Resumo: O presente artigo trata, de forma sintética, da chamada responsabilidade civil da Administração Pública e sua evolução ao longo da história. Ela ocorre quando o Estado  tem a obrigação de indenizar os danos que os seus agentes públicos, atuando em seu nome, causem aos particulares. É certo que essa responsabilidade mudou muito ao longo do tempo, sendo necessário e ainda atual uma análise desde a teoria da irresponsabilidade até o estágio atual, onde impera a chamada responsabilidade objetiva, visto que o tema ainda reverbera em nossa doutrina e jurisprudência.

Palavras-chave: Responsabilidade civil do Estado. Evolução. Irresponsabilidade. Culpa. Responsabilidade Objetiva. 

1 Introdução

Hoje, tem-se a noção de que a responsabilidade civil do Estado é aceita universalmente. Segundo esse pensamento, o Estado é obrigado a recompor os danos que seus agentes causam aos particulares na condição de administrados, com as devidas peculiaridades de cada ordenamento jurídico. Segundo Yussef Said Cahali (2007, p.19) “[...] até mesmo nas legislações, o princípio da irresponsabilidade está inteiramente superado, pois os dois últimos países que a sustentavam – Inglaterra e Estados Unidos da América – acabaram pos abandoná-la.” Todavia, nem sempre houve essa ideia de responsabilidade da Administração Pública.

O Estado, ao longo do tempo, foi mudando a forma de se responsabilizar perante os administrados. De acordo com lição de Diogenes Gasparini (2011, p.1110, grifo do autor):

Com efeito, em termos de evolução da obrigatoriedade que o Estado tem de recompor o patrimônio diluído em razão de seus atos, a Administração Pública viveu fases distintas, indo da irresponsabilidade para a responsabilidade com culpa, civil ou administrativa, e desta para a responsabilidade sem culpa, nas modalidades do risco administrativo e do risco integral [...].

Assim, é indispensável uma análise dessa evolução com o fito de se compreender a responsabilidade civil do Estado em seu estágio atual.

2 Desenvolvimento

2.1 A irresponsabilidade do Estado

A noção de que a Administração Pública não tinha qualquer responsabilidade foi a tônica dos primeiros Estados modernos.

Hely Lopes Meirelles (2013, p.725), ao dissertar sobre esse período, afirma que “[...] sob o domínio dos Governos absolutos negou-se a responsabilidade do Estado, secularizada na regra inglesa da infalibilidade real – “The King can do no wrong” -, extensiva aos seus representantes [...]”.

José dos Santos Carvalho Filho (2011, p.512, grifo do autor) traça um panorama sobre esse período de irresponsabilidade da Administração Pública, próprio dos Estados Liberais:

Na metade do século XIX, a ideia que prevaleceu no mundo ocidental era a de que o Estado não tinha qualquer responsabilidade pelos atos praticados por seus agentes. A solução era muito rigorosa para com os particulares em geral, mas obedecia às reais condições políticas da época. O denominado Estado Liberal tinha limitada atuação, raramente intervindo nas relações entre particulares, de modo que a doutrina de sua irresponsabilidade constituía mero corolário da figuração política de afastamento e da equivocada isenção de que o Poder Público assumia àquela época.

Segundo Frezzini (apud CAHALI, 2007, p.20-21, grifo do autor) a teoria da irresponsabilidade absoluta da Administração estava baseada em três postulados bases:

[...] 1) na soberania do Estado, que, por natureza irredutível, proíbe ou nega sua igualdade ao súdito, em qualquer nível de relação; a responsabilidade do soberano perante o súdito é impossível de ser reconhecida, pois envolveria uma contradição nos termos da equação; 2) segue-se que, representando o Estado soberano o direito organizado, não pode aquele aparecer como violador desse mesmo direito; 3) daí, os atos contrários à lei praticados pelos funcionários jamais podem ser considerados atos do Estado, devendo ser atribuídos pessoalmente àqueles, como praticados nomine proprio.

Nesta fase, portanto, Frezzini afirma que inexistia a responsabilidade civil do Estado. A irresponsabilidade seria como um axioma cuja legitimidade não é posta em dúvida. A existência de uma responsabilidade patrimonial a cargo do erário é considerado um entrave perigoso à liberdade dos serviços. Assim, o lesado teria, à sua disposição, apenas a ação ressarcitória contra o agente causador desse dano.

Fernanda Marinella (2011, p.937) lembra que nesse período, em certos Estados, essa irresponsabilidade não era completa; admitia-se a responsabilização quando houvesse lei específica que a definisse expressamente.

 Todavia, tal fase não perdurou por muito tempo. O Estado, como tutor do direito, não poderia violá-lo e permanecer impune. O mesmo deveria ser responsabilizado por seus atos.

2.2 Teoria da responsabilidade com culpa

Após o abandono da teoria da irresponsabilidade da Administração Pública, surgiu perante os Estados a doutrina que apregoava a responsabilidade estatal no caso de ação culposa de seu agente. Era a chamada teoria da responsabilidade com culpa ou teoria da responsabilidade subjetiva.

De acordo com essa nova concepção, o Estado, para fins de indenização, se assemelhava ao particular. Diogenes Gaspararini (2011, p.1112, grifo do autor) dispõe que:

Por esse artifício o Estado torna-se responsável e, como tal, obrigado a indenizar sempre que seus agentes houvessem agido com culpa ou dolo. O fulcro, então, da obrigação de indenizar era a culpa ou dolo do agente, que levava a culpa do Estado. Era a teoria da culpa civil. Essa culpa ou dolo do agente público era a condicionante da responsabilidade patrimonial do Estado. Sem ela inocorria a obrigação de indenizar do Estado. O Estado e o particular eram, assim, tratados de forma igual. Ambos, em termos de responsabilidade patrimonial, respondiam conforme o Direito Privado, isto é, se houvessem se comportado com culpa ou dolo. Caso contrário, não respondiam.

Ainda, segundo o doutrinador, os conceitos de culpa e de dolo eram, e são, os mesmo do Direito Privado. O agente público atua com culpa quando age com imprudência, negligência, imperícia ou imprevisão e causa um dano a alguém. Essa seria a noção de culpa. Já o dolo, por sua vez, seria a vontade consciente do agente público voltada para a prática de um ato que ele sabe ser contrário ao Direito. Ambas as práticas impunham ao Estado a obrigação de indenizar.

Ainda se falava dos chamados atos de império e os atos de gestão. Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014, p.717-18) aduz que os primeiros seriam aqueles que decorrem do poder soberano do Estado, com todas as prerrogativas e privilégios de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente ao particular; os segundos são aqueles que se assemelhavam com os atos do direito privado, para a conservação e desenvolvimento do patrimônio público e para gestão de sesus serviços.

Na prática de um ato de gestão o Estado poderia ser civilmente responsabilizado, mas na hipótese de um ato de império não haveria tal responsabilização, visto que o fato seria regido pelas normas tradicionais de direito público, sempre protetivas da figura estatal. Distinguia-se, assim, a pessoa do Rei (não sujeito a erros – the king can do no wrong), que praticaria os atos de império, da pessoa do Estado, que praticaria atos de gestão.

Todavia, essa dificuldade de distinção entre os atos de império e de gestão e a árdua tarefa que o lesado tinha em demonstrar, além do dano, que ele fora causado pelo Estado e com culpa do agente, forçou a busca de um novo tipo de culpa para responsabilizar a Administração.

2.3 Teoria da culpa administrativa

De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014, p.718), o primeiro passo no sentido de elaboração de teorias de responsabilidade do Estado segundo preceitos do direito público, abandonado o viés civilista, foi dado pela jurisprudência francesa, com o caso Blanco, ocorrido em 1873:

a menina Agnès Blanco, ao atravessar uma rua da cidade de Bordeaux, foi colhida por uma vagoneta da Cia. Nacional de Manufatura do Fumo; seu pai promoveu ação civil de indenização, com base no princípio de que o Estado é civilmente responsável por prejuízos causados a terceiros, em decorrência da ação danosa de seus agentes. Suscitado o conflito de atribuições entre a jurisdição comum e o contencioso administrativo, o Tribunal de Conflitos decidiu que a controvérsia deveria ser solucionada pelo tribunal administrativo, porque se tratava de apreciar a responsabilidade decorrente de funcionamento de serviço público. Entendeu-se que a responsabilidade do Estado não pode reger-se pelos princípios do Código Civil, porque se sujeita a regras especiais que variam conforme as necessidades do serviço e a imposição de conciliar os direitos do Estado com os direitos privados.

Desse fato surgiu as teorias publicitas da responsabilidade do Estado: a teoria da culpa do serviço ou culpa administrativa e teoria do risco.

A teoria da culpa administrativa representou a primeira etapa de transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a tese da responsabilidade objetiva, baseada no risco administrativo.

Conforme Hely Lopes Meirelles (2013, p.726), levava-se em conta agora a “falta do serviço” para inferir a responsabilidade da Administração. O autor afirma que existia o binômio falta de serviço/culpa da Administração. Não se indagaria mais a culpa subjetiva do agente administrativo, mas busca-se a falta objetiva so serviço em si mesmo, como fato gerador da obrigação de indenizar o dano causado a terceiro.

José dos Santos Carvalho Filho (2011, p.503) explica que essa teoria foi consagrada pela clássica doutrina de Paul Duez, onde não havia necessidade de se identificar o agente causador do dano, devendo-se comprovar agora o mau funcionamento do serviço público. Tal fato se chamaria de culpa anônima ou falta do serviço.

Essa falta do serviço poderia ocorrer de três formas: inexistência do serviço, mau funcionamento do serviço ou retardamento do serviço. Em qualquer dessas modalidades, a falta de serviço implicava o reconhecimento da existência da culpa, mesmo que atribuída ao serviço da Administração.

Todavia, o pedido de indenização ainda ficaria condicionado à demonstração, por parte da vítima, de que o serviço ocorreu com culpa, tarefa dispendiosa para o lesado. Busca-se, assim, novos critérios que, objetivamente, tornasse o Estado responsável patrimonialmente pelos danos que seus servidores, nessa qualidade, pudessem causar aos administrados.

2.4 Teoria da responsabilidade objetiva

Depois da irresponsabilidade do Estado, passando-se pela teoria civilista da culpa e da culpa administrativa, chega-se, sob a influência das decisões do Conselho de Estado Francês, a chamada teoria da responsabilidade patrimonial objetiva, teoria do risco administrativo, ou, simplesmente, teoria objetiva. Hely Lopes Meirelles (2013, p.726) ensina que:

Aqui não se cogita da culpa da Administração ou de seus agentes, bastando que a vítima demonstre o fato danoso e o injusto causado à vítima pela Administração. Não se exige qualquer falta do serviço público, nem culpa de seus agentes. Basta a lesão, sem o concurso do lesado. Na teoria da culpa administratica exigi-se a falta do serviço; na teoria do risco administrativo exigi-se, apenas, o fato do serviço. Naquela, a culpa é presumida da falta administrativa; nesta, é inferida do fato lesivo da Administração. 

Ainda segundo o autor, tal teoria decorre do risco que a atividade pública gera para os administrados e na possibilidade de acarretar danos a certos membros do sociedade, impondo-lhes um ônus não suportado pelos demais. Para compensar esse desequilíbrio individual, criado pela própria Administração, todos os demais membros da sociedade devem concorrer para a reparação do dano, através do erário, representado pela Fazenda Pública.

Essa teoria, conforme Diogenes Gasparini (2011, p.1114), deu uma grande ampliação a proteção do administrado. Ela apregoava que a obrigação de o Estado indenizar o dano surge, tão somente, do ato lesivo de que ele, o Estado, é causador. Não é necessário a culpa do agente público nem tampouco a culpa do serviço. É suficiente a prova da lesão e de que este foi causado pelo Estado. A culpa é inferida do fato lesivo.

Todavia, conforme Gasparini, esse rigor seria suavizado mediante a prova, feita pela Administração Pública, de que a vítima concorreu, parcialmente ou totalmente, para o evento danoso, ou ainda que este não teve origem em um comportamento do Estado (foi causado por um terceiro). Tais circunstâncias liberariam o Estado, total ou parcialmente, da responsabilidade de indenizar.

Por fim, surgiu ainda a chamada teoria do risco integral, que consiste em uma exacerbação da responsabilidade civil da administração pública. Conforme tal teoria, basta a existência de um evento danoso e do nexo causal para que haja a obrigação de indenizar para o Estado, sem a possibilidade de excludentes de sua responsabilidade. José dos Santos Carvalho Filho (2011, p.504), sobre essa modalidade, ensina:

Já no risco integral a responsabilidade sequer depende do nexo causal e ocorre até mesmo quando a culpa é da própria vítima. Assim, por exemplo, o Estado teria que indenizar o indivíduo que se atirou deliberadamente à frente de uma viatura pública. É evidente que semelhante fundamento não pode ser aplicado à responsabilidade do Estado, só sendo admissível em situações raríssimas e excepcionais. 

Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014, p.720), entretanto, afirma que durante muito tempo, no direito brasileiro, grande parte da doutrina não fazia distinção entre as modalidades de risco administrativo e risco integral, considerando as duas sinônimas. As divergências seriam mais terminológicas, quanto à maneira de nominar as teorias, do que de fundo.

Em ambas teorias se trataria de responsabilidade objetiva, onde deve se averiguar se o dano teve como causa o funcionamento de um serviço público, sem interessar se foi regular ou não. Ocorre que algumas circunstâncias excluem ou diminuem a responsabilidade do Estado. Todavia, em algumas normas introduzidas no direito brasileiro, certas ocasiões ensejam a responsabilidade do Estado, independentemente de circunstâncias que normalmente seriam consideradas excludentes de responsabilidade.

A autora cita os casos de acidentes nucleares (art.21, XXIII, d, da Constituição Federal), disciplinados pela Lei n. 6.453, de 17-10-77; e também de danos decorrentes de atos terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos, contra aeronaves de empresas do Brasil, conforme previsto nas Leis n° 10.309, de 22-11-01, e 10.744, de 9-10-03.

O Código Civil de 2002, ainda segundo a autora, também teria previsto algumas hipóteses de risco integral em relações obrigacionais, de acordo com os artigos 246, 393 e 399.

2.5 A responsabilidade do Estado no Brasil

O princípio da responsabilidade civil do Estado jamais foi motivo de dúvida no ordenamento jurídico do Brasil. Na época do Império, a Constituição de 1824, em seu art.179, XXIX afirmava que:

Art. 179. A A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Imperio, pela maneira seguinte.

[...]

XXIX. Os Empregados Publicos são strictamente responsaveis pelos abusos, e omissões praticadas no exercicio das suas funcções, e por não fazerem effectivamente responsaveis aos seus subalternos.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014, p.758) dispõe que as Constituições de 1824 e 1891 não continham regras que previsse a responsabilidade do Estado; elas apenas previam a responsabilidade dos funcionários em virtude do abuso ou omissão praticados no exercício de suas funções.

Já Celso Antonio Bandeira de Mello (2008, p.1011) afirma que “entendia-se haver solidariedade do Estado em relação aos atos de seus agentes”.

Leis e decretos tornavam expressa a responsabilidade do Estado por atos danosos praticados por seus agentes no período.

São exemplificações, dentre outros dispositivos normativos, o Decreto n.1663, de 30 de janeiro de 1894, responsabilizando o Estado por prejuízos decorrentes de colocação de linha telegráfica e o Decreto n. 1692-A, de 10 de abril de 1894, que dissertava sobre a responsabilidade da União, concernente aos serviços de correio.

Já a Lei 221, de 20.11.1894, regulamentando os procedimentos, estabeleceu, em seu art.13, que “os Juízes e Tribunais Federais processarão e julgarão as causas que se fundarem na lesão de direitos individuais por atos ou decisões das autoridades administrativas da União”.

O Código Civil de 1916 acolheu a teoria subjetiva de sua época, estabelecendo, em seu art.15 o seguinte:

Art. 15. As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos de seus representantes que nessa qualidade causem dano a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano.

Hely Lopes Meirelles (2013, p.728) afirma que esse dispositivo consagrou, embora de maneira equivocada, a teoria da culpa como fundamento da responsabilidade civil do Estado. A imprecisão do legislador, contudo, teria dado margem a divergências na interpretação e aplicação desse artigo, variando a opinião dos juristas e da jurisprudência da época, pois enquanto uns observavam a exigência da culpa civil da Administração, outros já vislumbravam a admissão da moderna teoria do risco.

O autor, entretanto, afirma que o questionado art.15 nunca admitiu a responsabilidade sem culpa, sendo sempre necessário a demonstração desse elemento subjetivo para a responsabilização do Estado.

Lúcia Valle Figueiredo (2008, p.280) explica que o Decreto 24.216, de 1934, procurou afugentar a responsabilidade do Estado, fazendo esta remanescer apenas na hipótese de o funcionário causador do dano ser mantido. Contudo, a Constituição de 1934, em seu art.171, atribuiu responsabilidade solidária ao Estado e ao funcionário; o mesmo dispôs a Constituição de 1937.

A Constituição de 1946, finalmente, consagrou a responsabilidade objetiva em seu art.194:

Art. 194. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros.

Parágrafo único - Caber-lhes-á ação regressiva contra os funcionários causadores do dano, quando tiver havido culpa destes.

A Carta de 1967 e a Emenda 1, de 1969, consagraram disposições semelhantes. O art.105 do Diploma de 1968 estatui:

Art. 105. As pessoas jurídicas de direito público respondem pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros

Parágrafo único – Caberá ação regressiva contra o funcionário responsável, nos casos de culpa ou dolo.

À diferença da Constituição de 1946, houve expressamente a menção do cabimento de ação regressiva também nos casos de dolo do funcionário.

Finalmente, a Constituição de 1988, atualmente vigente em nosso país, em seu art.37, §6°, estabelece: “As pessoas jurídicas de Direito Público e as de Direito Privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.

Dirley da Cunha Júnior (2012. p.374, grifo do autor), analisando esse dispositivo de nossa Magna Carta Magna, dispõe sobre a previsão da responsabilidade objetiva tanto para a Administração Pública como paras os particulares prestadores de serviço público:

Este dispositivo consagra a responsabilidade objetiva das entidades de direito público (entidades estatais, autarquias e fundamentações governamentais de direito público) e também das entidades de direito privado prestadoras de serviços públicos, integrantes da Administração Indireta (que são as fundações governamentais de direito privado, as empresas públicas e as sociedades de economia mista, quando prestadoras de serviços públicos, excluindo-se daí, portanto, as empresas estatais exploradoras de atividade econômica, porque não prestadoras de serviços públicos) ou não integrantes da Administração indireta (sãos os particulares delegados do Estado, como as empresas concessionárias, permissionárias e autorizatárias de serviços públicos. […] O preceito normativo ainda assegura ao Estado ou as entidades privadas prestadoras do serviço público o direito de reaver do seu agente ou responsável o que pagou ao lesado, quando aquele procedeu com culpa ou dolo.

Já o Código Civil de 2002 não repete o estabelecido no artigo 15 do Código Civil de 1916. Ele afirma, no artigo 43, que “as pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos de seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores de dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo”.

Celso Antônio Bandeira Mello (2008, p.1014) afirma que esse artigo reproduz o mesmo mandamento estampado no Texto Constitucional, havendo, contudo, olvidado a referências que este faz às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público. O autor afirma tratar-se de uma impropriedade do atual Código Civil.

Houve, dessa forma, uma longa evolução na responsabilidade civil do Estado ao longo do tempo, tanto no exterior como no Brasil, não havendo dúvidas, todavia, que hoje se tem uma maior proteção ao cidadão perante os danos causados pelo Estado no exercício de suas atividades.

3 Conclusão

A responsabilidade civil do Estado passou por uma grande evolução desde o seu surgimento até o seu atual estágio, tanto no exterior como no Brasil.

 Se no começo vigorava a ideia da irresponsabilidade do Estado, baseado na premissa da infabilidade dos governantes, hoje estamos em um cenário totalmente distinto, existindo situações onde incide a chamada teoria do risco integral, onde o Estado é um verdadeiro garantidor universal.

Por último, o princípio da responsabilidade civil do Estado sempre esteve presente no Brasil. A Constituição do Império, de 1824, já previa a solidariedade do Estado em relação aos atos praticados por seus agentes. A responsabilidade objetiva do Estado foi adotada pela primeira vez no Brasil na Constituição de 1946, provocando uma mudança que seria observada nas demais Constituições que a sucederam. A Constituição de 1988, por sua vez, em seu art.37, §6°, previu a responsabilidade objetiva das entidades de direito público e também das entidades de direito privado prestadoras de serviços públicos, solidificando esse instituto em nosso ordenamento.

4 Referências

CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.

CUNHA, Dirley. Curso de Direito Administrativo. 11. Ed. Salvador: Juspodivim, 2012.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014.

FIGUEIREDO, Lúcia Vale. Curso de Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.

GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 16. ed. São Paulo: Saraiva, 2011

MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 5. ed. Niterói: Impetus: 2011.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 39. ed. São Paulo: Malheiros, 2013.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.