RESUMO: As atividades estatais se manifestam das mais variadas formas e estão presentes no cotidiano da vida moderna. Quando tais manifestações acarretam danos a terceiros, surge o dever de indenizar. O presente trabalho tem como objetivo apresentar noções iniciais sobre e o instituto, bem como dissertar sobre as teorias da responsabilidade civil do Estado e sua evolução histórica com base na doutrina e jurisprudência.

Palavras-chave: Responsabilidade Civil do Estado; Teorias; Evolução.

1 - INTRODUÇÃO 

Antes de analisar o tema da responsabilidade extracontratual do Estado é necessário ter alguma noção do significado do termo responsabilidade, que deriva do vocábulo verbal latino respondere, com o sentido de responder, replicar.[1] Nas palavras de Rui Stoco, 

[...] a responsabilidade civil traduz a obrigação da pessoa física ou jurídica ofensora de reparar o dano causado por conduta que viola um dever jurídico preexistente de não lesionar implícito ou expresso na lei[2].

Isto é, quando o Direito trata de responsabilidade, nada mais é, que uma obrigação derivada, ou seja, um dever sucessivo de arcar com as conseqüências jurídicas de um fato, que causou prejuízo a alguém, restabelecendo assim, o status quo ante de maneira mais eficaz possível ao lesado.

Nem sempre a responsabilização será advinda de um fato ilícito, em ocasiões especiais, o fato gerador da responsabilidade poderá ser um fato lícito. Cabendo assim, a lei estabelecer a caracterização do fato gerador como ensejador ou não da responsabilização.

É a partir do fato gerador definido pela norma jurídica, que se aferirá a natureza da responsabilidade. Sendo assim, se a norma tem natureza penal, a consumação do fato gerador provoca responsabilidade penal, se a norma é do direito privado civilista, teremos a responsabilidade civil e, finalmente, se o fato estiver contido dentro da seara administrativa, dar-se-á a responsabilidade administrativa.

Portanto, não se confunde a responsabilidade civil com as responsabilidades administrativa e penal, sendo, em regra, independentes entre si, podendo, eventualmente, conjugar-se, mas para tanto, a conduta deverá violar simultaneamente as normas ensejadoras de cada responsabilização.

Quando a conduta que culmina na produção do dano, isto é, verificado o nexo de causalidade entre a atuação lesiva e o dano patrimonial ou moral efetivamente ocorrido, caracterizada estará, a responsabilidade civil. Contudo, quando a ação comissiva ou omissiva danosa é resultante do descumprimento de um dever oriundo de contrato que já vinculava os envolvidos, a responsabilidade civil será do tipo contratual, por exemplo, na parte relativa aos contratos firmados com a Administração Pública. Por outro lado, a responsabilidade extracontratual ou aquiliana é aquela que deriva das várias atividades sem qualquer conotação pactual.

No âmbito do Direito Público, temos que a responsabilidade civil evidencia-se na obrigação que tem o Estado de indenizar os danos patrimoniais ou morais que seus agentes, atuando em seu nome, ou seja, na qualidade de agentes públicos, causem à esfera juridicamente tutelada dos particulares.

Maria Sylvia Zanella di Pietro traz o conceito sobre a responsabilidade civil extracontratual do Estado, tema a ser abordado no presente capítulo:

[...] corresponde à obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos.[3]

Ainda neste sentido, é a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello:

Entende-se por responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos[4]

Por fim, Hely Lopes Meirelles define a responsabilidade estatal como sendo a “imposição à Fazenda Pública a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agentes públicos, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las. [5]

2 – BREVE EVOLUÇÃO HISTÓRICA

O moderno tratamento da responsabilidade civil do Estado é fruto de uma longa evolução histórica. O desenvolvimento doutrinário da responsabilidade extracontratual estatal tem sido sempre um crescente em direção à proteção dos administrados, em decorrência das especificidades do ente estatal e da contínua ampliação dos afazeres do Estado. As construções teóricas acerca da responsabilidade do Poder Público, ao longo dos tempos, evoluíram da total irresponsabilidade para um conceito de responsabilidade pública da Administração, diferente e mais rígida que a tradicional responsabilidade patrimonial civilista.

Antes de analisar as teorias que tratam da responsabilidade extracontratual do Estado, cabe ressaltar que existe muita divergência quanto à terminologia adotada pelos doutrinadores. No entanto, embora haja tratamento diverso da matéria, será possível perceber as fases em que cada teoria se enquadra ao longo da história.

2.1 - Teoria da irresponsabilidade

A teoria da irresponsabilidade se verificou a partir da Idade Média, mais precisamente na época do absolutismo, fundada na ideia de soberania extrema da autoridade estatal. Essa idéia da irresponsabilidade do Estado adveio de diversas teorias que justificavam o poder do Estado na figura do Rei.  Essas teorias são denominadas de teorias da divindade.  O senhor absoluto recebia o poder de Deus, por isso não poderiam ser atribuídos erros a ele e ao Estado, muito menos quaisquer responsabilidades deles decorrentes, tese consubstanciada na máxima “the king can do no wrong” para os ingleses, ou “le roi ne peut mal faire” segundo os franceses, e ainda “quod principe placuit habet legis vigorem” que significava “aquilo que agrada ao príncipe tem força de lei”. Portanto, qualquer responsabilidade atribuída ao Estado significaria colocá-lo no mesmo nível que o súdito, em desrespeito à sua soberania.

Contudo, essa teoria passou a ser combatida por sua transparente injustiça, com a instituição do Estado de Direito, derivado da ideia de igualdade advinda do Iluminismo, o Poder Público se viu na posição de tutelar o direito, não podendo assim, se eximir da responsabilidade quando, por sua ação ou omissão, ele próprio causar danos a terceiros.

Desse modo, a teoria da irresponsabilidade, que nunca foi admitida no Brasil, foi sendo superada e deixou de ser definitivamente adotada pelas duas últimas nações que a sustentavam. Nos Estados Unidos, a teoria foi abandonada em virtude do Federal Tort Claim Act, de 1946. Já na Inglaterra, o fim veio com o Crown Proceeding Act, de 1947.

2.2 Teorias civilistas

Ao admitir-se a responsabilidade do Estado, foram adotadas as teorias civilistas, baseadas nos princípios de Direito Civil e na ideia da culpa.

No entanto, nesta fase, a responsabilidade do Estado foi admitida somente para determinados atos, pois se imaginava que, nos casos em que o Estado estivesse em uma posição de supremacia, não haveria responsabilidade e, consequentemente, o dever de reparar os danos causados a terceiros. Esta divisão de atos do Estado, que são suscetíveis ou não de responsabilidade, foi conhecida como a teoria dos atos de império e de gestão. Conforme Marcus Vinicius Corrêa Bittencourt,

[...] partiu-se da divisão entre atos de império e atos de gestão. O Estado, ao atuar em posição de igualdade com os particulares exercendo atos de gestão, poderia ser responsabilizado, por meio de aplicação de princípios de Direito Civil. Caso estivesse numa posição de supremacia, editando atos de império com todas as prerrogativas de autoridade, seria regido por um direito especial, exorbitante do direito comum, e, assim, não teria o dever de reparar o dano causado a outrem[6].

Na mesma linha, Maria Sylvia Zanella di Pietro:

[...] os atos de império e os atos de gestão. Os primeiros seriam os praticados pela Administração com todas as prerrogativas e privilégios de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente ao particular independente de autorização judicial, sendo regidos por um direito especial, exorbitante ao direito comum, porque os particulares não podem praticar atos semelhantes; os segundos seriam praticados pela Administração em situação de igualdade com os particulares, para a conservação e desenvolvimento do patrimônio publico e para a gestão de seus serviços; como não difere a posição da Administração e a do particular, aplica-se a ambos o direito comum.[7]

Portanto, a responsabilidade civil do Estado passou, num primeiro momento, a ser admitida somente para os atos de gestão, pois seriam atos típicos do Estado enquanto em posição de igualdade com o particular.

Contudo, houve oposição a esta teoria pelo fato de ser praticamente impossível dividir a personalidade do Estado, senão, como alguns autores afirmam, estaríamos diante de um estado “esquizofrênico”. Por isso, abandona-se a tentativa de dividir os atos em atos de império e atos de gestão e adota-se a teoria da responsabilidade subjetiva.

Na teoria da responsabilidade subjetiva ou teoria da culpa civil, o Estado seria responsável pelos atos de seus agentes, desde que houvesse a demonstração da culpa. É importante destacar que a maior parte da doutrina entende que a teoria da responsabilidade subjetiva inspirou o art. 15 do Código Civil Brasileiro de 1916.

2.3 Teorias publicistas

Em meados do século XIX, aconteceu o caso de um cidadão francês, que teve sua filha atropelada por um vagão da Cia. Nacional de Manufatura do Fumo quando saía de uma agência de postagem. Ao promover a ação civil de indenização, o pai alegou que o Estado era responsável por prejuízos causados a terceiros, suscitando um conflito de atribuições entre a jurisdição comum e o contencioso administrativo.   

A partir da orientação da jurisprudência francesa, foi decidido que a responsabilidade do Estado não poderia ser regida por princípios do Direito Civil, sendo o primeiro passo para estabelecer a responsabilidade do Estado baseada em princípios de Direito Público.  Reconhecendo o Tribunal de Conflitos Francês, nessa hipótese, a culpa da Administração, firmando assim, a tese da culpa administrativa.

A teoria da culpa administrativa, também chamada de teoria da culpa do serviço, desvincula a responsabilidade do Estado da culpa subjetiva do agente público, substituindo a apreciação da culpa do agente pela verificação dos requisitos de funcionalidade do serviço público, ou seja, estabelecendo a culpa anônima do serviço público. Assim, quando o serviço prestado não funcionar, funcionar mal ou funcionar tardiamente, caberia ao terceiro prejudicado comprovar somente a culpa do serviço, sem entrar no mérito da culpa do agente público.

Deve-se destacar que a culpa administrativa, mesmo não necessitando de comprovação de culpa do agente estatal, ainda não era responsabilidade objetiva, uma vez que necessitava da comprovação de culpa do serviço. É o que diz Celso Antonio Bandeira de Mello:

o argumento de que a falta de serviço (faute du service) é um fato objetivo, por corresponder a um comportamento objetivamente inferior aos padrões normais devidos pelo serviço, também não socorre os que pretendem caracterizá-la como hipótese de responsabilidade objetiva. Com efeito, a ser assim, também a responsabilidade por culpa seria responsabilidade objetiva (!), pois é culposa (por negligência, imprudência, ou imperícia) a conduta objetivamente inferior aos padrões normais de diligência, prudência ou perícia devidos por seu autor. [8] (destaque do original)

Com o advento de novas concepções teóricas, trazendo a ideia de fraternidade, ou seja, de uma dimensão social da atuação da Administração, passou a ser reconhecida a responsabilidade objetiva do Estado. Isto porque se o Estado atua em benefício de todos nós, todos têm que assumir e repartir os ônus dessa responsabilidade.  Essa é a ideia da responsabilidade desprendida da culpa e até mesmo da falta ou falha da Administração, importando na responsabilidade objetiva.

Essa posição foi alcançada com base nos princípios da equidade e igualdade de ônus e encargos sociais.  Se a atividade administrativa do Estado é exercida em prol da coletividade, se traz benefícios para todos, justo é, também, que todos respondam pelos seus ônus.

Há duas teorias justificando a responsabilidade objetiva: Teoria do Risco Administrativo e Teoria do Risco Integral.

Pela Teoria do Risco Administrativo, não há necessidade de demonstração da culpa da Administração para exigir sua responsabilidade.  O prejudicado deve, apenas, comprovar a ocorrência do dano e o nexo causal entre este e a atuação da Administração. 

Responde o Estado porque causou dano ao seu administrado, simplesmente porque há relação de causalidade entre a atividade administrativa e o dano sofrido pelo particular.  Toda lesão sofrida pelo particular deve ser ressarcida, independentemente de culpa do agente público que a causou. O que se tem que verificar é, apenas, a relação de causalidade entre a ação administrativa e o dano sofrido pelo administrado.

A Administração se eximirá da sua responsabilização se comprovar a inexistência do nexo causal, ou que os danos decorreram por culpa exclusiva da vítima, por caso fortuito ou força maior ou, ainda, por fato de terceiro absolutamente independente.  Se o Estado, por seus agentes, não deu causa a esse dano, se inexiste relação de causa e efeito entre a atividade administrativa e a lesão, não terá lugar a aplicação da teoria do risco administrativo e, por via de conseqüência, o Poder Público não poderá ser responsabilizado.

Já a Teoria do Risco Integral não admite as excludentes de responsabilidade da Administração. O Estado passa a ser praticamente um segurador universal, ele passa a responder por todos os eventos que ocorrem na sociedade: todos os riscos, todos os danos. Passa a ser responsabilizado mesmo que a ação ou dano não tenha sido por ele praticado e mesmo que haja uma excludente de responsabilidade. Não há uma preocupação com o nexo causal entre uma ação estatal ou omissão estatal e o dano, porque a ação pode ter sido praticada por uma outra pessoa que não tenha qualquer relação com o Estado.                   

3 RESPONSABILIDADE NO DIREITO BRASILEIRO

No Brasil, o primeiro texto constitucional, não previa a responsabilização da Administração, mas tão somente a dos agentes.  Ainda no Brasil Império, foi reconhecida a responsabilidade culposa da Administração e não apenas de seus agentes, responsabilidade essa que refletiu no art. 15 do Código Civil de 1916.  A Constituição de 1891 não tratou da responsabilidade objetiva, apenas da subjetiva.

O primeiro dispositivo legal que tratou especificamente da responsabilidade civil do Estado foi o artigo 15 do Código Civil de 1916:

Art. 15 As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causarem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao Direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano.

A responsabilidade objetiva da Administração foi reconhecida, pela primeira vez, na Constituição de 1946 (art. 194), ideia essa que foi repetida nas Constituições de 1967 (art. 107), 1969 e finalmente na de 1988, que positivou o tema no art. 37, §6º:

Art. 37, §6º. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadores de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Houve uma modificação da redação da constituição atual para a redação anterior, positivada nas Constituições de 1969, 1967 e 1946.  Nestes textos constitucionais, estava expresso que a Administração Pública era responsável pelos danos que seus funcionários causassem a terceiros. 

 O texto atual não menciona mais a expressão funcionário, substituindo-a por agente.  O termo funcionário é utilizado para identificar o agente que tem um vínculo estatutário com a Administração, daí porque, na realidade, é uma expressão estrita. 

Já o termo agente abrange toda e qualquer pessoa que venha a prestar uma atividade pública em nome da Administração, seja estatutário ou celetista, remunerado ou não.  A responsabilidade do Estado subsistirá ainda que se trate de ato praticado por servidor contratado, funcionário de fato ou temporário, qualquer que seja a forma de escolha ou investidura.

Com isso, a teoria que o Brasil adota em relação à responsabilidade objetiva, é a teoria do risco administrativo. Entretanto, muitos autores enquadram como responsabilidade com base na teoria do risco integral os casos de dano nuclear, dano ao meio ambiente e a situação prevista na Lei 10.744/03, que prevê que a União responderá por todos os danos sofridos em decorrência de um atentado terrorista a uma aeronave com matrícula brasileira.

CONCLUSÃO

Traçamos um relato histórico da evolução da responsabilização estatal, desde o estágio de total irresponsabilidade até a possibilidade responsabilização integral do Estado(danos ambientais, por exemplo).

Percebemos que, hodiernamente, o Estado responde objetivamente pelos danos causados por seus agentes, nos termos do art. 37, § 6º, da Constituição Federal, decorrente da culpa in eligendo. Por isso, o cidadão prejudicado, ao pleitear a indenização, não precisa demonstrar o dolo ou culpa, restando comprovar apenas o nexo de causalidade entre o dano e a conduta do agente.

REFERÊNCIAS

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 26. Ed. São Paulot: Malheiros, 2009.

BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corrêa. Manual de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2005.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21 ed. São Paulo: Atlas, 2008. 

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 14a ed. São Paulo: RT, 1988.  

STOCO, Rui. Tratado de Responsabilidade Civil. 6 ed. São Paulo: Saraiva, 2004.  

TELLES, Antonio Augusto Queiroz. Introdução ao Direito Administrativo. Editora Revista dos Tribunais, 1995.