RESUMO: É certo que o federalismo foi o modelo adotado pelo Estado brasileiro como forma de governo, estabelecendo um condomínio federativo, integrado pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Cada um deles é ente autônomo e independente entre si, que receberam um conjunto de competências para o atingimento de suas finalidades institucionais. Porém, para que logrem êxito, é necessário que haja recursos financeiros suficientes para fazer frente aos gastos exigidos na consecução das suas competências. Nesse quadro, os Municípios são os entes políticos mais prejudicados, posto que são eles que mais sofrem com a escassez de recursos, já que a Constituição de 1988 concentrou boa parte das competências tributárias nos demais entes federados, notadamente na União. De fato, em razão desse desequilíbrio, as municipalidades são os que mais sofrem para manter a sua autonomia política efetiva, pois esta dependem da autonomia financeira para ser concebida.

Palavras-chave: Federalismo fiscal. Municípios. Repartição de competências.

1 INTRODUÇÃO

Há muito foi instituído, no Brasil, o modelo federal de estado, com a divisão interna de seus membros em pessoas políticas autônomas e independentes entre si.

Junto com a autonomia e a independência dos entes federativos foram atribuídos aos mesmos um conjunto de competências constitucionais, conforme o interesse de cada um, voltadas ao funcionamento dos poderes.

Para o exercício de tais competências é imprescindível um capital mínimo nos cofres do estado, posto que qualquer atividade administrativa, por mais simplória que seja, demanda a aplicação de recursos financeiros.

Então, resta evidente que o exercício de tais competências está condicionado a existência de recursos financeiros.

2 FEDERALISMO FISCAL NO REGIME CONSTITUCIONAL DE 1988

O Estado federal baseia-se no princípio constitucional da pluralidade de centros de poder autônomos coordenados entre eles, de modo que ao Governo federal e aos Estados federais são atribuídas competências próprias, com âmbito de abrangência próprio (BOBBIO, p. 481).

Consequentemente, cada parte do território e cada indivíduo estão submetidos a dois centros de poder, ao Governo federal e ao Estado federal respectivo, sem qualquer prejuízo ao princípio da unicidade de decisão sobre cada problema (BOBBIO, p. 481).

Tal modelo de Estado contrapõe ao Estado centralizado[1], no qual não existe nenhum centro autônomo de poder fora do Governo central, pelo contrário, este figura como o único centro de poder (BOBBIO, p. 482).

Foi por meio do Decreto nº 01, em novembro de 1889, que se proclamou entre nós a República Federativa, transformando as províncias em Estados Federados. Logo em seguida, o modelo federal foi consagrado como princípio fundamental na Constituição de 1981, o que foi reproduzido em todas as Constituições seguintes (JÚNIOR, 2009, p. 504).

A federação brasileira foi inspirada no modelo norte-americano, servindo de seu paradigma, embora aquela tenha se formado de modo contrário a este (JÚNIOR, 2009, p. 504).

Todas as Constituições que sucederam a de 1981, sem exceção, adotaram o modelo de Estado federado (JÚNIOR, 2009, p. 504).

Assim, não diferindo das anteriores, a Constituição Federal de 1988 adotou o sistema federativo como Forma de Estado, de modo que estabeleceu a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios como entes políticos autônomos entre si e todos integrantes da República Federativa do Brasil, a qual detém a soberania.

Então, em razão do Brasil ser um Estado Federal, a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios estão, juridicamente, no mesmo plano hierárquico, inexistindo subordinação entre eles (JÚNIOR, 2009, p. 505).

Nessa perspectiva, em razão da autonomia política, permitiu-se a cada ente político uma esfera de liberdade para definição de seu perfil político e de governabilidade, traduzida nas capacidades de auto-organização, autogoverno, autoadministração e auto-legislação (JÚNIOR, 2009, p. 505).

Com efeito, a capacidade de auto-organização é o poder de organizar-se de modo a exercer suas competências. É o poder de dar-se uma Constituição, a qual organizará seus Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, dotando-lhes de funções típicas (JÚNIOR, 2009, p. 505).

Por outro lado, a capacidade de autogoverno confere aos entes políticos a prerrogativa de eleger os seus próprios governantes, enquanto a capacidade de autoadministração confere aos mesmos o poder de organizar e prestar os seus próprios serviços públicos (JÚNIOR, 2009, p. 505).

Já a capacidade de auto-legislação é a prerrogativa de edição de leis e atos normativos no exercício de suas competências constitucionalmente definidas (JÚNIOR, 2009, p. 505).

Desse modo, tendo em vista todas essas capacidades, os membros federados, em tese, dispõem de poderes suficientes para se governar autonomamente (BOBBIO, p. 481). Pelo menos essa seria a ideia inicial do federalismo.

Cumpre, ainda, salientar que nossa atual Constituição previu a indissolubilidade da união das organizações políticas autônomas, de modo que os aludidos entes autônomos não podem dissociar-se da República Federativa do Brasil, formando outro ente soberano para o Direito Internacional.

Em outras palavras, é vedado o direito de secessão.

A Constituição de 1988 adotou, quanto à repartição de competências, um federalismo de cooperação, que se caracteriza pela colaboração recíproca e atuação paralela ou comum entre os poderes centrais e regionais (JÚNIOR, 2009, p. 848).

De fato, a Constituição de 1988 tentou solucionar a desequilibrada repartição de poderes firmada pela ordem constitucional pregressa, adotando técnicas próprias que buscavam conciliar uma divisão equitativa do poder entre os entes federados com a possibilidade de atuações concorrentes (JÚNIOR, 2009, p. 850).

O fato da federação brasileira ter adotada um federalismo de cooperação e ter resguardado a sua indissolubilidade, evidencia a complexidade dada ao pacto nacional (CORRALO, 2015, p. 262).

É com base nesse federalismo de cooperação reportado pela Constituição de 1988 que resultam as diversas competências dos entes políticos, conforme o critério da predominância de interesses[2] (CORRALO, 2015, p. 263).

Decorre desse modelo de repartição de competências o conjunto de autonomias conferidas aos membros da federação, na medida em que se desdobra nas capacidades aludidas acima (CORRALO, 2015, p. 263).

Sequer o modelo federativo pode ser suprimido do texto constitucional, posto que foi definido, nos termos do seu art. 60, §4º, I[3], como integrante do núcleo essencial mínimo, intitulado cláusula pétrea.

Acerca do que se entende por cláusula pétrea, melhor citar diretamente abalizada doutrina (MENDES; COELHO; BRANCO, 2009, p. 250).:

Há, afinal, as limitações materiais ao poder de reforma, O poder constituinte originário pode estabelecer que certas opções que tomou são intangíveis. Terá consagrado o que se denomina cláusula pétrea.

Aduzem Mendes, Coelho e Branco (2009, p. 255) que as cláusulas pétreas se propõem a assegurar a imutabilidade de certos valores e a preservar a identidade do projeto do constituinte originário, cuja eliminação enfraqueceria os princípios básicos do projeto do constituinte originário garantidos por ela.

Também não é possível a supressão do conteúdo do art. 60, §4º, I, da Constituição de 1988, ou seja, é inviável a alteração constitucional no sentido de remover a proteção conferida às cláusulas pétreas. Isso porque entende-se que há uma limitação implícita ao poder de reforma da Constituição, na medida em que as regras protetivas não podem ser suprimidas, enfraquecendo o núcleo considerado essencial pelo constituinte originário (MENDES, COELHO, BRANCO, 2009, p. 251).

Não se entende pela impossibilidade de alteração, em qualquer hipótese, do modelo federado, pois seria possível promover alterações, desde que resguardado o grau de autonomia de cada membro da federação, por exemplo, transferindo a competência de uma esfera da federação para outra (MENDES, COELHOS, BRANCO, 2009, p. 256).

Assim, é lógico concluir o modelo federado de estado consiste em característica fundamental da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, inerente a sua própria identidade, devendo tal qualidade ser resguardada e preservada com o intuito de se sustentar a própria estrutura constitucional estabelecida.

Com isso, as características básicas do Federalismo podem ser assim definidas: a) indissolubilidade do pacto federativo; b) descentralização política entre as vontades central e regionais, na medida em que a federação pressupões a existência de, pelo menos duas ordens jurídicas, sendo uma central e uma parcial; c) Constituição rígida com um núcleo imodificável que não permita a secessão; d) existência de um órgão que represente e externalize a vontade dos membros da federação de forma isonômica (paritária); e) autonomia financeira dos entes expressa na Constituição do ente soberano; f) a existência de um órgão de cúpula do Poder Judiciário que resolva os conflitos entre os entes de federação, impedindo assim a usurpação de competências e com isso o desrespeito a Constituição; g) auto-organização político-administrativa dos entes autônomos com a possibilidade de os mesmos produzirem suas próprias lei (auto-normatização ou auto-legislação) terem seu próprio governo (auto-governo) e sua própria administração (auto-administração) (JUNIOR, 2009, p. 506).

2.1 Federalismo fiscal como vetor fundamental

É óbvio que a autonomia política não se sustenta sem uma independência financeira mínima, que permitirá ao respectivo ente político uma liberdade de atuação e instrumentalização dos seus objetivos.

Com efeito, deve haver a devida correspondência entre a distribuição de competências e as receitas públicas, sob pena de ineficiência ou ineficácia da autonomia política, ou mesmo da dependência financeira de entre os entes (DALLARI, 1986, p. 20 apud CORRALO, 2015, p. 263).

Por isso, pode-se afirmar que o federalismo fiscal corresponde à manifestação financeira do federalismo político, possuindo a finalidade de ordenar as finanças públicas, com o fito de concretizar o próprio federalismo político (VIEIRA, p. 7539).

Nesse jaez, assevera-se (LEWANDOWSKI, 1994, p. 18):

Provavelmente, a característica mais relevante do Estado Federal – pelo menos a que apresenta maiores consequências de ordem prática –, ao lado da questão da distribuição de competências, seja a atribuição de rendas próprias às unidades federadas. Com efeito, é indispensável que o partícipe da federação, que exerce a sua autonomia dentro de uma esfera de competências própria, seja contemplado com a necessária contrapartida financeira para fazer face às obrigações decorrentes do exercício pleno de suas atribuições.

Nesse ínterim, o federalismo fiscal busca a concretização de dois princípios constitucionais, o princípio da autonomia e o princípio da solidariedade (DOMINGUES, 2007, p. 139 apud VIEIRA, p. 7539).

Concretiza-se o princípio da autonomia na medida em que estabelece as competências tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ao passo que se concretiza o princípio da solidariedade pela repartição das receitas tributárias, pela qual a União distribui parcelas de suas arrecadações com os demais entes políticos, e, por sua vez, os Estados fazem o mesmo em relação aos Municípios (DOMINGUES, 2007, p. 139 apud VIEIRA, p. 7539).

De fato, a autonomia financeira dos entes políticos compreende a instituição, arrecadação e aplicação dos tributos, bem como a gestão do recursos oriundos das transferências obrigatórias dos demais entes federados. No tocante ao Município, também vale ressaltar a importância das transferências voluntárias para o atingimento da referida autonomia (CORRALO, 2015, p. 266).

Para que seja garantida essa independência e a real garantia da autonomia dos entes, não restam dúvidas o quão fundamental é a repartição de receitas tributárias, visto que a Constituição Federal estipulou uma maior centralização das exações no âmbito do controle da União.

Aliás, dentro da própria noção de federalismo cooperativo está inserido a repartição de arrecadação tributária (VIEIRA, p. 7527).

Nessa perspectiva, aduz-se que (CORRALO, 2015, p. 268):

O federalismo fiscal brasileiro, amparado na adequada repartição de receitas a fim de possibilitar a execução de competências, encontra-se altamente comprometido em razão da elevada concentração de recursos nos cofres da União, a restar parcos recursos aos Estados e, mais enfaticamente, às municipalidades.

Atento a essa premissa, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu um modelo de Estado que mitigasse as diferenças arrecadatórias dos entes políticos, com o fito de pô-los no mesmo patamar, seja distribuindo a competência tributária entre eles seja prevendo o partilhamento do produto das receitas.

Nesse jaez, Machado (2012, p. 275) assevera que “Com a Constituição Federal de 1988 a situação dos Estados-membros e Municípios restou um pouco melhorada, sobretudo no que diz respeito à distribuição do produto da arrecadação de impostos federais”.

No mesmo sentido, podemos citar, especialmente quanto aos municípios, (CORRALO, 2015, p. 267):

Assim, a autonomia financeira dos municípios repousa fortemente nas receitas oriundas do seu poder tributário, como também nas transferências constitucionais obrigatórias, já que estas traduzem uma ampla discricionariedade para a sua utilização, o que é definido nas leis orçamentárias. As transferências voluntárias, por sua vez, ou estão vinculadas a programas e projetos predefinidos pela União ou Estado, o que obriga os municípios a seguirem estas definições, ou são o resultado de articulações políticas, a remeter à famigerada dependência política.

Por conseguinte, pode-se dar os seguintes contornos ao federalismo fiscal (CORRALO, 2015, p. 267):

Em outras palavras, o federalismo fiscal tem por escopo o estudo da relação entre as competências e as receitas, que devem restar em equilíbrio. Mais do que isso, busca a autonomização máxima dos entes que integram a federação, especialmente através do poder de tributar, pois a existência de maior discricionariedade nos gastos remete a uma maior autonomia fiscal.

Ainda, sob outra ótica (VIEIRA, p. 7540):

Portanto, o federalismo fiscal pode ser definido como o conjunto de instrumentos, tanto no âmbito constitucional quanto o legal, voltados ao financiamento dos diversos entes federados, objetivando, além do custeio administrativo, a implementação de serviços e políticas públicas visando ao bem da coletividade.

Portanto, não basta somente reconhecer formalmente a existência de autonomia entre os entes políticos, é de suma importância garantir que os mesmos terão os meios adequados, notadamente os financeiros, para o desempenho livre e independente de suas atividades.

2.2 Fragilidade da autonomia financeira dos Municípios

O modelo de federação brasileiro inovou ao estabelecer os Municípios como membros autônomos, conferindo a eles todas as capacidades inerentes à autonomia política (autogoverno, auto-organização, autoadministração e auto-legislação), não obstante as críticas advindas dessa estruturação.

Não restam dúvidas que o art. 1º[4] e o art. 18º[5] da Constituição de 1988 estabeleceram os Municípios como entes autônomos e membros da federação, de modo que a sua autonomia decorre diretamente da Carta Magna, independente de qualquer delegação por parte dos demais entes federados.

Nesse sentido, assevera-se (MEIRELLES, 1993, p. 80):

A autonomia não é poder originário. É prerrogativa política concedida e limitada pela Constituição Federal. Tantos os Estados-membros como os Municípios têm a sua autonomia garantida constitucionalmente, não como um poder de autogoverno decorrente da Soberania Nacional, mas como um direito público subjetivo de organizar o seu governo e prover a sua administração, nos limites que a Lei Maior lhe traça. No regime constitucional vigente, não nos parece que a autonomia municipal seja delegação do Estado-membro ao Município para prover a sua Administração. É mais que delegação; é faculdade política, reconhecida na própria Constituição da República. Há, pois, um minimum de autonomia constitucional assegurado ao Município, e para cuja utilização não depende a Comuna de qualquer delegação do Estado-membro.

Então, enquanto ente político autônomo, a Constituição de 1988 fixou uma série de competências materiais e legislativas a tal ente, considerando o critério da predominância de interesses, que, no caso dos Municípios, é tangido pelo interesse local[6] (JÚNIOR, 2009, p. 851).

As competências dos entes municipais estão expressas no art. 23 e no art. 30 da Constituição, sem prejuízo dos demais dispositivos esparsos que também atribuem competência a tais entes.

A atuação dos Municípios é fundamental para o bem-estar da população e para a concretização das finalidades do Estado, em decorrência da sua proximidade com os anseios e demandas da população. Essa proximidade indica que tal ente é o que dispõe de maior potencial para responder e suprir, de forma célere, as necessidades dos administrados, já que a zona de contato com ela é maior.

Por óbvio, para honrar o conjunto de competências a eles atribuídas, os Municípios também devem possuir recursos equivalentes, de modo a possibilitar a sua atuação.

Contudo, “em razão das crescentes competências municipais, especialmente na formulação e execução de políticas públicas, mostra-se inadequada a repartição de receitas operada pela ordem constitucional” (CORRALO, 2015, p. 268).

Assim, percebe-se rapidamente que os Municípios vivem em uma situação de dificuldade e fragilidade econômica, já que suas atribuições são várias e diversificadas, ao passo que os seus recursos são poucos.

Obviamente, não se pode generalizar e afirmar que a situação de todos os Municípios do Brasil sofrem com o desgaste econômico, mas, com base em estudos recentes, pode-se apontar que a maioria deles não vive em situação de abundância financeira, pelo contrário.

Evidenciando essa situação difícil de diversos Municípios, assevera-se que (CORRALO, 2015, p. 268):

O acréscimo das receitas tributárias próprias encontra óbices nos municípios eminentemente rurais (pequeno porte), a grande maioria dos municípios brasileiros,  já que a base tributária local, calcada no Imposto Predial e Territorial Urbano, no Imposto sobre a Transmissão Onerosa de Bens Entre-Vivos e o Imposto sobre Serviços, encontra-se amparada em arrecadações dependentes de um considerável espaço urbano.

Para piorar a situação de tais entes, as municipalidades comprometem, na média nacional, 5,25% da sua receita com gastos da competência do Estado ou da União. Ainda, os municípios com menos de 20.000 habitantes, por exemplo, despendem mais recursos com despesas da União e do Estado do que conseguem arrecadar com seus tributos municipais. (BREMAEKER, 2013, apud CORRALO, 2015, p. 267).

Além disso, há estudos recentes que há grande concentração de receitas aos cofres da União, em detrimento dos Estados e Municípios. Em 2011, do total arrecado, 54,64% dos recursos tinham ficaram com a União, 27,49% com os Estados e 17,87% com os Municípios. (BREMAEKER, 2013, apud CORRALO, 2015, p. 267).

Ademais, aproximadamente 17% das receitas municipais são próprias, ou seja, fruto da arrecadação dos tributos de sua competência, ao passo que mais de 60 % originam-se de transferências constitucionais e voluntárias. (BREMAEKER, 2013, apud CORRALDO 2015, p. 267).

Tal quadro de informações leva a perceber que a capacidade dos Municípios se manterem financeiramente é incompatível com o complexo de competências e incumbências que acumula.

Dessa forma, a pode-se concluir que a dependência de tais entes ao repasses constitucionais de receitas é elevado, tendo em vista a incapacidade dos mesmos de satisfazerem suas necessidades com os recursos que arrecada.

No tocante à atual ordem constitucional, dura crítica a sistemática de repartição de receitas é realizada por Harada (2011, p. 48), aduzindo que, embora possa parecer que o citado mecanismo de participação no produto da arrecadação de imposto alheio favoreça as entidades políticas, na medida em que as livra dos custos de implantação de fiscalização e de arrecadação, na verdade, fica tolhida a autonomia financeira dessas entidades, tendo em vista as inúmeras de entraves burocráticos impostos ao funcionamento de tal sistema.

Assevera Harada (2011, p. 48) que a melhor forma de garantir a independência político-administrativa às entidades componentes da Federação é conferir-lhes a autonomia financeira, por meio de tributos próprios.

Concorda-se com as palavras de Harada, tendo em vista que a autonomia financeira dos entes políticos menores realmente só existirão a partir do momento em que os mesmos não dependerem dos demais entes políticos para receber recursos.

3 CONCLUSÃO

Percebe-se que é fundamental para a garantia da autonomia política dos entes federados a garantia também de sua autonomia financeira, a qual permitirá o desempenho de suas atividades institucionais, conferindo ao modelo federal de estado um verdadeiro contorno de autonomia e independência entre seus integrantes.

Para os Municípios tal situação é preocupante, posto que o ínfimo número de competências tributárias conferidas a tais entes desfavorece a existência de uma autonomia financeira. Por sorte, o regime de repartição constitucional de receitas tem efetuado uma função primordial na melhoria de tal quadro.

A Constituição de 1988, ciente de que a repartição de competências por ela realizada desfavorecia as entidades locais, trouxe normas que consagraram a obrigatoriedade de repartição de receitas em favor dos Municípios, com o fito de viabilizar o seu próprio funcionamento.

Contudo, propõe-se que a verdadeira autonomia financeira somente será alcançada pelos Municípios no momento em que eles não passarem a depender dos repasses constitucionais, recebendo diretamente da Constituição competências para a instituição de receitas próprias.

REFERÊNCIAS

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