Resumo: Os feitos executivos fiscais há muito se encontram na contramão da tendência processualista moderna, no que tange à sua morosidade e falta de efetividade. Grande parte das ações dessa natureza é acometida pela prescrição intercorrente, vez que permanece por muito tempo estagnada nas prateleiras e gavetas dos cartórios judiciais, devido à não localização de bens do executado passíveis de penhora ou, quando encontrados esses, de difícil alienação. Este acúmulo de processos e a falta de efetividade dos mesmos levaram à crise instalada em sede de execuções fiscais.

Palavras-chave: Execução fiscal. Morosidade. Crise.

1. Introdução

A ação de execução fiscal é o meio judicial que a Fazenda Pública tem a seu dispor para cobrança de seus créditos devidamente inscritos em Dívida Ativa, sendo regulada pela Lei 6.830/80 – Lei de Execuções Fiscais (LEF) - e, subsidiariamente, pelo disposto no Código de Processo Civil, de acordo com o artigo 1º da dita lei.

Cândido Rangel Dinamarco, com o brilhantismo costumeiro, avalia a execução como:

Conjunto de atos estatais através de que, como ou sem o concurso da vontade do devedor (e até contra ela) invade-se seu patrimônio para, à custa dele, realizar-se o resultado prático desejado concretamente pelo direito objetivo material.[1]

Por mais que a execução fiscal seja regida por um rito especial, um subsistema dentro do capítulo de execuções fundadas em título extrajudicial, resta inegável a aplicação dos dispositivos do CPC, inclusive – e principalmente – aqueles modificados ou introduzidos pela Lei 11.382/2006, observada, logicamente, a especialidade dos preceitos da Lei 6.830/80 naquilo em que conflitar com a Lei dos Ritos.

Entretanto, as execuções fiscais, devido à sua falta de efetividade, transformaram-se em verdadeiros “cemitério de verbas públicas”, posto que grande parte dos valores que se tenta recuperar por meio de executivos fiscais não chegam às contas da Administração Pública, gerando verdadeira crise em ações desta espécie.

Para bem ilustrar o tema em estudo, passa-se à exposição de linhas gerais sobre a execução fiscal.

1.      A evolução histórica das execuções

A primeira ação executiva que se tem notícia remota ao Direito Romano e a sua Lei das Doze Tábuas (Lex Duodecim Tabularum ou ainda Duodecim Tabulae) em idos de 450 a.C, na fase da legis actionis.

Era pouca a intervenção estatal no direito, sendo a execução essencialmente privada, inclusive com juizes escolhidos entre o povo.

Tratava-se de uma ação que vinculava não só o patrimonio do devedor ao seu passivo, mas também seu próprio corpo, sua liberdade e até sua vida, no caso de insolvência.

Com seu excesso de formalismos, a Lei das Doze Tábuas regulamentava a manus iniectio de forma detalhada, personalista e com requintes de crueldade, senão vejamos:

aquele que confessa dívida perante o magistrado ou é condenado, terá 30 dias para pagar. Esgotados os 30 dias e não tendo pago, que seja agarrado e levado à presença do magistrado. Se não paga e ninguém se apresenta como fiador, que o devedor seja levado pelo seu credor e amarrado pelo pescoço e pés com cadeias com peso até ao máximo de 15 libras; ou menos, se assim o quiser o credor. O devedor preso viverá à sua custa, se quiser; se não quiser, o credor que o mantém preso dar-lhe-á por dia uma libra de pão ou mais, a seu critério. Se não há conciliação, que o devedor fique preso por 60 dias, durante os quais será conduzido em três dias de feira ao 'comitium', onde se proclamará em altas vozes o valor da dívida. Se são muitos os credores, é permitido, depois do terceiro dia de feira, dividir o corpo do devedor em tantos pedaços quantos sejam os credores, não importando cortar mais ou menos; se os credores preferirem, poderão vender o devedor a um estrangeiro, além do Tibre (tábua III, nn, 4-9).

Do texto acima colacionado vê-se que, ainda que o devedor estivesse sujeito a duríssimas penas, o mesmo era sujeito de direitos, tais como o prazo de 30 (trinta) dias para saldar a dívida, uma libra de pão diariamente no caso de prisão etc. Sobre esta prática, Vicente Greco Filho se manifesta:

Passado esse tempo (tempus judicati) sem o pagamento ou sem que se alegasse razão de direito em favor do devedor, era ele levado à presença do magistrado, que liberava a execução pessoal, já que a idéia era da incindibilidade entre o patrimônio e a pessoa, a qual era acompanhada da infâmia. A execução era, portanto, sempre universal.[2]

Em momento posterior, quando os institutos e operadores do direito romano avançaram na cultura e na mentalidade jurídica, o patrimônio do devedor passou a ser o principal responsável pelo pagamento das dívidas deste. Entretanto, não havia limite para a expropriação deferida ao credor em relação aos bens do devedor, o que demonstrava a necessidade de uma lei limitadora dessa execução.

Já no período Justiniano da Era Cristã (século VI) o Estado era consolidado e já se investia do poder jurisdicional, sendo capaz de promover a execução. Diferentemente de outrora, o processo executivo não mais se dividia em partes, seu rito era unificado e se desenvolvia com pouca ou nenhuma interferência dos jurisdicionados, ficando restrito ao exclusivo entendimento de um magistrado.

Ainda que não tenha se perdurado, a actio iudicati, por sobrepor a execução patrimonial sobre a pessoal e, assim, ter moldes mais humanos, influenciou a execução da era moderna e sobreviveu à derrocada do Império Romano, influenciando o Direito Francês e o Germânico.

Humberto Theodoro Júnior ensina que:

Com o desenvolvimento dos estudos romanísticos nas grandes universidades da Idade Média, o Direito Romano passou a influir nos conceitos jurídicos então vigorantes na Europa. Desse modo, a partir do ano 1000, aproximadamente, a execução privada foi caindo no descrédito dos povos.[3]

O Direito Medieval tem traços marcantes que distinguiram sua execução dos predecessores. Aqui era vedada a execução por mãos próprias, sendo atividade exclusiva do Estado, que distinguia o processo de conhecimento da execução forçada. Neste período o título extrajudicial ganha destaque devido à intensa atividade comercial que se estabelecia e, sob influencia do Direito Germânico, meios foram criados para a execução direta desses títulos que tinham plena capacidade executiva, caso atendidos alguns requisitos.

A chamada “execução aparelhada” (executio parata) só foi elaborada entre o final da Idade Média e início do Direito Moderno. Surgiu como fruto dos anseios por uma atividade jurisdicional mais célere e prestativa – que até hoje é ambicionada - e vinculava o pedido de execução do credor a um processo cognitivo impetrado pelo devedor (uma espécie de ancestral dos Embargos à Execução) onde lhe era dado direito de defesa.

No que tange à era colonial e imperial brasileira, como praticamente tudo naquela época, o direito desembarcou das caravelas portuguesas e trouxe a influência romana que era inerente ao Direito Ibérico. Diferentemente do Direito Francês, permanecia a subdivisão da execução entre a de sentença e a dos títulos extrajudiciais nas Ordenações Filipinas que vigeram até 1850.

No prelúdio do processo civil brasileiro, o Dec. 763 estendeu o Regulamento 737 ao processo, o qual ainda trazia a dicotomia entre a execução (exclusivamente de sentença) e a ação executiva (de títulos extrajudiciais).

A primeira legislação que efetivamente positivou ditames sobre a execução no processo civil pátrio foi o Decreto nº 9.885 de 1888. Esse decreto sustentava a exigência de um prévio processo de conhecimento na ação de execução.

Com o Código de Processo Civil de 1939 foi unificada a execução para qualquer tipo de título, seja ele extrajudicial ou judicial. Foi extinta a cognição do processo de execução, o que consequentemente excluiu o contraditório dessa ação, o qual só seria alcançado no caso de interposição de embargos à execução em autos apartados.

Finalmente, com o Código de Processo Civil 1973 o Brasil adotou o mesmo posicionamento que os países europeus adotaram quase dois séculos antes, qual seja, a equiparação entre os títulos judiciais e os títulos extrajudiciais. O livro II desse Código é dedicado ao processo de execução

No que concerne à Ação de Execução Fiscal, a mesma era tratada também no livro II do CPC até a entrada em vigor da Lei de Execuções Fiscais (Lei 6.830 de 22 de setembro de 1980) que disciplina o rito a ser seguido neste tipo de ação e determina a aplicação do CPC apenas de forma subsidiária[4].

Levando em conta os reclamos econômico-sociais por um processo mais dinâmico e efetivo na entrega da justiça, o Código de Processo Civil passou por diversas modificações para que se adaptasse às novas necessidades da sociedade, como ocorreu ao longo da história acima narrada.

Dentre as principais mudanças que sofreu a execução, destaca-se o fim da ação autônoma para execução de títulos executivos judiciais, que é feita através de um requerimento, na fase de cumprimento de sentença. Essa regra comporta algumas exceções como a execução da sentença penal condenatória e da sentença arbitral.

Referindo-se à execução de títulos extrajudiciais, esta ainda é intentada através de ação específica, como é o caso da Ação de Execução Fiscal que tem como base um título executivo extrajudicial (Certidão de Dívida Ativa) e que será examinada em seguida.

3. Objeto da execução fiscal

O objeto da execução fiscal é o crédito fazendário regularmente inscrito na Dívida Ativa, materializado pela Certidão de Dívida Ativa, sendo este o título extrajudicial que dará fulcro à cobrança judicial, ex vi do artigo 585, VII do Código de Processo Civil.

Estes créditos abrangem qualquer montante que tenha como credora a Fazenda Pública, seja de natureza tributária ou não tributária, definidos pela Lei 4.320/64, bem como a atualização monetária, juros, multa de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato.

 Araken de Assis, com a perspicácia que lhe é peculiar, versa sobre o tema:

Os créditos não-tributários, enumerados exemplificativos no art. 39, §2º, da Lei 4.320/1964, decorrem de quaisquer dívidas de particulares perante o Poder Público, enquanto os créditos tributários resultam da falta de pagamento de tributos e seus encargos. Os créditos não-tributários, e bem assim os das autarquias, se equiparam, por força do art. 2º, §1º, da Lei 6.830/80, aos créditos tributários. Inexiste, aí, qualquer inconstitucionalidade.

(...)

Em suma, quase todas as fontes de receita da Fazenda Pública, no sentido mais largo possível (v. g., a taxa de saúde complementar, ex vi dos arts. 24 e 25 da Lei 9.961/2000), se mostram passíveis de formar créditos exeqüíveis pelo rito especial, haja vista a remissão do art. 2º, caput e §1º, ademais de se submeterem a tratamento igualitário, consoante o art. 4º, §4º, da Lei 6.830/1980.[5]

Para que o débito tenha a presunção juris tantum de liquidez e certeza, deve este ser regularmente inscrito na Dívida Ativa, o que se faz por meio de procedimento administrativo. Instaurado esse procedimento, é notificado o devedor para pagar o montante devido ou se defender. Caso não atue de nenhuma das formas, ou caso sua defesa seja rejeitada, será inscrito o débito em Dívida Ativa através do ato administrativo da autoridade competente.

De acordo com o §5º do artigo 2º da Lei nº 6.830/80, o Termo de Inscrição de Dívida Ativa deverá conter:

I - o nome do devedor, dos corresponsáveis e, sempre que conhecido, o domicílio ou residência de um e de outros;

II - o valor originário da dívida, bem como o termo inicial e a forma de calcular os juros de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato;

III - a origem, a natureza e o fundamento legal ou contratual da dívida;

IV - a indicação, se for o caso, de estar a dívida sujeita à atualização monetária, bem como o respectivo fundamento legal e o termo inicial para o cálculo;

V - a data e o número da inscrição, no Registro de Dívida Ativa; e,

VI - o número do processo administrativo ou do auto de infração, se neles estiver apurado o valor da dívida.

Os §§6º e 8º, respectivamente, preceituam que a Certidão de Dívida Ativa conterá os mesmos elementos do Termo de Inscrição e poderá ser emendada ou substituída até a decisão de primeira instância, assegurada ao executado a devolução do prazo para embargos.

O artigo 3º da Lei de Execuções Fiscais repete o preceito trazido pelo artigo 204 do Código Tributário Nacional, assegurando à Dívida Ativa regularmente inscrita a presunção relativa de certeza e liquidez, que será ilidida apenas por prova inequívoca a cargo de quem esta aproveite.

4. Legitimidades Ativa e Passiva

Primeiramente, cumpre definir o sujeito ativo da demanda, ou seja, o que se pode delimitar como “Fazenda Pública”.

À União, aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal, juntamente com suas respectivas autarquias e fundações públicas é outorgado o direito de cobrar seus créditos através de execução fiscal.

Exclui-se, portanto, via de regra, as empresas públicas, sociedades de economia mista, entidades paraestatais e associações profissionais do conceito de Fazenda Pública.

A execução fiscal pode ser proposta em face do devedor ou de seus sucessores a qualquer título, bem como o fiador, o espólio, a massa falida ou o responsável, nos termos da lei, por dívidas tributárias ou não tributárias.

5. Competência

O Código de Processo Civil de 1973, em seu artigo 578, determina que a competência para julgar a ação de execução fiscal é do juízo do foro do domicílio do devedor, sendo possível que a Fazenda Pública ajuíze a execução no foro do local onde foi praticado o ato ou ocorreu o fato que deu origem ao crédito exequendo, ainda que nele não resida o réu.

No caso de execução fiscal proposta pela Fazenda Pública Nacional, será competente o juiz federal do domicílio do devedor. Se residir ele em comarca interiorana, onde não haja juízo federal, será competente o juiz estadual da comarca do domicílio do devedor. “O juiz estadual estará, na espécie, investido de competência federal, devendo os recursos que forem interpostos ser encaminhados ao Tribunal Regional Federal da Região que compreenda aquela comarca.”[6]

O artigo 29 da Lei de Execuções Fiscais estabelece que a cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública não é sujeita a divisão. Assim, trata-se de uma competência que exclui todas as outras de qualquer outro juízo, estando aí inclusos os juízos da falência, da concordata, da liquidação, da insolvência ou do inventário.

Destarte, a característica do juízo universal falimentar, a vis attractiva, não é aplicada à execução fiscal em curso, sendo a eventual penhora da execução fiscal feita no rosto dos autos da ação de falência. Saliente-se que o crédito da Fazenda Pública tem preferência no pagamento, após os oriundos de acidente de trabalho, trabalhista, previdenciário, extra concursais e com garantia real ou importâncias passíveis de restituição, ex vi do artigo 186 do Código Tributário Nacional.

6. Inter processual

Seguindo os ditames trazidos pela Lei 6.830/80 e do Código de Processo Civil de 1973, temos que a ação de execução fiscal se inicia através de uma petição inicial que conterá, no mínimo, a indicação ao juízo competente, o pedido e o requerimento para citação do executado. O valor da causa é o que consta como débito na certidão de Dívida Ativa, a qual instruirá a exordial, podendo estar no próprio texto da inicial. Não se faz necessário o requerimento de produção de provas por parte da Fazenda Pública.

O artigo 8º da LEF preceitua que o executado será citado para pagar o débito no prazo de 5 (cinco) dias ou garantir a execução com fiança bancária, depósito em dinheiro ou nomeando bens à penhora no mesmo prazo, observando a gradação legal do artigo 11 da retro mencionada lei.

Caso a penhora recaia sobre bens que não satisfaçam totalmente a dívida, pode a Fazenda Pública requerer o reforço da penhora, caso em que o juiz não pode agir de ofício, cabendo a ele deferir ou não o pedido.

Realizada a penhora, será o executado intimado mediante publicação no Diário Oficial. Caso na comarca não haja circulação do Diário Oficial, a intimação da penhora será feita por correio, coma remessa da cópia do termo ou auto de penhora, caso reste infrutífera, a intimação será feita por oficial de justiça.

Em qualquer fase processual, pode o executado substituir o bem penhorado por depósito em dinheiro ou fiança bancária, como também pode a Fazenda exequente requerer a substituição da penhora.

O artigo 40 da Lei de Execução Fiscal estabelece que, enquanto não for localizado o devedor ou encontrados bens sobre os quais possa recair a penhora, o juiz determinará a suspensão do feito pelo prazo máximo de 1 (um) ano, prazo esse em que não correrá o prazo prescricional.

Ultrapassado o prazo de um ano da suspensão e não sendo encontrado o devedor ou seus bens, o juiz determinará o arquivamento dos autos, momento esse que marca o início do prazo de prescrição intercorrente, conforme enunciado da súmula 314 do STJ.[7]

A Lei 11.051/2004 acrescentou o §4º ao retro mencionado artigo 40, determinando que o juiz reconhecerá de ofício a prescrição intercorrente (lapso temporal de cinco anos após o arquivamento provisório), após ouvida a Fazenda Pública.

A prescrição intercorrente, alvo de massivos ataques das procuradorias judiciais das Fazendas Públicas, é ensinada por Marinoni da seguinte forma:

Diz-se que a prescrição intercorrente é aquela que se verifica no curso do processo, e não antes da propositura da ação e da instauração do processo, como acorre com a prescrição clássica. A rigor, não se trata de prescrição, já que sua incidência no curso do processo impede a sua caracterização como extinção de uma pretensão. Trata-se de figura anômala – muito mais parecida com a perempção ou com a preclusão do que com a prescrição -, criada pela doutrina e hoje contemplada por alguns preceitos legais, que faz extinguir o processo por inação da parte.[8]

A definição trazida por Sacha Calmon e Eduardo Junqueira traz os requisitos para que seja reconhecida a prescrição intercorrente:

A prescrição intercorrente consiste na perda da pretensão, durante o curso da relação processual, em face do decurso do prazo prescricional, sem a prática de todos os atos processuais destinados a levar a cabo o processo e fixar definitivamente a decisão acerca da pretensão levada a juízo.^[9]

Das conceituações acima colacionadas depreende-se que a inércia do exequente é condição necessária para que seja reconhecida a prescrição, bem como a intimação da Fazenda Pública para se manifestar após o decurso do prazo prescricional. Esta inação deve ser entendida como a falta de iniciativa do exequente no “oferecimento de elementos indicativos de bens passíveis de penhora, pois só assim o processo pode retornar a sua marcha em moldes a afastar a fluência do lapso prescricional”^[10].

Saliente-se que, em sede de execução fiscal, a intimação da Fazenda Pública é feita através da vista dos autos, sendo estes remetidos ao procurador da fazenda pelo cartório em que tramita a ação.

Intimado o executado da penhora ou garantida a execução, i.e., feito o depósito em dinheiro, ou juntada a prova da fiança bancária, tem início o prazo de 30 (trinta) dias para interposição da ação de Embargos à Execução.

Interpostos os embargos, tem a Fazenda Pública o mesmo prazo de 30 (trinta) dias para apresentar a impugnação a estes. Não interpostos ou rejeitados os embargos, seguirão os atos expropriatórios tendentes à realização do crédito exeqüendo.

7. Embargos à execução e Exceção de Pré-executividade

Como se trata de um processo de execução de título extrajudicial, a execução fiscal não admite defesa, objetivando a satisfação do crédito tributário, pois sua constituição não mais é discutida. Para defender-se, a Lei outorga ao réu o direito de valer-se da ação autônoma de embargos à execução.

Conforme retro demonstrado, o executado tem o prazo de 30 (trinta) dias para se defender por meio de embargos, sendo condição sine qua non para que estes sejam admitidos a garantia do juízo, nos termo do §1º, art. 16 da Lei 6.830/80.

Hugo de Brito Machado ensina que os embargos podem ser apreciados ainda que a penhora realizada não garanta a quitação total da execução.

Questão importante e merecedora de análise diz respeito ao efeito suspensivo dos embargos à execução.

A Lei 11.382/2006 introduziu no CPC/73 o artigo 739-A, que traz em seu §1º a seguinte redação:

Art. 739-A.  Os embargos do executado não terão efeito suspensivo.

§ 1^o  O juiz poderá, a requerimento do embargante, atribuir efeito suspensivo aos embargos quando, sendo relevantes seus fundamentos, o prosseguimento da execução manifestamente possa causar ao executado grave dano de difícil ou incerta reparação, e desde que a execução já esteja garantida por penhora, depósito ou caução suficientes.

Saliente-se que, em conformidade com o explanado no início do capítulo, o CPC/73 tem aplicação subsidiária na execução fiscal. Como a Lei de Execução Fiscal não trata dos efeitos dos embargos, tal matéria é regulada pelo artigo supra colacionado.

Assim, observa-se que não existe o efeito suspensivo automático quando da interposição dos embargos à execução fiscal. Cabe ao réu provar o periculum in mora e o fumus boni juris para requerer ao juiz a concessão da suspensão da execução fiscal.

Com excelência, Hugo de Brito Machado se manifesta contra a reforma trazida pela Lei 11.382/06:

Se os embargos à execução fiscal não tiverem efeito suspensivo, podemos ver consumadas graves injustiças, especialmente contra pequenos contribuintes. Execuções para cobrança de tributos indevidos podem ensejar a alienação de bens por valores muito baixos, embora suficientes para a satisfação da execução, e depois, quando obtiverem decisão favorável nos embargos, a lesão aos seus direitos estará definitivamente consumada.[11]

Em que pese o entendimento acima, caso o devedor receie que lhe seja praticada uma injustiça com a eventual penhora de patrimônio seu, cabe a ele fundamentar esse receio na ação de embargos, provando que aquele tributo é indevido e o perigo da alienação de seus bens, sendo esses elementos suficientes para o juiz conceder o efeito suspensivo aos embargos do réu.

Nos embargos o executado aduz toda matéria que aproveite à sua defesa, exceto a compensação, não podendo reconvir, devendo juntar aos autos os documentos comprobatórios de suas alegações e rol de testemunhas, além das cópias das peças relevantes da ação de execução. No que tange à incompetência relativa, o impedimento e a suspeição, essas devem ser alegadas segundo o rito determinado pelo CPC/73.

Tendo em vista a exigência da garantia do juízo para que sejam apreciados os embargos, a jurisprudência e a doutrina pátria admitem, em casos específicos, a utilização da exceção de pré-executividade como meio de defesa do réu na ação de execução fiscal.

Diante da violação de disposições de ordem pública (carência da ação, nulidade da execução, falta de pressupostos processuais etc.) que dizem respeito ao devido processo legal, ou ainda de matéria que não é de ordem pública e que o juiz não deve reconhecer de ofício, mas havendo prova pré-constituída do direito do promovido, a exceção de pré-executividade se mostra cabível. Nesse sentido decide o Tribunal de Justiça da Paraíba:

A exceção de pré-executividade, criação doutrinária e jurisprudencial, só pode ser eficazmente promovida quando a causa de nulidade absoluta ou de inviabilidade notória for perceptível dos elementos já constantes nos autos. Se para alcançá-la, for necessário resolver fatos e provas de maior complexidade, somente por via de embargos a defesa será argüível. (TJPB, agravo de Instrumento nº 20020049115, Des. Pádua Lima Montenegro).

EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE – ADMISSIBILIDADE HIPÓTESES EXCEPCIONAIS PRECEDENTES – DOUTRINA - REQUESITOS – INAPLICABILIDADE NO CASO – AGRAVO  DESPROVIDO.

A exceção de pré-executividade somente é cabível nos casos em que o Juiz pode conhecer da matéria de ofício, ou se a demonstração do vício independer de dilação probatória. É, portanto, o meio inadequado para impugnação do quantum exeqüendo. Alegações genéricas em relação a suposto excesso de execução, sem maiores fundamentos ou demonstração analítica por parte do insurgente, não merecem ser acolhidas. (Agravo de Instrumento. Processo 2001011707-4. Rel. Dês. Jorge Ribeiro da Nóbrega – 1ª Câmara Cível – DJ 20.03.02). (Sem destaques no original.)

Sobre a exceção de pré-executividade, Leonardo José Carneiro da Cunha assevera que “não seria justo exigir que o executado tivesse seu patrimônio atingido para, somente então, permitir-lhe demonstrar uma nulidade manifesta ou alegar uma matéria que o juiz deveria, do ofício, ter percebido”[12].

Ainda que os embargos à execução e a exceção de pré-executividade sejam as principais vias de defesa do executado, outras formas de resistência à execução também podem ser empregadas, quais sejam: mandado de segurança, ação de repetição de indébito, ação anulatória de débito fiscal, ação declaratória, entre outras ações autônomas.

8. A Crise da Execução Fiscal

O processo, como é cediço, é o instrumento que o jurisdicionado tem a seu dispor para apaziguar situações conflitantes com as quais ele se depara. O resultado deste processo deve trazer soluções efetivas, ou seja, uma verdadeira superação do problema enfrentado de forma justa, devendo também ser feito dentro de um espaço de tempo aceitável, que não gere maiores prejuízos com a eventual demora, isto é, deve imperar a celeridade processual.

O princípio da celeridade ou brevidade processual “deriva da própria concepção do processo como um mal que, como tal, deve ser eliminado do cenário jurídico o mais rapidamente possível.”[13]

De forma acertada, Sydney Sanches chama atenção para o descrédito em que caiu o poder judiciário, justamente pela mora na resolução de contendas judiciais:

Não haverá justiça forte enquanto houver demora no julgamento na execução e no cumprimento da decisão judicial. Não adiantaria facilitar o acesso, se a conclusão do julgamento não for igualmente facilitada, por mais independente que a justiça seja. A justiça forte é aquela na qual o povo acredita. Agora, se o cidadão acredita que vai ganhar seu dinheiro daqui há dez anos, ele, com certeza, não confiará na justiça.[14]

A insegurança e a desconfiança apontada pelo aresto acima é algo patente e que salta aos olhos de um cidadão que, mesmo contra sua vontade, se vê dependendo do Poder Judiciário, caracterizando a chamada “crise da efetividade” ou “crise processual”.

Quando o pólo ativo é composto pelo poder público a situação não é diferente. Aliás, é comum que a execução de créditos das Fazendas Públicas se arraste por longos anos e, ainda assim, não alcance o objetivo para o qual foi intentada, qual seja, a satisfação deste crédito.

Hodiernamente, o processo executivo se depara com excessivos obstáculos, muitos deles postos pela própria legislação que o rege, obstáculos esses bem (ou mal) utilizados pelo devedor na tentativa de se esquivar de suas obrigações, e também com dificuldades impostas pela estrutura deficiente do judiciário.

O excesso de formalismos e a burocracias da execução fiscal, vistos na necessidade de sucessivos despachos interlocutórios e intimações sucessivas, a coloca na contramão da tendência processualista moderna que procura diminuir o inter processual e mitigar a morosidade que assola os processos em geral.

Não se pode olvidar que a própria Fazenda Pública também tem sua parcela de responsabilidade no que diz respeito à mora das execuções fiscais, quando a mesma demora a perquirir bens do executado, ou quando requer a suspensão da execução e, de forma desidiosa, ignora a existência da mesma.

Em que pese entendimento contrário, a verdade é que as varas da fazenda pública, tanto na justiça comum quanto na federal, se resumem a verdadeiros cemitérios de receita pública, pois, em grande parte dos casos, as buscas pelos bens ou até mesmo pelo próprio devedor restam infrutíferas, deixando os processos executivos apenas a espera da prescrição intercorrente anteriormente exposta.

Corroborando a afirmação acima, o ex-ministro da Fazenda Guido Mantega, em artigo publicado na revista Consultor Jurídico, aduz que “as dívidas com a União somam R$ 600 bilhões. São mais de 2,7 milhões de devedores e 3,3 milhões de inscrições em cobrança judicial”[15]. Entretanto, desta quantia, apenas cerca de um por cento é devolvido aos cofres públicos.

Atualmente o prazo médio para que uma execução fiscal seja extinta é de 12 (doze) anos. A título de exemplo, veja-se dados retirados do próprio sítio oficial da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional[16], segundo o qual, em 2005 a União era credora de R$ 334.133.135.590,14 e a arrecadação através de ação de execução fiscal, naquele ano, foi de R$ 1.628.312.870,31, perfazendo um percentual de menos de 1% do total.

Com isso, o devedor contumaz não se sente – e com razão – ameaçado pelo ajuizamento de execução fiscal contra si, pois sabe da dificuldade que a fazenda exequente encontrará para que consiga satisfazer o crédito que dá fulcro àquela execução, sendo ela apenas uma em meio a dezenas de milhares.

O legislador, se deparando com a situação crítica da justiça que se mostrara tardia e falha, se viu obrigado a implementar mudanças que tornassem os processos em geral mais efetivos e céleres na consecução do objetivo para o qual foram intentados.

Destarte, a Emenda Constitucional 45/2004 incluiu no art. 5° da Constituição Federal o direito à duração razoável do processo.

Neste sentido, algumas leis foram editadas para modificar o Código de Processo Civil, o que refletiu na execução fiscal, pois nesta há aplicação subsidiária da Lei dos Ritos. Dentre essas leis destaca-se a lei 11.382/06 que será melhor explanada em seguida.

Assim, outra inovação que tem ganhado bastante notoriedade na seara tributária é o projeto de lei que objetiva implantar a chamada Execução Fiscal Administrativa.

Ainda na fase de anteprojeto, uma comissão da Secretaria de Reforma do Judiciário do Ministério da Justiça, coordenada pelo Ministro Teori Zavascki, composta por representantes do Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal (Juízes Federais Ricardo Perlingeiro e Maria Helena Rau de Souza), da Procuradoria da Fazenda Nacional (Dr. Vandré Augusto Búrigo), do Instituto Brasileiro de Direito Processual (Dr. Petrônio Calmon Filho) e da Universidade Federal Fluminense (Professores Leonardo Greco e Agostinho Netto), após consultas públicas, apresentou em janeiro de 2005 o anteprojeto de lei sobre a cobrança da dívida ativa.

Tal projeto tem como principais modificações: a criação da execução fiscal administrativa, a qual reduz consideravelmente a quantidade de ações que serão levadas à apreciação do Poder Judiciário; e a constrição patrimonial em fase administrativa, sendo esse um pré-requisito da petição inicial.

Este projeto foi assinado pelo ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva em 13 de novembro de 2009 e encaminhado ao Congresso Nacional no mesmo dia. Importante colacionar notícia veiculada no sítio da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional:

A proposta que altera a Lei de Execução Fiscal (LEF) visa, principalmente, desafogar o Poder Judiciário, trazendo para a administração tributária o ajuizamento das ações. Segundo o procurador-geral, a Justiça Federal tem hoje 2,5 milhões de processos de execução fiscal, sendo que 1,8 milhão são administrados pela PGFN, que somam mais de R$ 650 bilhões. Dessa forma, a Procuradoria da Fazenda Nacional poderá, para efeito de constrição, realizar a penhora preparativa de bens e valores em dinheiro. No primeiro caso, a União identifica o bem, deixando-o indisponível. A União terá prazo de 30 dias para ajuizar a execução, e o Judiciário terá mais 90 dias para decidir pela manutenção ou não da penhora. No caso de valores em dinheiro os prazos são menores. A União terá prazo de três dias para ajuizar a execução, e o Judiciário terá sete dias para convalidar a execução. O projeto prevê a figura do oficial fazendário para realizar essa penhora.[17]

9. Conclusão

De tudo quanto exposto, vê-se que a crise das ações de execução fiscal é por demais conhecida pelos poderes constituídos, seja o Legislativo, o Executivo ou o Judiciário, que não quedam-se silentes e inertes diante da estagnação e do absurdo empilhamento que estas ações levaram às prateleiras das Varas da Fazenda Pública. A edição de projetos de leis, somada às ações por parte das próprias procuradorias judiciais em conjunto com o Poder Judiciário, que visem a viabilizar a satisfação dos créditos das Fazendas Públicas de forma mais célere e efetiva são medidas necessárias para o enfrentamento da mencionada crise, como forma de devolver aos cofres públicos os valores a eles pertencentes.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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