RESUMO: O presente trabalho visa abordar a participação dos entes não centrais na seara internacional. Esse fenômeno se encontra em plena ascensão no plano mundial, mormente diante da criação de entidades supranacionais e da relativização do conceito de soberania. Busca-se aqui, portanto, analisar suas implicações e consequências, no plano interno e internacional, no que pode levar à futura criação de um novo sujeito de direito internacional.

Palavras-chave: paradiplomacia, soberania, entes não centrais, globalização.

SUMÁRIO: 1. Introdução - 2. O conceito de Paradiplomacia - 3. Motivações e fundamentos do fenômeno - 4. A paradiplomacia no atual cenário mundial - 5. A paradiplomacia no Brasil.

1.      INTRODUÇÃO

As relações entre sujeitos de direito internacional encontram-se em crescente processo de intensificação e o próprio direito internacional tem ganhado, cada vez mais, importância, com a solidificação destas relações e mesmo para a própria compreensão do direito interno de cada país. Um novo cenário mundial está em latente formação, com as marcas da globalização, o que se reflete diretamente em uma mudança nos paradigmas de integração e interdependência internacionais, e o direito internacional, em suas duas vertentes – público e privado – certamente é o ramo da ciência jurídica que mais de perto acompanha estas mudanças.

A consequência disso, conforme assevera Castelo Branco (2011, p. 54), é “o declínio da antiga ordem internacional, que tradicionalmente esteve articulada ao redor do conceito da divisão do mundo em Estados-Nações plenamente soberanos”. A nova ordem de relações internacionais se estrutura a partir de alterações conceituais decorrentes da globalização, que trouxe uma visão mais abrangente do que sejam fronteiras ou tratados de livre comércio, por exemplo.

Assim é que os chamados atores não centrais ganharam espaço no palco da seara internacional, na medida em que a representação de seus interesses pelo governo central passou a se mostrar insuficiente frente à facilidade de criação de relações diretas com outros sujeitos de direito internacional (Estados e Organizações Internacionais) ou mesmo com os demais atores não centrais e empresas públicas ou privadas, possibilidades decorrentes do próprio avanço tecnológico no âmbito da informação e comunicação.

Operou-se uma intensificação da participação política externa destes entes não-centrais, chamados inicialmente de atores não estatais ainda na década de 80, e o desenvolvimento destas relações surgiu como solução à verdadeira necessidade de atendimento dos interesses específicos destes entes, não atendidos a contento no âmbito interno e tampouco pelo ente central a nível internacional. (Castelo Branco, 2011, p.54)

Com a regionalização do direito internacional, portanto, cresce o fenômeno conhecido na doutrina como paradiplomacia, que diz respeito justamente à participação de entes subnacionais na política externa de determinado Estado. As origens da paradiplomacia certamente são remotas, sendo certo que sempre existiram, na história, episódios de relações travadas entre entes não centrais, no entanto, é, principalmente, a partir do fim da Guerra Fria que o desenvolvimento do direito internacional regional se operou e que a paradiplomacia ganhou força enquanto fenômeno a ser estudado. Ferrero (2006, p. 2-3) [1] defende que “a tendência regionalista foi uma das forças impulsoras dos processos descentralizadores de governança territorial que se generalizaram tanto em sistemas políticos unitários como federais”. O estudo deste fenômeno, todavia, ainda é incipiente, dado que é considerado um evento relativamente recente no cenário internacional.

2.      CONCEITO DE PARADIPLOMACIA

Lessa (p.56 apud Castelo Branco, 2011) afirma que foi um espanhol quem introduziu a expressão paradiplomacia no debate acadêmico, o basco Panayotis Soldatos, referindo-se à atividade diplomática decorrente de relações entre entidades políticas de distintos Estados. Atualmente, o conceito de paradiplomacia melhor aceito doutrinariamente é dado por Noé Cornago Prieto (p. 58 apud Castelo Branco, 2011), que ensina:

‘A paradiplomacia pode ser definida como o envolvimento de governo subnacional nas relações internacionais, por meio do estabelecimento de contatos, formais e informais, permanentes ou provisórios (ad hoc), com entidades estrangeiras públicas ou privadas, objetivando promover resultados socioeconômicos ou políticos, bem como qualquer outra dimensão externa de sua própria competência constitucional. Embora bastante contestado, o conceito de paradiplomacia não impossibilita a existência de outras formas de participação subnacional no processo de política externa, mais diretamente ligado ao departamento de relações exteriores de governos centrais, como a assim chamada diplomacia federativa, tampouco impede o papel cada vez maior dos governos subnacionais nas estruturas de multicamadas para a governança regional ou mundial’.

Esse envolvimento de um ente subnacional na política externa pode se materializar de diversas maneiras, ele pode, inclusive, travar relações de ordem meramente econômica com outra entidade não central, sem que daí advenham relações propriamente no âmbito jurídico internacional, que é o que acontece com o direito a realizar atividades de relevância internacional conferido às Comunidades Autônomas espanholas, por exemplo.

Essa participação, no entanto, atinge sua maior eficácia com a possibilidade de realização de tratados internacionais por entes não centrais, uma vez ser o tratado internacional a expressão máxima da concretização de uma relação jurídica no plano externo. Muito embora a relevância do tema encontre-se em franca ascensão, o debate ainda é amplo, e os entes subnacionais ainda não são considerados verdadeiros sujeitos de direito internacional, pelo que, a rigor, não se lhes aplica os ditames do Direito dos Tratados previsto pelas Convenções de Viena de 1969 e 1986.

Uma forma mais indireta, e mais comum, de participação dos atores não centrais, no entanto, já é prevista em alguns ordenamentos jurídicos alienígenas, que conferem certas prerrogativas aos seus entes subnacionais, de maneira que possam participar do procedimento de negociação e celebração de um tratado internacional, como é o caso do direito espanhol.    

3.      FUNDAMENTOS E MOTIVAÇÕES DO FENÔMENO

As relações horizontais entre territórios subnacionais começam a se intensificar, primeiramente, dentro das fronteiras estatais, para, depois, ganhar contornos transfronteiriços. Em particular, observa-se que se proliferaram instâncias de cooperação inter-regional por meio das fronteiras nacionais, com regiões contíguas, devido à própria facilidade de comunicação e conjugação de interesses que se mostram mais comuns entre regiões de dois países distintos do que entre aquelas componentes do mesmo território nacional, tendo em vista a maior proximidade das primeiras. Este tipo de atuação é até mesmo incentivado em alguns Estados, como a Argentina, e mais facilmente observado em países com grande extensão territorial, que comportam fortes diferenças regionais internas.

A partir daí se abre a possibilidade também de relações entre regiões remotas, mais como uma expressão de cooperação internacional de ordem econômica e desenvolvimentista do que pela existência de identidade entre estas regiões.

Duchacek (1990, p. 28-29), relacionando críticas à paradiplomacia, relembra que há aqueles que entendem que este fenômeno poderia gerar uma fragmentação secessionista, incutindo em uma região o desejo de tornar-se um país soberano com o estreitamento destas relações internacionais.

De fato, há a possibilidade de a paradiplomacia servir como manobra a fim de atender pretensões separatistas, funcionando como um mecanismo de fortalecimento econômico da região que pretende desmembrar-se do Estado Nação, pois, muitas vezes, é a impossibilidade econômica de um território sobreviver fora das amarras de um país que o impede de declarar-se independente.

No entanto, como bem assevera Déborah Barros Leal Farias (2000, p. 33), isso só aconteceria se essa pretensão já existisse por parte da região que ganhará espaço na política internacional, não servindo a paradiplomacia como uma forma de fazer nascer desejos separatistas onde estes são inexistentes.

É que fenômenos secessionistas usualmente se operam onde não há uma identidade nacional comum, e determinadas regiões se identificam culturalmente mais entre si do que com os costumes nacionais. É um evento que se observa acontecer mais por diferenças de ordem cultural que econômica. Embora este último aspecto necessite estar presente para que o território subnacional alcance seus intentos separatistas, não é a superioridade econômica de determinada região a principal razão motivadora desta pretensão.

O surgimento de relações internacionais de faceta não central pode ter, inclusive, motivações de ordem cultural, não se restringindo apenas às searas política e econômico-comercial. A relevância do fundamento cultural resta clara com a possibilidade de manutenção da unidade territorial de uma Nação, na medida em que a paradiplomacia permite a convivência de identidades culturais distintas, sem a necessidade de desmembramento político-territorial, ao revés da idéia de que este fenômeno poderia incitar intenções separatistas.

 O fundamento econômico, por sua vez, reside no não atendimento de interesses locais pelo governo central, e é abalizado por motivações desenvolvimentistas. Assim é que os entes não centrais vão buscar, no âmbito externo, a solução para problemas internos regionais, com a cooperação de outros atores centrais ou não centrais, sempre em prol da sua população. A paradiplomacia, nesse ponto, impede que determinada região tenha seu desenvolvimento vinculado à atuação do Estado soberano, permitindo que o próprio ente subnacional vá defender seus interesses a nível internacional. A motivação econômica certamente é a que transparece resultados mais palpáveis.

Nesse ponto, há um aspecto que é mister salientar, a fim de se entender como a paradiplomacia vai integrar o conjunto de relações internacionais de um país.  É o que diz respeito à forma de sua atuação frente à política externa do Estado Nação.

As relações travadas por entes não centrais não devem ocorrer de forma ilimitada, isso é dizer que elas sofrem limitações pelo próprio direito internado de cada Estado. Ademais, o objeto destas relações paradiplomáticas deve abranger apenas assuntos e interesses de âmbito local ou regional, de modo que não adentrem em matérias de predominante caráter geral, que devem permanecer na área de abrangência a ser protegida pelo Estado soberano. (Castelo Branco, p. 54)

Aqui também há que estar presente o princípio da predominância do interesse. A atuação externa dos entes subnacionais não deve concorrer com a atuação externa do governo central, de modo a não gerar um conflito de interesses. O que se busca é a convivência harmônica de ambas na política externa de um país. Entender o contrário seria desvirtuar o próprio propósito do fenômeno da paradiplomacia, que está direcionado no sentido da promoção do desenvolvimento econômico, da atração de investimentos estrangeiros, da desburocratização administrativa e do encurtamento das distâncias (Castelo Branco, p. 75), sem dar margem a possíveis sentimentos nacionalistas que possam eventualmente surgir.

4.      A PARADIPLOMACIA DO ATUAL CENÁRIO MUNDIAL

Conforme afirmamos acima, essa atuação na política externa dos entes subnacionais deve sofrer limitações pelo próprio direito interno de cada Estado, na própria seara da divisão de competências ou por meio de mecanismos como a limitação de matérias em que eles poderão atuar ou mediante a autorização do poder central para a celebração direta de tratados internacionais.

Assim é que se construíram modelos institucionalizados de paradiplomacia no mundo atual. Quando falamos em modelo institucionalizado deve-se interpretá-lo em consonância com a expressão maior de participação de regiões subnacionais na política externa, qual seja, a possibilidade de celebração de tratados internacionais por entes não-centrais, ainda que este conceito envolva outros fatores.

No cenário sul americano, a Argentina é pioneira no tema, e adequou sua legislação para abarcar as hipóteses de atuação paradiplomática, por meio da Emenda Constitucional de 1994, que alterou o texto dos artigos 124, 125 e 126 da Carta Magna argentina. Com a alteração, o grau de autonomia das Províncias (regiões político-administrativas em que se divide o território argentino) foi elevado e lhes foi concedida a possibilidade de celebrar convênios internacionais contanto que não sejam incompatíveis com a política exterior da Nação e não afetem as faculdades delegadas ao Governo Federal, sendo ainda necessário conhecimento do Congresso Nacional (art. 124, Constituição Argentina).

A própria Constituição, portanto, ao passo que concedeu essa prerrogativa aos entes não centrais argentinos, tratou de estabelecer seus limites, pautados na consonância com a política externa nacional, além do respeito à divisão de competências e a necessidade de conhecimento do poder legislativo.

Além disso, podem também as Províncias celebrar tratados parciais nas matérias elencadas no art. 125, sendo-lhes vedado celebrar este tipo de tratado com caráter político, conforme preceitua o art. 126.

Outro ponto interessante neste sentido é que a Constituição Argentina[2] estabeleceu que cada Província detém o domínio originário dos recursos naturais existentes em seu território, algo ainda impensável em se tratando de Brasil, principalmente se pensamos na questão da distribuição dos royalties do petróleo.

Ainda em se tratando de Argentina, urge mencionar a relação existente entre suas províncias do litoral e nordeste com os estados da região sul do Brasil que datam de momento anterior à reforma perpetrada em 1994 e representam um típico caso de nascimento da paradiplomacia por meio do estabelecimento de relações de caráter comercial com regiões contíguas.

Outros casos de paradiplomacia institucionalizada podem ser mencionados, como o caso da Áustria, em que o governo central é quem atua de forma subsidiária à atuação dos entes federais, ainda que estes necessitem de sua autorização, o da Alemanha, que construiu um elaborado sistema datado de 1871 e que foi responsável pelo desenvolvimento da região da Bavaria, e o da Rússia. Neste último, segundo Lessa (apud Castelo Branco, p.75), a paradiplomacia funciona como verdadeiro método para evitar a desintegração territorial, na contramão do que sustentam outros autores.

5.      A PARADIPLOMACIA NO BRASIL

O fenômeno da paradiplomacia no território nacional não é ainda tão difundido como em outros países, principalmente se analisarmos o cenário sul-americano.

No Brasil, não há previsão constitucional de prerrogativas conferidas aos estados membros e municípios e tampouco a paradiplomacia encontra-se institucionalizada, ainda que tenha havido tentativas. Os entes federados, então, buscam atuar na política externa por meio de outros mecanismos, como a criação de órgãos estaduais ou municipais – secretarias ou assessorias – especializados no assunto, o que se presta a revelar a preocupação daquele ente com a atividade paradiplomática, e a instalação de escritórios internacionais em outros países, além do estabelecimento de relações na seara comercial.

Como vimos, estes mecanismos não representam a expressão máxima da paradiplomacia, que se consubstancia com a possibilidade de celebração de acordos internacionais por entes não centrais ou com a sua participação nesse procedimento, se levado a cabo pelo governo central, no entanto, permitem a inserção dos entes federados na política externa do País e revelam a importância do desenvolvimento do fenômeno no ordenamento jurídico brasileiro.

Diante disso, por não haver qualquer tipo de previsão expressa neste sentido na legislação nacional, a paradiplomacia não se desenvolveu de forma homogênea em nosso território, havendo estados membros em que ela se faz mais presente, enquanto outros ainda se encontram à margem do fenômeno.

O Rio Grande do Sul foi o estado em que o fenômeno alcançou seu mais alto grau de desenvolvimento, em se tratando de Brasil. Certamente a localização geográfica do estado permitiu o surgimento de relações com as regiões internacionais contíguas, que se desenvolveram na base da conjugação de interesses comuns, mormente as relações econômicas com a Argentina. Tudo isso contribuiu para que “tais experiências sejam consideradas as atividades pioneiras da paradiplomacia no Brasil e refletem a posição privilegiada do Rio Grande do Sul na condução de sua integração regional e política exterior” (Castelo Branco, p. 94).

O estado de São Paulo, por sua vez, embora de extrema importância e desenvolvimento econômico, tem atuação internacional ainda tímida se comparado a outros entes da federação, enquanto o estado de Santa Catarina se caracteriza por destacada inserção internacional.

São as regiões Sul e Sudeste que concentram o maior número de experiências paradiplomáticas, mas elas também ocorrem nas outras regiões brasileiras e o Ceará tem posição de destaque neste cenário, conforme assevera Saraiva (2004, p. 135).

A Assessoria para Assuntos Internacionais cearense foi criada em 1995 e tem atuação ativa principalmente na área do turismo e na captação de mercados internacionais, havendo o estado registrado um aumento significativo no número de suas exportações com a sua atuação.

Não só os estados membros, contudo, são considerados entes federados. Os municípios também adquirem esta condição no cenário brasileiro. No entanto, ainda registram tímida atuação na seara paradiplomática, o que não se coaduna com o que ocorre a nível mundial, em que se observou o surgimento das chamadas redes globais de cidades, fenômeno em franca ascensão mormente no âmbito do MERCOSUL.

6.      CONCLUSÃO

Apresentou-se, aqui, o conceito e nascedouro deste fenômeno que já ocorre no plano fático e que se desenvolve, ainda de maneira incipiente, no plano doutrinário.

A doutrina internacionalista empresta cada vez mais atenção ao tema, de maneira a adequá-lo aos atuais critérios e conceitos do direito internacional, o que se mostra de extrema importância para que o fenômeno não ocorra de maneira desenfreada e sem regulamentação, podendo fazer surgir situações de duvidosa legitimidade, embora com relevantes efeitos práticos benéficos.

No Brasil, o tratamento do tema ainda é tímido, e clama por maior atenção de maneira a se coadunar ao que ocorre no plano internacional, mormente no âmbito da América Latina, e para o próprio fortalecimento do federalismo brasileiro.

BIBLIOGRAFIA

CASTELO BRANCO, Álvaro Chagas. Paradiplomacia & Entes Não-Centrais no Cenário Internacional. Curitiba: Juruá, 2011

DUCHACEK, Ivo. Perforated Sovereignties: towards a typology of new actors ininternational relations. In: MICHELMANN, Hans; SOLDATOS, Panayotis (Ed.). Federalism and international relations: the role of subnational units, Oxford: Claredon Press, 1990

FARIAS, Déborah Barros Leal. Federalismo e relações internacionais. 2000. Dissertação (Mestrado) - Departamento de Relações Internacionais, Universidade de Brasília, Brasília, 2000.

FERRERO, Mariano. La globalización en acción: regionalismo y paradiplomacia em Argentina y em el cono sur latinoamericano. In: CONGRESO NACIONAL DE CIENCIA POLITICA, 7., 2005, Córdoba. Anais Agendas regionales en escenarios de conflicto. 11 Revista Eletrónica de Estudios Internacionales, 2006. Disponível em < http://www.reei.org>. Acesso em: 26 jun, 2013.