RESUMO: Objetiva o presente trabalho analisar a intervenção do Estado na propriedade, sua natureza jurídica, base constitucional, competências, fundamentos e princípios aplicáveis ao instituto.

PALAVRAS-CHAVE: Intervenção, Estado, Propriedade.

1 INTRODUÇÃO

Não há entre os doutrinadores civilistas grandes divergências quanto ao conceito de direito de propriedade, haja vista que este se apóia no art. 1228 do Código Civil de 2002:

Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.[i]

Carlos Roberto Gonçalves bem transcreve lição acerca do tema:

 [...] segundo CUNHA GONÇALVES, ‘o direito de propriedade é aquele que uma pessoa singular ou coletiva efetivamente exerce numa coisa determinada em regra perpetuamente, de modo normalmente absoluto, sempre exclusivo, e que todas as outras pessoas são obrigadas a respeitar.[ii]

E complementa com seu próprio conceito:

Considerando-se apenas os seus elementos essenciais, enunciados no art.1.228 retrotranscrito, pode-se definir o direito de propriedade como poder jurídico a uma pessoa de usar, gozar e dispor de um bem, em sua plenitude e dentro dos limites estabelecidos na lei, bem como de reivindicá-lo de quem o injustamente o detenha.[iii]

Nesse mesmo sentido a definição de Maria Helena Diniz:

Poder-se-á definir, analiticamente, a propriedade, como sendo o direito que a pessoa física ou jurídica tem, dentro dos limites normativos, de usar, gozar e dispor de um bem, corpóreo ou incorpóreo, bem como de reivindicá-lo de quem injustamente o detenha.

Esses seus elementos constitutivos correspondem ao jus utendi, fruendi e

abutendi e à rei vindicatio dos romanos. A propriedade não é a soma desses atributos, ela é o direito que compreende o poder de agir diversamente em relação ao bem, usando, gozando ou dispondo dele.[iv]

Fixado o conceito atual do instituto, passemos ao estudo da intervenção do estado na propriedade privada.

2 INTERVENÇÃO ESTATAL

Hely Lopes Meirelles conceitua intervenção no Estado na propriedade privada como “todo ato do Poder Público que compulsoriamente retira ou restringe direitos dominiais privados ou sujeita o uso de bens particulares a uma destinação de interesse público”.[v] Na mesma linha, Carvalho Filho explica que de “forma sintética, podemos considerar intervenção do Estado na propriedade toda e qualquer atividade estatal que, amparada em lei, tenha por fim ajustá-la aos inúmeros fatores exigidos pela função social a que está condicionada”[vi]. Para Gasparini “a intervenção na propriedade pode ser conceituada como sendo toda ação do Estado que, compulsoriamente, restringe ou retira direitos dominiais do proprietário”. [vii]

Mas este tipo intervenção estatal não ocorre de maneira autoritária, para satisfazer interesses pessoais dos agentes públicos ou de qualquer outro, como ocorria nos tempos do Absolutismo. Esclarecedora é a lição de Edmir Netto de Araújo:

É claro, entretanto, que tais atuações não acontecem de forma absolutamente discricionária, indiscriminada, pois então já se resvalaria para o campo da arbitrariedade (...). Tais situações de preponderância configuram geralmente atividades de exceção, e por isso devem se submeter e subsumir ao ordenamento jurídico constitucional e infraconstitucional, pois ninguém é obrigado a fazer ou deixar se fazer algo senão em virtude da lei (art 5º, II, da Constituição Federal) e, no caso do Estado, este só pode agir de acordo com o que a lei determina ou iniludivelmente permite. [viii]

Assim, todo o processo de intervenção é regulado por lei e previsto na Constituição Federal no tocante ao modo de execução, de forma que qualquer atuação da Administração que desrespeite estes preceitos torna o ato nulo.

Conforme lição de Edmir Netto de Araújo:

[...] é de capital importância nos Estados democráticos de Direito, no mundo civilizado, a aplicabilidade do princípio geral da supremacia do interesse público, em nome do qual é lícito ao Estado fazer tal interesse prevalecer sobre o interesse dos particulares, adotando medidas que venham a restringir, limitar e em certos casos até mesmo extinguir direitos ou situações jurídicas subjetivas.[ix]

Portanto, os procedimentos de intervenção estatal são sempre justificados pelo princípio da supremacia do interesse público, pilar de todo o Direito Administrativo, não podendo jamais se desvincular desta finalidade. Este ponto será posteriormente melhor abordado neste trabalho.

3 BASE CONSTITUCIONAL

A Constituição Federal garante a intervenção estatal na propriedade expressamente em alguns de seus dispositivos. Por um lado, assegura o direito de propriedade no art. 5º, XXII, onde diz que “É garantido o direito de propriedade”[x]. Por outro, condiciona, no inciso XXIII do mesmo artigo, tal direito ao atendimento de sua função social: “A propriedade atenderá sua função social”.[xi] Sendo esta norma descumprida, o Estado está legitimado intervir na propriedade.

Nos resta esclarecer o que significa o cumprimento da função social da propriedade. O art. 182, § 2º da CF dispõe que “A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”[xii]. Assim, no que diz respeito à propriedade urbana, a base para expressão “função social da propriedade” é o plano diretor do Município. A propriedade estará cumprindo sua função social desde que as exigências previstas no plano diretor municipal sejam cumpridas.

Quanto à propriedade rural, é o artigo 186 da Magna Carta que traça as diretrizes. Segundo este dispositivo, para que seja atendida a função social da propriedade devem ser atendidos simultaneamente os seguintes requisitos:

I - aproveitamento racional e adequado;

II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. [xiii]

Destarte, não bastaria, para o atendimento da função social, que a propriedade fosse adequadamente aproveitada se descumprisse as normas trabalhistas ou agredisse o meio ambiente.

Acontece que, apesar disso, o art. 185 da Constituição Federal determina expressamente que a propriedade produtiva é insuscetível de desapropriação. Suficiente para o surgimento de discussões à respeito da interpretação que se deve dar aos dispositivos. Se o inciso II torna a propriedade rural produtiva insuscetível de ser desapropriada, como se pode exigir o cumprimento simultâneo dos requisitos do art. 186?

Assim, parte da doutrina exige o cumprimento literal e isolado da norma constante do art. 185, enquanto outra parte exige uma interpretação sistemática dos dispositivos, que devem ser entendidos conforme o “espírito” da constituição. Essa última corrente parece-nos mais acertada.

Portanto, a interpretação dos dispositivos deve ser sistemática. A Constituição de 1988 é inspirada na dignidade da pessoa humana e, dessa forma, todos os dispositivos constitucionais devem ser entendidos sem que esse princípio seja abandonado. Não podemos, então, colocar o direito individual de propriedade numa escala maior que a própria dignidade da pessoa humana. Assim, tornar insuscetível a desapropriação da propriedade privada produtiva que se utilize de trabalho escravo, por exemplo, com base em um dispositivo que não está harmonizado com aquilo que inspirou o legislador, não nos parece razoável.

No entanto, devemos ressaltar que em entendimento diverso, pugnando pela interpretação literal da norma, se encontram vários doutrinadores, dentre eles ilustríssimo José Afonso da Silva.[xiv]

4 COMPETÊNCIA

A Federação é a forma de Estado adotada pelo Brasil. A partir daí é que surge o problema da repartição de competências entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

Primeiramente, precisamos ter claro o conceito de competência. Para o mestre José Afonso da Silva, competência:

[...] é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, ou a um órgão, ou ainda a um agente do poder público para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções.[xv]

Também devemos considerar que a forma federativa não permite hierarquia entre seus entes, não sendo a União superior aos Estados, os Estados superiores aos municípios, e assim por diante. Destarte, diz-se que, como regra geral, a competência é horizontal.

Não havendo hierarquia, é a Constituição Federal que distribui as competências entre os entes federativos. E ela atribui apenas à União a competência para legislar sobre intervenção na propriedade, restando aos demais entes a competência para executarem as leis criadas pela União, normalmente através de atos administrativos. Ensina Carvalho Filho que

[...] esses atos administrativos estampam, como regra, o exercício do poder de polícia da Administração, ou seja, o Poder Público, seguindo os parâmetros legais, concretiza as restrições autorizadas na lei e fiscaliza o seu cumprimento.[xvi]

Assim, leciona Meirelles:

Nem por isso fica excluída da competência do estado e do Município a regulamentação adjetiva do uso da propriedade e das atividades econômicas que se realizam em seus territórios, afetando o bem-estar da comunidade regional ou local. Essa regulamentação é tanto mais necessária quanto maior for a implicação do uso da propriedade e do exercício da atividade econômica com a higiene e a saúde públicas, com a segurança e a ordem públicas, e especialmente com o abastecimento da população local.[xvii]

Portanto, para que sejam observadas e efetivamente cumpridas as leis editadas pelo poder federal, os Estados e Municípios podem regular a matéria, mas devem se basear sempre nas características pertinentes de cada ente e respeitar a lei federal.

5 FUNDAMENTOS

5.1 Princípio da Supremacia do Interesse Público

O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é um dos pilares da Administração Pública, significando que o interesse da coletividade se sobrepõe ao interesse dos particulares. Também pode ser chamado de “princípio da finalidade pública”, conforme ensinamento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

[...] princípio da finalidade pública, onde se está presente tanto no momento da elaboração da lei como no momento da sua execução em concreto pela Administração Publica. Ele inspira o legislador e vincula a autoridade administrativa em toda a sua atuação.[xviii]

Marçal Justen Filho traça o significado do princípio, afirmando que:

[...] a supremacia do interesse público significa sua superioridade sobre os demais interesses existentes na sociedade. Os interesses privados não podem prevalecer sobre o interesse publico.[xix]

No mesmo sentido a obra de José dos Santos Carvalho Filho:

 [...] não é o indivíduo em si o destinatário da atividade administrativa, mas sim o grupo social num todo. Saindo da era do individualismo exacerbado, o Estado passou a caracterizar-se como o Welfare State (Estado/bem-estar), dedicado a atender ao interesse público. Logicamente, as relações sociais vão ensejar, em determinados momentos, um conflito entre o interesse público e o interesse privado, mas, ocorrendo esse conflito, há de prevalecer o interesse público. Trata-se, de fato, do primado do interesse público. O indivíduo tem que ser visto como integrante da sociedade, não podendo os seus direitos, em regra, ser equiparados aos direitos sociais.[xx]

Desse modo, a Administração pode usar de certas prerrogativas para bem desempenhar suas funções, como a imperatividade, a exigibilidade, e a presunção de legitimidade dos seus atos. Se não pudesse, nem mesmo em circunstâncias especiais delineadas na lei, gozar da chamada auto-executoriedade, nenhuma segurança jurídica teríamos e o corpo social ficaria completamente comprometido. [xxi] Por isso Bandeira de Mello afirma que a "estabilidade da ordem social depende dessa posição privilegiada do Estado e dela depende a ordem e a tranquilidade das pessoas".[xxii]

Segundo Hidemberg Alves da Frota:

[...] em suma, cotejando-se os ensinamentos da Ciência do Direito com os comandos definidos do Direito Positivo Comparado, infere-se que o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, embora enraizado no Direito Público, alastra-se por todo o ordenamento jurídico, submetendo as esferas pública e privada, as pessoas jurídicas e físicas, o Estado e o particular, ao interesse geral da sociedade e à soberania popular, assegurando a consecução do bem comum ancorada em uma ordem jurídica a serviço dos anseios de todos os seres humanos, compromissada com a democracia e desvinculada do culto tanto ao individualismo quando aos interesses meramente estatais.[xxiii]

E em função dessa supremacia, a Administração Pública, atuando em nome do interesse público, pode estabelecer obrigações, unilateralmente, aos administrados. Essas obrigações são imperativamente impostas aos indivíduos através de atos unilaterais e exigíveis, que preveem sanções em caso de descumprimento. É a auto-executoriedade, que também existe tendo como fundamento a supremacia do interesse público.

Como consequência dessa supremacia, explicita ainda Maria Sylvia Zanella Di Pietro algumas consequências:

[...] em nome do primado do interesse público, inúmeras transformações ocorreram: o Estado para atender as necessidades coletivas, visando resguardar a ordem publica e econômica, passou a revelar-se na interferência, no funcionamento e na propriedade das empresas que condicionam o uso da propriedade ao bem estar social; nas que reservam para o Estado a propriedade e a exploração de determinados bens, como as minas e as demais riquezas do subsolo; nas que permitem a desapropriação para a justa distribuição da propriedade; cresce a preocupação com os interesses difusos, como o meio ambiente e o patrimônio histórico e artístico nacional.[xxiv]

Porém, Mello ensina que o interesse público "é uma expressão que se liga aos interesses dos indivíduos, mas que fazem parte de uma coletividade, ou seja, não há desvinculação entre os interesses individuais e coletivos".[xxv]

Assim, podemos concluir que a supremacia do interesse público sobre o privado constitui um dos mais importantes fundamentos da intervenção estatal na propriedade privada.  O Estado deve garantir a ordem social, mesmo que tenha que sacrificar interesses individuais. Porém, toda a intervenção do Estado na propriedade deve ocorrer, invariavelmente, com fundamento no interesse público. Se praticado o ato de maneira diversa, o princípio da finalidade estaria sendo suprimido e o ato, porque eivado de vícios, seria nulo.

5.2 Princípio da Função Social da Propriedade

A ideia de função social da propriedade surgiu como reação jurídica às aspirações sociais emanadas a partir da Revolução Industrial, como resposta ao abuso de direito. Antes disso, a propriedade era vista como mero instrumento caracterizador da liberdade do homem, que deveria ser livre para adquirir o que quisesse. Riqueza era sinônimo de sucesso, sendo excluída a grande maioria que não tinha condições de se enquadrar nessa visão individualista.

As primeiras idéias acerca do tema são encontradas nas obras de São Tomás de Aquino. Segundo ele "o proprietário é um procurador da comunidade para a gestão de bens destinados a servir a todos, embora pertençam a um só". Tal ideia está completamente ligada à doutrina social cristã na Idade Média, que perdurou ao longo dos próximos séculos, como demonstram as encíclicas Mater Et Magistra, do papa João XXIII, de 1961, Centesimus Cennus, datada de 1991 e Popularum Progressio ambas do papa João Paulo II, nas quais a idéia de propriedade se encontra intimamente ligada a ideia de função social ou seja, de utilidade comum.[xxvi] Nesse sentido, trecho da encíclica Popularum Progressio:

A propriedade não constitui um direito incondicional e absoluto. Não há qualquer razão para reservar-se ao uso exclusivo o que supera à própria necessidade, quando aos demais falta o necessário. Em uma palavra: o direito à propriedade não deve jamais exercitar-se em detrimento da utilidade comum.[xxvii]

O marxismo, na segunda metade do século XIX, também teceu duras críticas ao então conceito de propriedade. Responsabilizava este modelo por afirmar a supressão do capitalista sobre o proletariado, do capital sobre o trabalho.

Nesse sentido, bem doutrina Carlos Ary Sundfeld ao explicar que: "Surge, assim, o princípio da função social da propriedade, representando um compromisso entre a ordem liberal e a ordem socializante, de maneira a incorporar à primeira certos ingredientes da segunda".[xxviii]

Nosso ordenamento jurídico foi coroado pelo princípio da função social da propriedade na Emenda Constitucional n.º 1, de 1969, da Carta de 1967. Este instituto recebeu o status de princípio basilar da ordem econômica e social (art. 160, III), ao lado da garantia da propriedade privada. [xxix]

Para o eminente doutrinador Celso Ribeiro Bastos, a “função social da propriedade nada mais é do que o conjunto de normas da Constituição que visa, por vezes até com medidas de grande gravidade jurídica, a recolocar a propriedade na sua trilha normal”.[xxx]

Na Magna Carta de 1988 o princípio em tela se encontra expresso no artigo 5º, inciso XXIII, que determina que "a propriedade cumprirá sua função social"[xxxi].

O genial trecho da lavra de José Afonso da Silva nos dá a compreensão exata do significado de tal disposição constitucional:

Os conservadores da constituinte, contudo, insistiram para que a propriedade privada figurasse como um dos princípios da ordem econômica, sem perceber que, com isso, estavam relativizando o conceito de propriedade, porque submetendo-o aos ditames da justiça social, de sorte que se pode dizer que ela só é legítima enquanto cumpra uma função dirigida à justiça social.[xxxii]

E o conceito de Justiça Social é brilhantemente definido por Eros Grau:

‘Justiça social’, inicialmente, quer significar superação das injustiças na repartição, a nível pessoal, do produto econômico. Com o passar do tempo, contudo, passa a conotar cuidados, referidos à repartição do produto econômico, não apenas inspirados em razões micro, porém macroeconômicas: as correções na injustiça da repartição deixam de ser apenas uma imposição ética, passando a consubstanciar exigência de qualquer política econômica capitalista.[xxxiii]

Na mesma linha de raciocínio, Bandeira de Mello esclarece o verdadeiro sentido do princípio de função social da propriedade, baseado na idéia de justiça social:

Parece fora de dúvida que a expressão ''função social da propriedade'' comporta não apenas o primeiro sentido, a que dantes se aludiu, mas também esta segunda acepção a que agora nos estamos reportando. Com efeito, se alguma hesitação pudesse existir quanto a isto, bastaria uma simples inspeção visual no art. 160 da Carta do País - tantas vezes referido - para verificar-se que nele está explicitamente afirmado ser finalidade da ordem econômica e social realizar o desenvolvimento nacional e a justiça social. Ora bem, uma vez que estas finalidades hão de ser realizadas com base, entre outros princípios, no da ''função social da propriedade'' (item III), é óbvio que esta foi concebida tomando em conta objetivos de justiça social.[xxxiv]

No que diz respeito à propriedade urbana, Nelson Saule Júnior destaca a importância de tal princípio, que regula normas de direito público, explicando que a "função social da propriedade em consonância com os demais princípios constitucionais (...) é o mandamento principal do regime da propriedade urbana que deve ser disciplinado pelo direito público".[xxxv]

Dessa forma, conforme ensina Di Pietro:

Se a propriedade não está atendendo a sua função social, deve o Estado intervir para amoldá-la a essa qualificação. E essa função autoriza não só a determinação de obrigações de fazer, como de deixar de fazer, sempre para impedir o uso egoístico e anti-social da propriedade.[xxxvi]

E Celso Antônio Bandeira de Mello:

O direito de propriedade é a expressão juridicamente reconhecida à propriedade. É o perfil jurídico da propriedade. É a propriedade, tal como configurada em dada ordenação normativa. É, em suma, a dimensão ou o âmbito de expressão legítima da propriedade: aquilo que o direito considera como tal. Donde, as limitações ou sujeições de poderes do proprietário impostas por um sistema normativo não se constituem em limitações de direitos, pois não comprimem nem deprimem o direito de propriedade, mas, pelo contrário, consistem na própria definição desse direito, compõem seu delineamento e, deste modo, lhe desenham os contornos. Na Constituição - e nas leis que lhe estejam conformes - reside o traçado da compostura daquilo que chamamos de direito de propriedade em tal ou qual país, na época tal e qual.[xxxvii]

Conclui-se que o princípio da função social, como limitador do direito de propriedade, deve ser entendido sempre como parte do próprio conceito desse instituto.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O fim maior do Estado é o bem comum. Para alcançar tal mister, surge a necessidade de se estabelecer restrições à propriedade privada através de imposições estatais e estabelecimento de obrigações a serem cumpridas pelos indivíduos.

É o princípio da Função Social da Propriedade ditando que, ao garantir o direito do indivíduo à propriedade, razoável é que o Poder Público possa exigir do proprietário que a utilização do seus bens particulares seja feita de maneira a concorrer para o bem da coletividade.

Além do mais, pode o Estado, para alcançar suas finalidades, necessita não só dos seus bens, mas muitas vezes de bens alheios, sempre visando o interesse público, lato senso: está, portanto, justificada a necessidade da intervenção do Estado na propriedade.

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