como a criação de uma organização de gestão do centro da cidade, muitas vezes convertidas nas chamadas organizações empreendedoras; o aumento da autonomia financeira do organismo gestor ou, pelo menos, disponibilidade de recursos próprios, advindos da criação de impostos, tarifas ou repasses; e a existência de um gestor de centro urbano com perfil empreendedor e criativo, características que são intrínsecas ao setor privado da qual pode fazer uso o Poder Público.

Percebe-se, então, que as parcerias urbanas são importantes ferramentas de gestão urbana. Especial destaque se dá para a revitalização de áreas que sofrem processo de degradação. Neste sentido, revitalização urbana, parcerias público-privado e gestão de centro de cidade são três temas interrelacionados e de importância extrema na tendência de regressar às intervenções no centro das cidades^[32].

Como bem salientou diversas vezes Celso Antônio Bandeira de Mello, as parcerias público-privadas devem ser encaradas não como a solução mágica para os problemas que afligem o mundo moderno. Pelo contrário, muitas vezes elas podem ser o disfarce perfeito para se encobrir os reais interesses das camadas sociais detentoras do poder político e econômico. Há, contudo, a possibilidade de se mitigar a desigualdade e exclusão por meio das PPPs, em especial das OUCs, desde que sejam respeitados os princípios regentes do Direito Administrativo.

4. CONCLUSÃO

No decorrer deste trabalho foi discutido sobre as Parcerias Público-Privadas e as Operações Urbanas Consorciadas. Buscou-se demonstrar que a forma como o Estado promove a gestão urbana não está adaptada à realidade atual, ocasionando um inchaço das cidades e relegando milhões de pessoas a uma existência sem ter direitos básicos assegurados. Ademais, verificou-se que a regulamentação das parcerias no Brasil, apesar de apesar de recente, apresenta instrumentos inovadores, que se bem utilizados podem representar um câmbio na estrutura social desigual que vigora no país. 

Ao longo de cada capítulo foram expostas considerações importantes para o alcance das conclusões obtidas. Com isso, concretiza-se a finalidade do trabalho de pesquisa, estabelecendo uma análise a respeito dos instrumentos de participação da iniciativa privada para efetivar o Direito à Cidade, e atendendo às pretensões deduzidas no seu desenvolvimento.  

Em um primeiro momento, promoveu-se a análise das Parcerias Público-Privadas, que trazem conceitos inovadores em relação a uma nova forma de partilhar riscos e ganhos, no qual o Poder Público aufere um financiamento privado para executar políticas públicas, ao passo em que confere algumas vantagens ao parceiro. Analisou-se o histórico deste de tipo de contrato público, bem como algumas críticas feitas pela doutrina. Além da conceituação jurídica, observou-se os contornos legais no ordenamento nacional, estabelecendo-se uma análise sobre as modalidades de PPP, quais sejam a concessão patrocinada e a concessão administrativa, bem como suas diferenças e similaridades.

Procedeu-se também a uma análise detalhada da Operação Urbana Consorciada, instrumento criado pelo Estatuto da Cidade, com o objetivo de unir os atores privados com o Poder Público para implementar políticas públicas de gestão urbana com o fito de melhorar áreas decadentes e eivadas de mazelas sociais.

Em exame da doutrina administrativista, da Constituição Federal e do Estatuto da Cidade, buscou-se demonstrar que o instituto das Parcerias Público-Privadas são uma eficaz ferramenta para luta contra a desigualdade social no espaço urbano. O Estatuto da Cidade trouxe avanços significativos ao ordenamento nacional, mas sem a devida atuação dos atores interessados no desenvolvimento nacional, seus dispositivos correm o risco de serem letra morta.

A correta conjunção dos interesses públicos e privados é o meio mais eficaz para que se criem medidas com o fito de assegurar o direito humano e fundamental à cidade, mas, também, a proteção ao desenvolvimento social e econômico do país.

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