RESUMO: O vertente artigo pretende abordar as consequências jurídico-processuais decorrentes do diferente enquadramento da natureza jurídica do instituto da reclamação constitucional. Antes mesmo de encetar o exame propriamente dito das diversas naturezas jurídicas lançadas ao instituto pela doutrina e jurisprudência nacional, far-se-á um bosquejo da sua origem no país e a razão da sua criação. Feito isso, serão perscrutadas as aludidas naturezas jurídicas juntamente com seus respectivos defensores e as pertinentes refutações, atendo-se o presente trabalho, por outro lado, na discussão mais acessa evolvendo o tema, qual seja a natureza jurídica sufragada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal em contraste com posição majoritária da doutrina moderna. A partir daí serão vistos os corolários oriundos da escolha de cada uma dessas posições. Demais disso, deixou-se claro que o Novo Código de Processo Civil inequivocamente adotou a posição da maioria da doutrina que é aparentemente inconciliável com o entendimento assentado pelo Supremo Tribunal Federal; em razão disso e a título de conclusão, foram apontadas as possíveis diretrizes a serem seguidas pela Corte Constitucional, mas advertindo-se que qualquer que seja o seu posicionamento final, deverá procurar ampliar – e jamais restringir – o uso da reclamação constitucional, sobretudo pela função de completude do sistema processual que hoje ela exerce dada a nova sistemática de recorribilidade consagrada pelo novel Código. Esses são os pontos enfrentados no estudo em apreço.

PALAVRAS-CHAVE: Reclamação Constitucional. Natureza Jurídica. Novo CPC.

1 INTRODUÇÃO:

É corrente a afirmação segundo a qual o surgimento da reclamação constitucional proveio da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal com esteio na teoria dos poderes implícitos (Implied Powers). E consoante anotado pelo Ministro daquela Corte, Celso de Mello, a teoria dos poderes implícitos decorre da doutrina que – tendo como precedente o notório caso McCULLOCH v. MARYLAND (1819), da Suprema Corte dos Estados Unidos – estabelece: “... a outorga de competência expressa a determinado órgão estatal importa em deferimento implícito, a esse mesmo órgão, dos meios necessários à integral realização dos fins que lhe foram atribuídos” (MS 26.547-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 23.05.2007, DJ de 29.05.2007).

Nessa medida, pode-se asseverar, em síntese, que os poderes implícitos dos tribunais são necessários ao exercício de seus poderes explícitos. É que tendo o poder explícito de julgar, detêm o poder implícito de dar efetividade às próprias decisões e o de defender a própria competência. Assim é que, no dizer de Fredie Didier Jr. (2016, p.528), “para exercer esses poderes implícitos, concebeu-se a reclamação constitucional”.

O instituto da reclamação constitucional é previsto na Constituição Federal; de acordo com o seu art. 102, I, l, cabe ao STF processar e julgar, originariamente, a reclamação para a preservação se sua competência e autoridade de suas decisões. Já na dicção do art. 105, I, f, da Constituição da República, compete ao Superior Tribunal de Justiça (STJ) processar e julgar, originariamente, a reclamação para preservação de sua competência e garantia de autoridade de duas decisões. 

  Registre-se que a par da previsão constitucional, a reclamação era regulada pela Lei n.º 8.038/1990, contudo, o Novo Código de Processo Civil de 2015 (NCPC) passou a dispor sobre a reclamação. Desse modo, não havia mais sentido que houvesse disciplina sobre o tema em leis extravagante, que, nesse ponto, foi revogada (art. 1.072, IV, NCPC). O artigo 988 do NCPC reafirma seu cabimento para (i) preservar a competência do tribunal; (ii) garantir a observância de decisão do STF em controle concentrado de constitucionalidade; e, (iii) garantir a observância de enunciado de súmula vinculante.

Além de ratificar o seu cabimento em tais hipóteses, o aludido art. 988 do NCPC, em seu inciso IV, prevê a reclamação para garantir a observância de precedente proferido em incidente de resolução de demandas repetitivas ou em incidente de assunção de competência. E, nos termos de seu § 5º, II, é cabível a reclamação para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos especial ou extraordinário repetitivos, mas só depois de esgotadas as instâncias ordinárias.

Ainda acerca dos regramentos que envolvem o instituto, é preciso fazer menção a Lei n.º 11.417/2006, que regulamenta a súmula vinculante do STF e cuida da reclamação em seus artigos 7º, 8º e 9º. Tais dispositivos mantêm-se em vigor, sendo compatíveis com a disciplina da reclamação. 

Feita esta breve introdução, passa-se a análise mais delicada da exposição em apreço, que é tormentosa questão acerca da natureza jurídica da reclamação constitucional e seus reflexos jurídico-processuais a depender da configuração que se lhe dê. Essa temática assume hoje grande relevância, na medida em que o vigente Código de Processo Civil claramente adotou a corrente doutrinária que defende a natureza de ação do instituto, indo de encontro à jurisprudência do STF, a qual vê a reclamação constitucional como exercício do direito de petição.

Logo, nos tópicos subsequentes serão abordados diversos entendimentos atinentes à natureza jurídica da reclamação constitucional, concentrando-se na divergência mais relevante em torno da questão, que é o confronto a envolver a posição adotada ampla maioria da doutrina processual (e agora definitivamente consagrado no NCPC) e aquela até então admitida pelo Supremo Tribunal Federal. Uma vez que este trabalho entende serem ambos os entendimentos incompossíveis, sugestiona-se o caminho a ser trilhado pela Corte Constitucional quando for instado a se manifestar novamente sobre o tema.

  2 ABORDAGEM CRÍTICA DA NATUREZA DA RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL E SUAS CONSEQUÊNCIAS JURÍDICO-PROCESSUAIS.  

A natureza jurídica do instituto da reclamação constitucional sempre foi uma vexata quaestio a ocupar intensos debates entre a doutrina e a jurisprudência nacional.

 Com efeito, essa diversidade classificatória e tão extensa que, nos autos da Reclamação 336/DF (Rel. Min. Marco Aurélio, j. 19.12.1990, Pleno, DJ de 15.03.1991, p. 2644, RTJ 134-01/1022), o Ministro Marco Aurélio chegou a listar mais de sete entendimentos concernentes à questão.  Note-se:

Defendendo a natureza de ação (Pontes de Miranda); sustentando ser um recurso ou sucedâneo recursal (Moacyr Amaral Santos); remédio incomum (Orozimbo Nonato); incidente processual (Moniz de Aragão); medida de direito processual constitucional (José Frederico Marques); medida processual de caráter excepcional (Djaci Falcão); instrumento de extração constitucional (o próprio Ministro Marco Aurélio) e, por fim, simples postulação perante o próprio órgão que proferiu uma decisão para o seu exata e integral cumprimento (Ada Pellegrini Grinover).

Nada obstante, a despeito dessa profusão de naturezas jurídicas atribuíveis à reclamação constitucional, é possível, de imediato, refutar aquelas que não se amoldam ao instituto.

 Primeiramente, importa mencionar que a reclamação constitucional não se confunde com a reclamação correicional, na media em que, conforme leciona Leonardo Carneiro da Cunha (2013, p. 664), “esta constitui medida administrativa tendente a apurar uma atividade tumultuária do juiz, não passível de recurso”.

Segundo, a reclamação constitucional não detém a natureza de recurso. É que, para que um dado mecanismo seja enquadrado na moldura de recuso, é preciso que esteja previsto em lei como tal. Realmente, de acordo com o princípio da taxatividade, somente são recursos aqueles que integram um rol taxativo, ou seja, um elenco previsto, taxativamente em lei. Demais disso, firme nas lições de Marcelo Dantas (2000, p. 454), sabe-se que “enquanto o recurso tem prazo, a reclamação não se sujeita a qualquer preclusivo”.

Terceiro, a reclamação constitucional também não se identifica como um incidente processual. Isso porque, para que haja o incidente, é preciso que preexista um processo judicial. Pode haver reclamação constitucional sem que sequer haja processo anterior, mas simples inquérito policial, e ainda assim a competência do tribunal superior pode estar sendo usurpada, por se tratar de inquérito quer poderia redundar em denúncia contra pessoa que possuía foro por prerrogativa de função naquela corte, de modo que a própria atividade inquisitorial havia de ser ali conduzida. É como pensa Marcelo Dantas (idem, p. 459). Ademais, quando é manejada com vistas a garantir a autoridade de uma súmula vinculante (CFRB/88, art. 103-A, §3º), a reclamação pode ser proposta tanto em face de decisão judicial como em face de ato administrativo, restando evidente que pode haver reclamação sem que haja processo judicial em curso. “Não bastasse isso a reclamação não altera o curso do procedimento, não constituindo, realmente, um incidente processual”, assevera Fredie Didier Jr. (2016, p. 535).

Em razão desses irrepreensíveis argumentos, parece não mais haver tanta discordância de que a reclamação, efetivamente, não se enquadra em nenhuma daquelas mencionadas figuras.  No particular, concorda-se com Daniel Amorim Assumpção Neves (2016, p. 1620), segundo quem a divergência mais séria encontra-se na discussão entre a natureza de ação e de exercício do direito de petição, com importantes consequências práticas da adoção de um desses entendimentos.

O autor prefere a corrente doutrinária que defende a natureza jurídica de ação da reclamação constitucional, considerando-se presentes os elementos fundamentais que compõem uma ação: petição inicial veiculando uma pretensão, citação, contraditório, decisão de mérito coberta pela coisa julgada material, além de exigências formais que corroboram essa conclusão, tais como a exigência de pressupostos processuais positivos, a capacidade de ser parte, de estar em juízo e postulatória, e negativos, ausência de coisa julgada, de perempção de litispendência.

É também como pensam Fredie Didier Jr e Leonardo Carneiro da Cunha, quando sustentam ser a reclamação uma ação ajuizada originariamente em tribunal, com o escopo de se obter a preservação de sua competência ou a garantir a autoridade se seus julgados ou de seus precedentes obrigatórios (2016, p. 535). Em abono desse entendimento há, inclusive, recentes julgados do Superior Tribunal de Justiça (vide acórdão da 1ª Seção do STJ, EDcl na Rcl 9.087/RS, rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, j. 27/2/2013, DJe de 6/3/2013 e acordão da 1ª Seção do STJ, AgRg na Rcl 4.424/SP, rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, j. 27/2/2013, DJe 6/3/2013).

Ocorre, porém, que o Supremo Tribunal Federal, em célebre julgamento no qual teve de enfrentar o tema, chegou à conclusão de que a reclamação constitucional não seria uma ação, mas o mero exercício do direito de petição, previsto no art. 5º, XXXIV, a, da CF (STF, Tribunal Pleno, ADI, 2.212/CE, rel. Min. Ellen Gracie, j. 02/10/2003, DJ 14/11/2003, p.11).

De fato, a Corte Constitucional, valendo-se do escólio de Ada Pellegrini Grinover, considerou a reclamação como manifestação do direito constitucional de petição previsto no art. 5º, XXXIV, a, da CRFB/88, mercê do qual o cidadão se dirige ao Poder Público colimando a obtenção de defesa de direito ou objetivando combater ilegalidade ou abuso de poder. E, como a petição pode assumir a feição de queixa, de reclamação ou de denúncia, seria apropriado que a reclamação estivesse inserida no âmbito do direito constitucional de petição.

Merece destaque, portanto, trecho do pensamento da citada autora (extraído de: GRINOVER, Ada Pellegrini. Da reclamação. Revista Brasileira de Ciências Criminais, São Paulo, v.9, n. 38, p. 75-83, abr./jun. 2002) ao examinar a natureza jurídica do instituto da reclamação:

[...] não se trata de ação, uma vez que não se vai discutir a causa com um terceiro; não se trata de recurso, pois a relação processual já está encerrada, nem se pretende reformar a decisão, mas antes garanti-la; não se trata de incidente processual, porquanto o processo já se encerrou. Cuida-se simplesmente de postular perante o próprio órgão que proferiu uma decisão o seu exato e integral cumprimento.

 A consequência mais interessante reconhecida por esse julgamento é a possibilidade de as Constituições Estaduais preverem reclamação constitucional de competência dos Tribunais de Justiça, enquanto a competência dos tribunais regionais federais dependeria de previsão na Constituição Federal.

Essa consequência, entretanto, passa a ser irrelevante diante do art. 988, I e II, do Novo CPC, que se limita a indicar apenas “tribunal”, não exigindo tribunais de superposição como ocorre no texto constitucional, ao se referir ao cabimento da reclamação constitucional para preservação da autoridade de suas decisões e evitar usurpação de competência. Por outro lado, o art. 988, §1º, do NCPC prevê expressamente que a reclamação poder ser proposta perante qualquer tribunal, deixando claro que, independentemente de previsão constitucional (estadual ou federal), o Tribunal de Justiça e o Tribunal Regional Federal também são competentes para julgamento de reclamação quando sua competência for usurpada ou para garantir a autoridade de suas decisões.

O posicionamento adotado pelo STF, se rigorosamente aplicado, esvazia por completo a normatividade do instituto da reclamação constitucional tal como prevista no NCPC, considerando-se as expressivas diferenças entre o exercício do direito de ação e o de petição. Afinal, constituindo-se o direito de petição em uma garantia individual do cidadão, já estando outorgada pela própria Constituição, independeria de regulamentação ou previsão em qualquer outro diploma normativo, a exemplo do novel Código de Processo Civil.

Nessa linha de raciocínio, o que se percebe é que o legislador ao positivar na codificação processual o instituto da reclamação seguiu um caminho diametralmente oposto àquela orientação ministrada pela Suprema Corte. É que, a seguir-se coerentemente o entendimento assentado por esta Corte, não seria preciso obedecer-se a uma forma rígida de procedimento, já que o simples direito de petição se caracteriza pela informalidade, com a simples indicação de que seja o peticionário e com a narrativa sumária do ocorrido, devendo o tribunal responder desde logo, sem necessidade de se instaurar um contraditório ou de se colher informações ou, até mesmo, de encaminhar o pedido ou os autos ao Ministério Público.  

Mas cabe indagar: seriam realmente dispensadas as formalidades do direito de ação, tais como a necessidade de provocação da parte interessada por meio de petição inicial, o pagamento de custas processuais, a capacidade postulatória, a coisa julgada? O paradoxal disso tudo é que a própria Corte Superior continua a exigir tais requisitos, que, explicáveis à luz do exercício do direito de ação, perdem qualquer justificativa diante do mero exercício do direito de petição.

Com se percebe, o impasse é praticamente insolúvel e não admite, a prori, uma conciliação entre o posicionamento do STF e a o quanto legislado nos artigos 988 a 993 do NCPC, disciplinadores do procedimento do instituto. Reitere-se, o Código de Processo Civil de 2015, à evidência, acolheu a tese majoritária na doutrina de que a reclamação constitucional ostenta a natureza de ação. Eis alguns dispositivos que bem explicitam isso:

Art. 989.  Ao despachar a reclamação, o relator:

I - requisitará informações da autoridade a quem for imputada a prática do ato impugnado, que as prestará no prazo de 10 (dez) dias;

II - se necessário, ordenará a suspensão do processo ou do ato impugnado para evitar dano irreparável;

III - determinará a citação do beneficiário da decisão impugnada, que terá prazo de 15 (quinze) dias para apresentar a sua contestação.

Art. 990.  Qualquer interessado poderá impugnar o pedido do reclamante.

Art. 991.  Na reclamação que não houver formulado, o Ministério Público terá vista do processo por 5 (cinco) dias, após o decurso do prazo para informações e para o oferecimento da contestação pelo beneficiário do ato impugnado.

Art. 992.  Julgando procedente a reclamação, o tribunal cassará a decisão exorbitante de seu julgado ou determinará medida adequada à solução da controvérsia.

Art. 993.  O presidente do tribunal determinará o imediato cumprimento da decisão, lavrando-se o acórdão posteriormente.

Como decorrência disso, é possível antever alguns caminhos a serem traçados pelo Supremo Tribunal Federal. É dizer, poderá rever a sua jurisprudência passando a aceitar a natureza de ação da reclamação constitucional, pelo que teria de admitir todos os corolários advindos dessa aceitação, a saber: exigência de capacidade postulatória, confecção de petição inicial, citação do reclamado, necessidade de pagamento de custas processuais e honorários sucumbenciais bem como a formação de coisa julgada material e o consequente cabimento de ação rescisória.

Por outro lado, pode a Corte Constitucional continuar seguindo o seu entendimento e desconsiderar o texto normativo em vigor, o que poderá render ensejo quiçá à propositura de ações declaratórias de inconstitucionalidade contra os referidos dispositivos do NCPC ou pedidos de interpretação conforme de modo a afastar a qualquer interpretação contrária àquela segundo a qual a reclamação tem natureza de direito de petição, sendo, portanto, infensa à cobrança de custas e honorários sucumbenciais, prescindindo de formalidade no seu procedimento e de capacidade postulatória e não sendo a decisão proferida em seu bojo sujeita à coisa julgada nem rescindível por ação rescisória. É ver o que ocorrerá futuramente.

3 CONCLUSÃO

De todo modo, qualquer que seja a diretriz a ser seguida pelo STF, deverá a Corte Superior interpretar e aplicar a norma extraída do texto legal do Código de forma a ampliar o uso da reclamação, jamais para restringir o seu alcance.  É preciso, pois, ter redobrada atenção no trato da matéria, mormente em virtude do novo sistema processual criado pelo diploma processual em vigor. É que utilização do instituto da reclamação, em determinados casos, é essencial para a completude desse sistema.

Exemplifica-se com apoio na doutrina de Fredie Didier Jr. (2016, p.529).

O manejo da reclamação passará a ser relevante, por exemplo, no caso da inadmissão da apelação pelo juiz de primeiro grau. A este não é mais possível exercer a admissibilidade da apelação (art. 1.010, § 3°, CPC), não sendo cabível agravo de instrumento da decisão que inadmite apelação, justamente porque não é possível haver decisão que inadmita apelação.

Na verdade, nesse caso, "cabe reclamação, por usurpação de competência de tribunal de justiça ou do tribunal regional federal, contra a decisão de juiz de 1° grau que inadmitir recurso de apelação". (Enunciado 207 do Fórum Permanente de Processualistas Civis)

Também não há mais juízo provisório de admissibilidade em recurso ordinário constitucional. Portanto, "cabe reclamação, por usurpação da competência do Superior Tribunal de justiça, contra decisão de juiz de 1º grau que inadmitir recurso ordinário, no caso do art. 1.027, II, 'b'”. (Enunciado 208 do Fórum Permanente de Processualistas Civis)

Além disso, deve-se chamar à atenção ao destaque feito por Daniel Amorim Neves (2016, p. 1621), no sentido de que das hipóteses de cabimento da reclamação constitucional sempre haverá ofensa a uma norma legal, sendo possível se imaginar o cabimento de recurso contra tal violação. Sem embrago, a reclamação tem atrativos que os recursos não têm, e por isso se torna um importante instrumento de impugnação.

Na competência dos tribunais de segundo grau, por exemplo, a reclamação pode ser utilizada com vantagem quando a decisão a ser impugnada for interlocutória e não recorrível por agravo de instrumento. Mas a grande vantagem da reclamação é encontrada na competência dos tribunais superiores, porque nesse caso pode demorar a ocorrer a chegada da matéria ao tribunal de superposição, exigindo-se das partes o tortuoso caminho do esgotamento das vias ordinárias de impugnação, além da existência de dificuldades procedimentais para fazer com que o mérito do recurso extraordinário seja enfrentado (idem, ibidem).

Em suma, é lícito afirmar na linha apontada por Eduardo José da Fonseca Costa (2015, p. 2201) que a reclamação passou a desempenhar relevante função no sistema instituído pelo Código de Processo Civil de 2015 e seu eventual descabimento perante tribunais de justiça e regionais federais, por exemplo, poderia provocar uma "lacuna jurídica ameaçadora".

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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COSTA, Eduardo José da Fonseca. “Da Reclamação”. Breves comentários ao novo Código de Processo Civil. Teresa Arruda Alvim Wambier; Fredie Didier Jr.; Eduardo Talamini; Bruno Dantas (coords.). São Paulo: RT, 2015.  

CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 11ª ed. São Paulo: Dialética, 2013.

DANTAS, Marcelo Navarro Ribeiro. Reclamação Constitucional no Direito Brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2000.

DIDIER JR., Fredie; CUNHA, Leonardo Carneiro da. DIDIER JR., Fred. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 3: Meios de Impugnação às Decisões Judiciais e Processo nos Tribunais. 13ª. ed. Salvador: Juspodivm, 2016.

GRINOVER, Ada Pellegrini. Da reclamação. Revista Brasileira de Ciências Criminais, São Paulo, v.9, n. 38, abr./jun. 2002.

NEVES, Daniel Amorim. Assumpção. Novo Código de Processo Civil Comentado. Salvador: Ed. JusPodivm, 2016.