RESUMO:  Das inumeráveis atividades exercidas pelo o Estado, quando estas acarretam danos a terceiros, surge o dever de indenizar. Será objeto do presente artigo, as teorias da responsabilidade civil do Estado e sua respectiva evolução histórica com base na doutrina e jurisprudência.

Palavras-chave: Responsabilidade Civil do Estado; Evolução.

1 INTRODUÇÃO

Das inúmeras atividades exercidas pelo o Estado, surge o dever de indenizar pelos danos causados a terceiros. O presente trabalho traça aspectos gerais da Teoria da Responsabilidade Civil do Estado, conceituando e explicando as diversas teorias que a justificam.

2 ELEMENTOS INTRODUTÓRIOS SOBRE RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.

Iremos esboçar os aspectos gerais sobre a teoria da Responsabilidade Civil e, posteriormente, nos aprofundaremos no campo do direito administrativo, para buscarmos o compreendimento da Responsabilidade Civil do Estado e deus agentes.

2.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS SOBRE A RESPONSABILIDADE CIVIL

Conceitua responsabilidade civil como:

a aplicação de medidas que obriguem uma pessoa a reparar dano moral ou patrimonial causado a terceiros, em razão de ato por ela mesma praticado, por pessoa por quem ela responde por alguma coisa a ela pertencente ou de simples imposição legal. (DINIZ, 2001, p. 34).

No direito civil, a idéia de responsabilidade civil é a de reparar o dano, seja ele patrimonial ou meramente moral, causado a terceiro.

A evolução da teoria da responsabilidade civil surge na antiguidade e evoluiu da vingança coletiva, passando para a justiça pelas próprias mãos (fundamentada pela lei de Talião) e, posteriormente, o homem passou a estabelecer critérios para reparar danos causados a outrem.

Podemos afirmar que tal instituto fortalece-se a partir do surgimento da lei e evolução do direito.

Embora, na antiguidade, começasse a florir a idéia de responsabilidade civil, a mesma se solidifica e aprimora como instrumento basilar do direito, no fim do século XVIII, no direito francês, tendo sua primeira formulação positivada no Código Civil Francês, sendo referência para outros diversos diplomas, inclusive o nosso Código Civil de 1916.

Assim, afirma Venosa (2004, p.12): “o instituto da responsabilidade civil é algo contemporâneo, pois surge pela primeira vez no final do século XVIII, no âmbito do direito revolucionário francês...”.

O atual Código Civil Brasileiro traz a matéria em duas divisões. A primeira delas trata-se da responsabilidade contratual, que é aquela ocasionada por um descumprimento contratual que acarreta a responsabilidade de indenizar por perdas e danos. A segunda refere-se à responsabilidade extracontratual (aquiliana) que não deriva dos contratos, mas sim de uma infração ao dever legal estabelecido de forma genérica no artigo 186 do Código Civil: “Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.”.

Será essa responsabilidade a base de nosso estudo, servindo de referência para os demais temas do presente trabalho.

Analisando o artigo citado, percebemos os elementos essenciais que ensejam o dever de indenizar: ação ou omissão voluntária, nexo causal, dano e culpa (negligência, imperícia ou imprudência).

Podemos conceituar culpa:

A culpa em sentido amplo, como violação de um dever jurídico, imputável a alguém, em decorrência de fato intencional ou de omissão de diligência ou cautela, compreende: o dolo, que é a violação intencional do dever jurídico, e a culpa em sentido estrito, caracterizada pela imperícia, imprudência ou negligência sem qualquer deliberação de violar um dever. (DINIZ, 2001, p. 40).

Portanto, podemos afirmar que a culpa em sentido amplo abrange o dolo e a culpa (sentido estrito). O dolo seria a intenção ou vontade de violar o direito. A culpa em sentido estrito seria a violação não intencional do direito, oriunda da negligência, que é a falta de atenção necessária ao agente para vislumbrar o resultado danoso facilmente previsto; ou da imprudência, cujo agente causador do dano agiu de forma na qual não utilizou as cautelas necessárias para evitar o dano, estando alheio aos interesses dos outros; ou da imperícia, que seria a inaptidão técnica, sem os conhecimentos necessários para praticar um determinado ato.

A culpa, em regra, é o um dos elementos primordiais da responsabilidade civil. Portanto, no direito contemporâneo é cada vez mais é forte a corrente jurisprudencial em ampliar o conceito de culpa.

Dessa forma, surgiu a noção de culpa presumida fundamentada na Teoria do Risco (teoria objetiva):

todo aquele que desenvolve atividade lícita que possa gerar perigo para outrem deverá responder pelo risco, exonerando-se o lesado da prova da culpa do lesante. A vítima deverá apenas provar o nexo causal, não se admitindo qualquer escusa subjetiva do imputado. (DINIZ, 2001, p. 48-49).

Pela teoria do risco, a responsabilidade civil seria vista de forma objetiva, cujo agente responde por exercer uma atividade de risco que possa acarretar danos a terceiros, independente da existência de culpa (culpa presumida). Cabe ao lesado provar apenas o fato, o nexo causal e o dano. Dessa forma, surge a responsabilidade objetiva.

Portanto, na teoria da responsabilidade civil encontramos duas espécies de responsabilidades, a subjetiva e a objetiva. A primeira é a regra geral, assim, quando não houver lei em sentido contrário, o indivíduo, ao causar danos a terceiros, responde de forma subjetiva, sendo o elemento capital desta responsabilidade a existência da culpa em sentido amplo. Portanto fazem parte desta responsabilidade: a ação ou omissão, a culpa, o dano e o nexo de casualidade.

A segunda espécie de responsabilidade é a objetiva, fundamentada pela teoria do risco, sendo aplicada somente quando a lei estabelecer. Nesta espécie de responsabilidade, a culpa é presumida, ou seja, o servidor público caso acarrete um dano a terceiro, responde independentemente da existência de culpa. São seus elementos: a ação ou omissão, o nexo de casualidade e o dano.

Segundo Venosa, (2004, p. 45), podemos conceituar nexo causal como sendo o liame que une a conduta do agente ao dano. É por meio do exame da relação causal que concluímos quem foi o causador do dano. Trata-se de elemento indispensável. A responsabilidade objetiva dispensa a culpa, mas nunca dispensará o nexo causal.

No âmbito do direito administrativo, a responsabilidade civil do Estado é o dever que este possui a reparar lesão causada a terceiros por agentes públicos, no exercício de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las.

O Estado possui vários órgãos responsáveis pela execução de suas atividades, as quais são desenvolvidas por pessoas físicas, em nome e por responsabilidade daquele, mais precisamente da Fazenda Pública que irá arcar com os prejuízos causados pelo Estado a terceiros, sejam eles advindos de ato lícito ou ilícito.

Conforme dispõe:

As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa (CARTA MAGNA,  art. 37, § 6º)

Segundo o referido artigo, a obrigação de indenizar nestes casos abrange tanto as pessoas jurídicas de direito público quanto as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, ou seja, as que desempenham funções típicas do Poder Público.

No que se refere aos atos que ensejam responsabilização extracontratual do Estado que não há nenhum acordo contratual, havendo apenas um ato comissivo ou omissivo, seja ele lícito ou não, praticado por pessoa jurídica de direito público ou de direito privado a cargo ou a pretexto de executar funções eminentemente públicas, deve de igual modo o Poder Público ressarcir ou indenizar a lesão praticada.

2.2 EVOLUÇÕES ACERCA DA TEORIA DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Após tratarmos no tópico anterior, o conceito de responsabilidade e suas espécies á luz do direito civil, começaremos a adentrar no campo do direito administrativo. Neste tópico, iremos estudar a origem e evolução histórica da responsabilidade civil do Estado.

Nos tempos atuais, a responsabilidade civil do Estado é aceita universalmente, expressada pela doutrina, pela jurisprudência e pela legislação dos povos civilizados, segundo Gasparini (2005, p.821) dessa forma, “o Estado é obrigado a reparar eventuais danos causados aos administrados, no exercício das atividades Estatais.”

Mas nem sempre foi assim, durante anos existiram diversas teorias acerca da responsabilidade civil estatal. Essas teorias variaram de acordo com o território, e até mesmo de acordo com o espaço de tempo, como por exemplo, no ordenamento jurídico anglo-saxão, prevalece os princípios do direito privado, entretanto, no ordenamento jurídico europeu-continental adota-se o regime publicistico. (DI PIETRO, 2004, p.548).

Em princípio, os Estados Absolutistas adotaram a teoria da irresponsabilidade civil, pois a responsabilidade da Administração Pública era baseada na regra de que O Rei não pode errar ou O Rei não pode fazer mal.

 Em seguida, os Governos liberais passaram a equiparar o Estado aos particulares, evoluindo para a responsabilidade subjetiva, baseada no conceito de culpa, que deu origem às teorias civilistas (teoria dos atos de impérios e de gestão e teoria da culpa civil ou da responsabilidade objetiva). Convém frisar, que nesta ocasião, o Estado apenas seria responsabilizado pelos atos culposos de seus agentes.

 A posteriori, evoluiu-se para a teoria da responsabilidade objetiva, que depende exclusivamente da comprovação do nexo causal entre o dano causado pelo Estado e o prejuízo sofrido pelo administrado, servindo de base para o surgimento das teorias publicistas (teoria da culpa administrativa ou culpa do serviço público e teoria do risco integral ou administrativo), a qual se atribui sua própria responsabilidade, baseada no direito público.

2.2.1 Teoria da Irresponsabilidade Civil do Estado

A teoria da irresponsabilidade vigorou na metade do século XIX no mundo ocidental, onde a figura do soberano se confundia com a do próprio Estado, os quais gozavam de autoridade incontestável e ilimitada, partindo da idéia de que era impossível se admitir o erro estatal e, conseqüentemente, a sua responsabilização, pois estavam baseados no direito e no poder divino dos monarcas para governar um estado totalitário, dando origem às afirmações divinas como o Rei não pode errar, tradução da expressão inglesa the King can do no wrong.

Carvalho Filho (2005, p. 440),.diz: “a intervenção do Estado Liberal nas relações entre os particulares era raríssima, cuja doutrina da irresponsabilidade constituía-se como mero instrumento político para que se afastasse do Poder Público a sua responsabilidade.” 

Entendia-se que o Estado era irresponsável porque ele como pessoa jurídica, representante do Direito, não era passível de erros. Se houve erro, a responsabilidade era da pessoa física que praticou o ato em nome do Estado no exercício de uma atividade estatal, ou seja, a responsabilidade não era do Estado, pessoa jurídica, mas da pessoa física que exerceu a referida atividade. Pois, neste caso, os agentes que causaram o dano estariam praticando atos próprios e não em nome do governante, sob o pretexto de que estariam infringindo a própria norma Estatal, motivo esse que rompia o vínculo funcional do Estado com o agente público, naquele momento fazendo com que ele não mais representasse a Administração Pública.

A teoria da irresponsabilidade não prevaleceu por muito tempo, já que os Estados Absolutistas foram, ao longo dos anos, se transformando em Estados de Direitos:

Essa teoria não prevaleceu por muito tempo em vários países. A noção de que o Estado era o ente todo-poderoso, confundida com a velha teoria da intangibilidade do soberano e que tornava insuscetível de causar danos e ser responsável, foi substituída pela do Estado de Direito, segundo a qual deveriam ser a ele atribuídos os direitos e deveres comuns as pessoas jurídicas. (CARVALHO FILHO, 2005, p.440).

2.2.2 Teoria da responsabilidade com culpa

Após o abandono da teoria da Irresponsabilidade Civil do Estado, surgiu a doutrina da responsabilidade do Estado, no caso de ação culposa praticada pelos seus agentes era necessária a distinção entre os atos de império e os atos de gestão.

(...) Entendia-se que os atos de império eram típicos da soberania do Estado, como o são a desapropriação decretada pelo Executivo, a lei editada pelo Legislativo e a sentença pelo judiciário, qualquer dano não devia ser indenizado, enquanto que, nos de gestão como, nas hipóteses de concorrências públicas e determinados contratos, haver-se-ia de verificar se houve ou não culpa, cabendo indenização só na hipótese afirmativa de culpa (...).(LAZZARINI, 1999, p.420)

Esta teoria provocou indignação por parte dos lesados, visto que nem sempre era fácil a distinção das duas modalidades de atos, e assim segue:

Essa forma de atenuação da antiga teoria da irresponsabilidade civil do Estado provocou grande inconformismo entre as vítimas de atos estatais, porque na prática nem sempre era fácil distinguir se o ato era de império ou de gestão. Ao mesmo tempo, a jurisprudência procurava distinguir, de um lado, as faltas do agente atreladas a função pública e, de outro, as faltas dissociadas de sua atividade. Logicamente, tais critérios tinham mesmo que proporcionar um sem-número de dúvidas e confusões.(CARVALHO FILHO, 2005, p. 440).

Com o passar dos anos, ficou ultrapassada a teoria em epígrafe, pois ela não atendia os anseios das vítimas, nas quais queriam que o cidadão comum pudesse requerer o ressarcimento dos danos ao Estado, em uma relação jurídica igualitária sem que este ficasse em uma posição privilegiada em relação àquele.

2.2.3 Teoria da culpa administrativa

A aceitação da teoria da culpa administrativa passou a ser uma evolução na responsabilidade civil do Estado, não sendo mais necessária fazer a distinção de qual ato emanado pelo o Estado poderia ser reparado no caso de dano a terceiro.

Na teoria da Culpa Administrativa ou Teoria da Falta de Serviço, era possível a distinção da culpa baseada no regime privado, de uma culpa mais especifica e peculiarizada. Para esta teoria, o lesado não precisaria identificar o agente estatal causador do dano, e sim comprovar o mau funcionamento do serviço público. Destarte, a culpa era anônima e impessoal, e não mais do agente público.

Assim contempla:

O estabelecimento do binômio falta do serviço/culpa da administração. Já aqui não se indaga da culpa subjetiva do agente administrativo, mas perquira-se a falta objetiva do serviço em si mesmo, como fato gerador da obrigação de indenizar o dano causado a terceiro. Exige-se, também, uma culpa, mas uma culpa especial da Administração, são a que se convencionou chamar de culpa administrativa. (MEIRELLES, 2004,p.626) 

Para Carvalho Filho (2005, p. 441), a  falta do serviço podia consumar-se pela inexistência  do serviço, o mau funcionamento do serviço ou retardamento do mesmo. Em qualquer destas três modalidades a falta do serviço resultaria na aplicação da teoria da Culpa Administrativa, desde que o lesado comprovasse que o fato danoso decorreu do mau funcionamento do serviço.

Porém, essa teoria não se mostrou eficiente em virtude da dificuldade que apresentava para o particular lesado comprovar o mau funcionamento do serviço público. Dessa forma, no caso concreto, não era fácil o ressarcimento do dano

O êxito do pedido de indenização ficava, dessa forma, condicionado á demonstração, por parte da vítima, de que o serviço se houvera com culpa. Assim, cabia-lhe demonstrar, além do dano, que este lhe fora causado pelo Estado e a culpa do serviço, e isso era muito à vista dos anseios de justiça (GASPARINI, 2005, p.900).

2.2.4 Teoria do risco administrativo

Como demonstramos, a responsabilidade com culpa dificultava o ressarcimento daqueles cujos agentes públicos causassem qualquer dano, portanto, fez-se necessário um aprimoramento do atual conceito de responsabilidade do Estado.

Gasparinni (2005, p. 901) afirma que eram necessários critérios mais objetivos, para que o Estado tornar-se responsável patrimonialmente pelos danos que seus agentes causassem a terceiros. Então, surge sobre as inspirações do Conselho de Estado Francês, a Teoria do Risco Administrativo, em que o particular tem uma proteção mais ampla por se exigir apenas que o dano sofrido emane de um ato praticado pela Administração Pública, prescindindo da apreciação dos elementos subjetivos, ou seja, do dolo ou da culpa

Deste modo, fundamenta-se:

Foi com lastro em fundamentos de ordem política e jurídica que os Estados modernos passaram a adotar a teoria da responsabilidade objetiva no direito público. Esses fundamentos vieram à tona na medida em que se tornou plenamente perceptível que o Estado tem maior poder e mais sensíveis prerrogativas do que o administrado. É realmente o sujeito jurídica, política e economicamente mais poderoso. O individuo, ao contrário,  tem posição de subordinação, mesmo que protegido por inúmeras normas do ordenamento jurídico(...) Diante disto, passou-se a considerar que, por ser mais poderoso, o Estado teria que arcar com um risco natural decorrente de suas numerosas atividades: à maior quantidade de poderes haveria de corresponder um risco maior(...) (CARVALHO FILHO, 2005, p. 441)

Do mesmo modo acerca da teoria do risco administrativo:

Baseia-se no risco que a atividade pública gera aos administrados e na possibilidade de acarretar dano a certos membros de comunidade impondo-lhes um ônus suportado pelos demais. Para compensar essa desigualdade individual, criada pela própria administração, todos os outros componentes da coletividade devem concorrer para a reparação do dano, através do erário, representado pela Fazenda Pública. (MEIRELLES, 1991, p. 547)

A teoria do risco administrativo foi um avanço no ordenamento jurídico brasileiro, por exigir somente que a lesão sofrida pelo administrado seja originária de uma ação praticada pela administração pública, não sendo necessário os elementos subjetivos, ou seja, do dolo ou da culpa.

Com fundamentos na teoria do risco administrativo surge a Teoria da Responsabilidade Objetiva do Estado, que dá origem a uma obrigação de indenizar o dano causado pelos agentes públicos à vítima. Nesta espécie de responsabilidade, a culpa é presumida, ou seja, quando o servidor público causa um dano à terceiro, o Estado responde independentemente da existência de culpa. São seus elementos: a ação ou omissão do Estado, o nexo de casualidade e o dano, como verão em momento oportuno.

2.2.5 Teoria do risco integral

Posteriormente, com o surgimento da teoria do risco administrativo, nasce a teoria do risco integral, na qual agrava de formal integral a responsabilidade do Estado, ou seja, o ente público irá responder por qualquer dano causado a terceiros, sem nenhuma excludente de responsabilidade. Mesmo que a vítima concorra com o evento, o Estado será responsável pela reparação dos eventuais danos que possam ocorrer a aquele.

A respeito da teoria:

Por teoria do risco integral entende-se a que obriga o estado a indenizar todo e qualquer dano, desde que o envolvido no respectivo evento. Não se indaga, portanto, a respeito da culpa da vítima da culpa da vítima na produção do evento danoso, nem se permite qualquer prova visando ellidir essa responsabilidade. Basta para caracterizar a obrigação de indenizar, o simples envolvimento do Estado no evento. Assim, ter-se-ia  de indenizar a família da vítima de alguém que, desejando suicidar-se, viesse a se atirar sob as rodas de um veículo, coletor de lixo, de propriedade da Administração Pública, ou se atira-se sobre uma via pública(...). (GASPARINI, 2005, p. 901)

O que difere a teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral, é que a primeira admite as causas excludentes da responsabilidade (culpa da vítima, culpa de terceiros ou força maior), já a segunda amplia ao extremo o conceito da culpa não admitindo fatos excludentes. Esta teoria não foi recebida em nosso ordenamento pátrio, pois ela acarretaria um ônus imensurável para o Estado.

Permanecem divergências na literatura jurídica, sobre a teoria do risco integral, pois alguns doutrinadores a confundem com a teoria a teoria do risco administrativo. Outros doutrinadores defendem a aplicação da teoria do risco integral em alguns casos de caráter excepcionais, como danos decorrentes de acidentes nucleares.

Por mais que exista um leque de questionamento sobre a teoria do risco integral (de sua existência ou não no direito pátrio), o Supremo Tribunal Federal já se pronunciou acerca da problemática:

processual civil. 1) procedimento sumaríssimo. conquanto constitua matéria indisponível pelas partes o procedimento, ordinário ou sumaríssimo, não deixa de prevalecer aquele que, acaso incabível na espécie; chegou a seu termo útil sem oposição e sem prejuízo de nenhuma delas. 2) revelia. advertência, no mandado de citação, quanto as conseqüências da falta de contestação. defeito inócuo, quando o citando e o estado, representado por procurador, que não ignora esse efeito da revelia, consignado no art.-319 do mesmo código. civil. responsabilidade civil do estado. reconhecida, no caso, pela culpa concretamente verificada dos agentes do estado, não enseja critica de haver o acórdão adotado a chamada teoria do risco integral. ( STF - RE 92676 – Segunda Turma- Relator(a):  Min. DECIO MIRANDA- Julgamento:  13/03/1981     - Publicação RTJ  DJ 10-04-1981  PP-03175 )

Mantém o STF, o mesmo entendimento em outro julgado:

responsabilidade civil. ação contra a união federal. culpa parcial da vítima. redução da indenização. II. a responsabilidade objetiva, insculpida no art. 194 e seu parágrafo, da constituição federal de 1946, cujo texto foi repetido pelas cartas de 1967 e 1969, arts. 105/107, respectivamente, não importa no reconhecimento do risco integral, mas temperado. III. invocada pela re a culpa da vítima, e provado que contribuiu para o dano, autoriza seja mitigado o valor da reparação. precedentes. voto vencido. recurso não conhecido. (STF - RE 68107 – Segunda Turma- Relator(a):  ADALICIO NOGUEIRA- Julgamento:  04/05/1970  - Publicação RTJ  VOL-05550-    PP-00259 )

Em nossa compreensão, foi acertado o posicionamento do Excelso Pretório, pois não existe justificativa convincente para a existência de tal teoria em um Estado democrático de direito, que busca o equilíbrio entre o cidadão e o próprio ente público em suas relações.

3 CONCLUSÃO

A evolução da teoria da responsabilidade civil surge na antiguidade e evoluiu da vingança coletiva, passando para a justiça pelas próprias mãos (fundamentada pela lei de Talião) e, posteriormente, o homem passou a estabelecer critérios para reparar danos causados a outrem. Podemos afirmar que tal instituto fortalece-se a partir do surgimento da lei e evolução do direito.

Em princípio, os Estados Absolutistas adotaram a teoria da irresponsabilidade civil, pois a responsabilidade da Administração Pública era baseada na regra de que O Rei não pode errar ou O Rei não pode fazer mal.

 Em seguida, os Governos liberais passaram a equiparar o Estado aos particulares, evoluindo para a responsabilidade subjetiva, baseada no conceito de culpa, que deu origem às teorias civilistas (teoria dos atos de impérios e de gestão e teoria da culpa civil ou da responsabilidade objetiva). Convém frisar, que nesta ocasião, o Estado apenas seria responsabilizado pelos atos culposos de seus agentes.

 A posteriori, evoluiu-se para a teoria da responsabilidade objetiva, que depende exclusivamente da comprovação do nexo causal entre o dano causado pelo Estado e o prejuízo sofrido pelo administrado, servindo de base para o surgimento das teorias publicistas (teoria da culpa administrativa ou culpa do serviço público e teoria do risco integral ou administrativo), a qual se atribui sua própria responsabilidade, baseada no direito público.

Portanto, por todo o exposto, observa-se que a teoria geral da Responsabilidade Civil do Estado é um tema que sofre constantes transformações ao logo da existência da sociedade, cuja sua aplicação deve ser aferida em face de um contexto histórico em períodos distintos da civilização.

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